Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/275 8 november 2005
5196 Regeling verbod handel met bepaalde stoffen
behandelde dieren en producten
Uitspraak in de zaak van:
38 appellanten,
gemachtigde: aanvankelijk mr. G.W.A. Bernards, advocaat te Veldhoven, nadien
mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 1 april 2004, bij het College binnengekomen op 2 april 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 februari 2004.
Bij dat besluit heeft verweerder zijn besluit van 6 september 2002, voorzover inhoudende diens afwijzing van het verzoek de ondertoezichtplaatsingen (OTP) van acht bedrijven op te heffen, gehandhaafd.
Bij brief van 24 mei 2004 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Verweerder heeft bij brief van 2 juli 2004 een verweerschrift ingediend en bij brieven van 2 en 6 juli 2004 nadere stukken aan het College doen toekomen.
Op 16 en 17 juni 2005 hebben appellanten het College nog een aantal stukken doen toekomen.
Het College heeft de zaak ter behandeling gevoegd met samenhangende zaken van appellanten en op 30 juni 2005 ter zitting onderzocht, waarbij appellanten bij monde van hun gemachtigde De Rooij en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van appellanten zijn verschenen A en
B, bestuurder van appellante sub 1, welke B.V. bestuurder is van appellanten sub 30 en 34. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen H.J. Keukens, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
Ter zitting zijn in de onderhavige zaak als getuigen aan de zijde van appellanten gehoord B en C, woonachtig te D, directeur Centrale Organisatie voor de Vleessector (COV).
2. De grondslag van het geschil
2.1.1 De toepasselijke communautaire regelgeving.
In de considerans bij Richtlijn 96/22/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 april 1996 betreffende het verbod op het gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de Richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG en 88/299/EEG (Pb. 1996, L 125; hierna: richtlijn 96/22/EG) wordt - onder meer - het volgende overwogen:
"3) Overwegende dat bepaalde stoffen met thyreostatische, respectievelijk oestrogene, androgene of gestagene werking voor de consument schadelijk kunnen zijn wegens de residuen ervan in het vlees of in andere levensmiddelen van dierlijke oorsprong; dat deze stoffen tevens afbreuk kunnen doen aan de kwaliteit van levensmiddelen van dierlijke oorsprong;
(….)
8) Overwegende voorts dat alle consumenten zich onder dezelfde voorwaarden van vlees en van uit vlees bereide levensmiddelen moeten kunnen voorzien, waarbij de hun geboden produkten tegelijkertijd optimaal aan hun wensen en verwachtingen voldoen; dat dit, gelet op de bij de consumenten bestaande gevoeligheden, de afzetmogelijkheden voor deze produkten alleen maar ten goede kan komen;"
Richtlijn 96/22/EG bevat, voor zover hier van belang, de volgende bepalingen:
" Artikel 1
(…)
2. Voorts wordt verstaan onder:
a) "landbouwhuisdieren": als huisdier gehouden runderen, varkens (…)
d) "illegale behandeling": het gebruik van niet-toegestane stoffen of produkten (…)
Artikel 3
De Lid-Staten zien erop toe dat het volgende wordt verboden:
a) het op enigerlei wijze toedienen van stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking en van ß-agonisten aan landbouwhuisdieren en aan aquacultuurdieren;
b) het houden - behalve onder officiële controle - van de onder a) bedoelde dieren op een bedrijf, het in de handel brengen of slachten voor consumptie van landbouwhuisdieren (…) die sporen vertonen van de onder a) genoemde stoffen of waarin de aanwezigheid van dergelijke stoffen is vastgesteld, behalve wanneer kan worden aangetoond dat de betrokken dieren overeenkomstig artikel 4 of artikel 5 zijn behandeld;
(…)
d) het in de handel brengen van vlees van onder b) bedoelde dieren;
e) het verwerken van onder d) bedoeld vlees.
Artikel 8
(…)
3. de opsporing
a) van de aanwezigheid van de in punt 1 bedoelde stoffen in dieren en in het drinkwater voor dieren, alsmede op alle plaatsen waar dieren worden opgefokt of gehouden;
b) van de aanwezigheid van residuen van bovengenoemde stoffen in levende dieren, in de excreta en lichaamsvochten daarvan, alsmede in weefsel en dierlijke produkten, wordt uitgevoerd overeenkomstig de bepalingen van de bijlagen III en IV bij Richtlijn 96/23/EG;
4. wanneer bij de in punt 2 en 3 bedoelde controles blijkt dat:
a) er stoffen of produkten aanwezig zijn waarvan het gebruik of het houden verboden is of er residuen aanwezig zijn van stoffen die in het kader van een illegale behandeling zijn toegediend, beslag wordt gelegd op deze stoffen of produkten, terwijl de eventueel behandelde dieren of het vlees daarvan onder officiële controle moeten worden geplaatst totdat de nodige sancties zijn getroffen; "
Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (Pb. 1996, L 125; hierna: richtlijn 96/23/EG) bevat, voor zover hier van belang, de volgende bepalingen:
" Artikel 13
De bevoegde autoriteit
a) verzoekt, in geval van vermoedelijke illegale behandeling, de eigenaar, de houder van de dieren of de dierenarts die voor het bedrijf verantwoordelijk is, om bewijsstukken waarmee de aard van de behandeling gerechtvaardigd kan worden;
b) verricht, wanneer de illegale behandeling door dit onderzoek wordt bevestigd of wanneer niet-toegestane stoffen of produkten worden gebruikt, dan wel wanneer een gegronde verdenking betreffende het gebruik van dergelijke stoffen of produkten bestaat, de onderstaande controles of laat deze verrichten:
- steekproefcontroles bij de dieren in het bedrijf van herkomst, met name om het gebruik van die stoffen of produkten, en met name eventuele sporen van implantaten op te sporen; die controles kunnen een officiële monsterneming omvatten,
- controles waarbij op de landbouwbedrijven waar de dieren worden opgefokt, gehouden of gemest met inbegrip van de bedrijven die administratief met genoemde bedrijven verbonden zijn, dan wel op de bedrijven van oorsprong of herkomst van de dieren, wordt gezocht naar stoffen waarvan het gebruik verboden is dan wel naar niet-toegestane stoffen of produkten. Daartoe moeten officiële monsters genomen worden van het drinkwater en van de voeders van de dieren,
- steekproefcontroles van de diervoeders op het bedrijf van oorsprong, alsmede van het drinkwater van de dieren (…)
- alle controles die nodig zijn om de oorsprong van de niet-toegestane produkten of stoffen, dan wel van de behandelde dieren op te sporen;
c) onderneemt, bij overschrijding van de in de communautaire regelgeving vastgestelde maxima, of in afwachting van deze regelgeving, bij overschrijding van de in de nationale wetgeving vastgestelde maxima, alle stappen en verricht alle onderzoeken die zij in het licht van de bevindingen dienstig acht.
Artikel 15
(…)
2. (…)
Voor alle stoffen geldt dat, indien de uitkomst wordt aangevochten op basis van een analyse op tegenspraak, deze resultaten bevestigd moeten worden door het nationale referentielaboratorium dat overeenkomstig artikel 14, lid 1, voor de betrokken stof of het betrokken residu is aangewezen; wanneer deze laatste bevestiging positief is, komen de kosten ten laste van de eiser.
3. Wanneer bij onderzoek van een officieel monster sprake is van een illegale behandeling, gelden de artikelen 16 tot en met 19, alsmede de in hoofdstuk V bedoelde maatregelen.
(…)
Artikel 16
De Lid-Staten zien erop toe dat bij een positieve uitkomst die volgens artikel 15 is verkregen,
1. de bevoegde autoriteit onverwijld in het bezit wordt gesteld van:
a) alle gegevens die nodig zijn om het dier en het bedrijf van oorsprong of herkomst te identificeren;
b) de noodzakelijke nadere gegevens over het onderzoek en de uitkomsten daarvan. Indien uit de resultaten van de in een Lid-Staat verrichte controles blijkt dat in één of meer Lid-Staten of in één of meer derde landen een onderzoek moet worden ingesteld of maatregelen moeten worden getroffen, stelt de betrokken Lid-Staat de overige Lid-Staten en de Commissie daarvan in kennis. De Commissie coördineert de passende maatregelen die door de Lid-Staten waar onderzoek of maatregelen nodig blijken, worden getroffen;
2. de bevoegde autoriteit de volgende onderzoeken verricht:
a) op het bedrijf van herkomst c.q. van oorsprong een onderzoek om de redenen voor de aanwezigheid van residuen vast te stellen;
b) in geval van niet-toegestane stoffen of produkten of van illegaal gebruikte toegestane stoffen, illegale behandeling in het stadium van de vervaardiging, de hantering, de opslag, het vervoer, de toediening, de distributie of de verkoop, een onderzoek naar de bron(nen) van de betrokken stoffen of produkten;
c) alle overige door haar noodzakelijk geachte aanvullende onderzoeken;
3. de dieren waarvan de monsters afkomstig zijn duidelijk geïdentificeerd moeten worden. Deze dieren mogen, zolang de resultaten van de onderzoeken niet beschikbaar zijn, het bedrijf in geen geval verlaten.
Artikel 17
In geval van aanwezigheid van niet-toegestane stoffen of produkten of illegale behandeling moet de bevoegde autoriteit zich ervan vergewissen dat de veehouderij(en) die bij de in artikel 13, onder b), bedoelde onderzoeken in het geding is (zijn) onverwijld onder officieel toezicht wordt (worden) geplaatst. De bevoegde autoriteit dient zich er tevens van te vergewissen dat alle betrokken dieren worden voorzien van een officieel merk- of identificatieteken en dat bij het nemen van officiële monsters in eerste instantie met statistisch representatieve aantallen op internationaal erkende wetenschappelijke basis wordt gewerkt.
Artikel 23
1. Tijdens de periode waarin de dieren zoals voorgeschreven in artikel 17 worden vastgehouden, mogen die dieren van het in het geding zijnd bedrijf slechts onder officieel toezicht het bedrijf van oorsprong verlaten of aan een andere persoon worden overgedragen. Afhankelijk van het soort geïdentificeerde stof(fen) neemt de bevoegde autoriteit de nodige conservatoire maatregelen.
2. Aansluitend op de monsterneming overeenkomstig artikel 17 worden de positief bevonden dieren, wanneer bevestigd wordt dat er sprake is van illegale behandeling, onmiddellijk ter plaatse gedood of, vergezeld van een officieel veterinair certificaat, rechtstreeks naar het aangewezen slachthuis of een destructiebedrijf gebracht om er te worden gedood. De gedode dieren worden vervolgens afgevoerd naar een bedrijf voor de verwerking van hoog-risicomateriaal als bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG (…).
Bovendien moeten, op kosten van het bedrijf, van alle partijen dieren die tot het gecontroleerde bedrijf behoren en mogelijk verdacht zijn, een monster genomen worden.
3. Indien echter de helft of meer dan de helft van de monsters die genomen zijn van een representatief percentage, overeenkomstig artikel 17, positief is, heeft de veehouder de keuze tussen een controle op alle dieren van het bedrijf die mogelijk verdacht zijn en het laten doden van de betrokken dieren.
(…)"
2.1.2 De toepasselijke nationale regelgeving.
In de Landbouwwet, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 13
1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
a. ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in verband daarmede ten behoeve van de afnemers van produkten;
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
2. De in het eerste lid bedoelde gedragingen zijn:
a. het telen, kweken, fokken, vangen en broeden van produkten;
b. het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanvoeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten.
(…)
Artikel 19
1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen.
2. De in het eerste lid bedoelde regelen, die strekken ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13, onder a, vermelde doeleinden, worden slechts vastgesteld, indien zulks naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is in verband met een aan artikel 13, 14, 15 of 17 gegeven toepassing of een krachtens artikel 2 of 7 van de In- en uitvoerwet vastgestelde heffing ter zake van de invoer of de uitvoer van produkten.
(…)"
Ter uitvoering van richtlijnen 96/22/EG en 96/23/EG is de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Stcrt. 1997, 130; hierna: Regeling) vastgesteld. In de Regeling, zoals deze luidde ten tijde van belang, is het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling en de daarop gebaseerde bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
f. in de handel brengen: voorhanden of in voorraad hebben, slachten, be- of verwerken, ge- en verbruiken, vervoeren, aanvoeren, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen of vervreemden;
(…)
Artikel 2
1. De minister draagt ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en richtlijn 96/23/EG de aan hem in artikel 19 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees, het bestuur van het Produktschap voor Pluimvee en Eieren en het bestuur van het Produktschap Vis voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. een verbod om landbouwhuisdieren (…) waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels dan wel overeenkomstig artikel 4, eerste lid, onder officieel toezicht van de bevoegde autoriteit zijn geplaatst;
b. een verbod om verwerkte producten of vlees van dieren als bedoeld in onderdeel a in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels.
2. Ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en richtlijn 96/23/EG draagt de minister de aan hem in artikel 19 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees en het bestuur van het Produktschap voor Pluimvee voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. maatregelen ter zelfcontrole als bedoeld in artikel 9 van richtlijn 96/23/EG;
b. het uitoefenen van kwaliteitstoezicht door de verschillende betrokken sectoren als bedoeld in artikel 9, onderdeel B, van richtlijn 96/23/EG;
c. het aanwijzen van instellingen die belast zijn met het verrichten van kwaliteitscontroles in de verschillende sectoren.
Artikel 3
1. Voorzover niet bij een door de minister goedgekeurde verordening van een productschap is voorzien in regelen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, is het verboden:
a. landbouwhuisdieren (…) waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen;
b. verwerkte producten of vlees van die dieren in de handel te brengen.
2. De verboden, bedoeld in het eerste lid, gelden niet wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels.
3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, geldt niet voorzover de dieren overeenkomstig artikel 4, eerste lid, onder officieel toezicht van de minister zijn geplaatst.
4. Zolang het Produktschap voor Vee en Vlees niet heeft voorzien in een verordening als bedoeld in het eerste lid, zijn het eerste, tweede en derde lid niet van toepassing voorzover het gaat om dieren als bedoeld in de Verordening stoffen met sympathicomimetische werking (P.V.V.) 1991 en de Verordening verbod toediening van bepaalde stoffen met hormonale werking (P.V.V.) 1987.
Artikel 4
1. Indien op een bedrijf de aanwezigheid wordt geconstateerd van diergeneesmiddelen of substanties die ingevolge de communautaire regelgeving niet aan landbouwhuisdieren (…) mogen worden toegediend alsmede indien in monsters residuen worden aangetroffen van dergelijke stoffen, wordt het betrokken bedrijf onder officieel toezicht van de minister geplaatst.
2. Dieren van een bedrijf als bedoeld in het eerste lid worden gemerkt of geïdentificeerd en mogen, zolang het onderzoek niet is afgerond, het bedrijf slechts onder officieel toezicht van de minister verlaten of aan een andere persoon worden overgedragen.
3. De eigenaar of houder van dieren is verplicht te gedogen dat op of aan die dieren een merk als bedoeld in het tweede lid wordt aangebracht.
4. Het is verboden de op grond van deze regeling aangebrachte merken geheel of gedeeltelijk te verwijderen, te veranderen, onleesbaar te maken, dan wel andere handelingen te verrichten waardoor die merken niet meer geschikt zijn ter identificatie van de betrokken dieren."
In de toelichting op de Regeling is, onder meer, het volgende vermeld.
" Als basis voor de implementatie dient artikel 19 Landbouwwet, op grond waarvan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij onder andere ter uitvoering van richtlijnen van de Europese Unie regels kan stellen ten aanzien van het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanleveren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van producten in de zin van de Landbouwwet. Deze bevoegdheid kan ingevolge artikel 23 van de Landbouwwet geheel of gedeeltelijk worden overgedragen aan het bestuur van een bedrijfslichaam."
Ter uitvoering van artikel 2, tweede lid, van de Regeling is de Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten (Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie 1997, 37; hierna: Verordening) vastgesteld. In de Verordening is - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Het is verboden dieren, waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking of ß-agonisten is toegediend, in de handel te brengen.
(…)
Artikel 3
1) Het is verboden vlees of vleesproducten afkomstig van dieren, waaraan enigerlei stof met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking of ß-agonisten is toegediend, in de handel te brengen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Nadat in mei 2002 op een aantal varkensbedrijven in Nederland gezondheids-problemen bij zeugen waren geconstateerd, heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) een traceringsonderzoek verricht. Uit dit onderzoek bleek dat het brijvoeder van twee van de hiervoor bedoelde bedrijven was geleverd door een onderneming van appellant sub 25. Vervolgens is in de periode van 21 juni tot en met 3 juli 2002 de aanwezigheid van de verboden stof medroxy-progesteron-acetaat (MPA) vastgesteld in diervoeders of grondstoffen daarvan, die onder meer zijn vervoerd naar de bedrijven die appellanten stellen te exploiteren en aldaar aan de aanwezige varkens zijn vervoederd.
- Naar aanleiding hiervan zijn die bedrijven in de periode van 2 tot 6 juli 2004 op grond van artikel 4 van de Regeling onder toezicht geplaatst. Na afvoer van de laatste op de bedrijven aanwezige varkens is de OTP vervolgens weer opgeheven.
- Het gaat om de volgende negen (met nader omschreven UBN-nummers) bedrijven:
- Op 28 augustus 2002 hebben appellanten verweerder verzocht de OTP van deze bedrijven op te heffen. Hierbij is verwezen naar een brief van 17 juli 2002, ondertekend door mr. R.M. Bergkamp, destijds directeur-generaal op verweerders ministerie, waarin is uiteengezet dat indien na een eerste of opvolgende proefslachting van 10 dieren op een bedrijf alle dieren negatief zouden testen op MPA, de OTP van het desbetreffende bedrijf kon worden opgeheven.
- Bij besluit van 6 september 2002 heeft verweerder meegedeeld dat aan het verzoek tot opheffing van de OTP niet tegemoet kan worden gekomen.
- Tegen dat besluit hebben appellanten, met uitzondering van appellanten sub 2 en 3, 14, 15 en 35, (tijdig) bezwaar gemaakt.
- Bij overeenkomst van 20 september 2002 tussen het productschap voor Vee en Vlees (PVV) enerzijds en appellant sub 25 en diens dochter (handelend voor zowel zichzelf als voor diverse rechtspersonen en natuurlijke personen, die [stellen] eigenaar van de onder toezicht geplaatste varkens [te] zijn) anderzijds, hebben de laatstgenoemden zich onder meer akkoord verklaard met de vernietiging van de op bovengenoemde bedrijven aanwezige varkens tegen een vergoeding van € 0,44 per kilogram levend gewicht.
- De op de bedrijven aanwezige varkens zijn afgevoerd voor destructie, waarna de onderscheiden OTP's zijn opgeheven.
- Op 24 november 2003 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaren door verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - samengevat - als volgt overwogen.
Het bestreden besluit strekt allereerst tot ontvankelijkverklaring van de bezwaren van appellanten 1, 20, 25 en 34, welke (rechts)personen daadwerkelijk één of meer van de bedrijven (mede) exploiteren waarop het verzoek om opheffing van de OTP ziet. Ten aanzien van appellant sub 19 en (het samenwerkingsverband van) appellanten sub 17 en 18, 11 en 13 blijft niet-ontvankelijk verklaring achterwege, omdat niet met voldoende zekerheid kan worden staande gehouden dat zij de ondertoezichtgeplaatste varkensbedrijven met UBN * en ** niet (mede) exploiteren. De andere bezwaarmakers zijn in hun bezwaren niet-ontvankelijk verklaard omdat zij de betrokken bedrijven niet daadwerkelijk exploiteren, zodat zij niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.
Het bezwaar ingediend door appellante sub 20 voorzover gericht tegen de OTP van het bedrijf met UBN ***, is gegrond verklaard omdat dit bedrijf blijkens ter plaatse door de AID uitgevoerd onderzoek voorafgaand aan de OTP al langere leeg stond en was uitgesloten dat op dat bedrijf met MPA besmet voeder was ontvangen.
De overige bezwaren heeft verweerder ongegrond verklaard op grond van de navolgende overwegingen.
Op grond van het zijdens verweerder (AID) verrichte onderzoek staat vast dat in de periode van 21 juni tot 3 juli 2002 meerdere monsters van diervoeder(grondstoffen) zijn genomen waarin de aanwezigheid van MPA is vastgesteld en dat een deel van dat voer naar de betrokken bedrijven is vervoerd en aldaar aan de aanwezige dieren is vervoederd.
Bovendien zijn niervetmonsters van varkens van deze bedrijven eveneens positief op MPA getest. Van vals positieve uitslagen kan dan ook geen sprake zijn. Het stond de ondernemers vrij de achtergelaten duplicaat (voeder)monsters te laten onderzoeken, hetgeen zij hebben nagelaten. Overigens biedt de voorgeschreven werkwijze, zowel bij het nemen van voer- als van niervetmonsters, waarborgen tegen contaminatie.
De testresultaten, die veelal de aanwezigheid van hoge concentraties MPA lieten zien, zijn door de AID aan de ondernemers bekend gemaakt.
Verweerder heeft voorts de vermeend onrechtmatige basis van de Regeling en de Verordening gemotiveerd bestreden en in dit verband verwezen naar de uitspraak van het College van 24 juni 2003 (AWB 03/177, <www.rechtspraak.nl>, LJN AI0088).
Ten aanzien van de gestelde gebrekkige implementatie van richtlijn 96/23/EG in de Nederlandse regelgeving stelt verweerder dat deze richtlijn voor zover noodzakelijk is geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving, zoals blijkt uit de implementatietabel. Voor delen van de richtlijn waaraan reeds toepassing kon worden gegeven door middel van onder andere de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Wet op de economische delicten (WED), de Diergeneesmiddelenwet en de Vleeskeuringswet, waren geen aanvullende implementatiemaatregelen nodig. De delen van de richtlijn waarvoor wel nadere implementatie nodig was, zijn neergelegd in verschillende regelingen, zoals de Regeling, de Regeling gebruik hormonen en ß-agonisten en het Besluit verboden stoffen Diergeneesmiddelenwet. Ook in dit verband heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van 24 juni 2003.
Dat MPA geen bedreiging zou vormen voor de volksgezondheid is onjuist. Dat daar op communautair niveau ook zo over wordt gedacht, blijkt uit het ingevolge artikel 3 van richtlijn 96/22/EG geldende absolute verbod op het toedienen ervan aan landbouwhuisdieren. Deze richtlijn strekt niet alleen tot bescherming van de volksgezondheid en de ongeclausuleerde normen van richtlijn 96/22 wijzen erop dat het belang van de volksgezondheid breder moet worden opgevat. Het omvat mede het algeheel uitbannen van de praktijk om hormonen en andere verboden stoffen aan landbouwhuis-dieren toe te dienen, waartoe verweerder wijst op overweging 8 van de considerans bij richtlijn 96/22/EG. Van deze richtlijn kan niet worden afgeweken, behalve waar het gaat om de bijzondere voorzienning neergelegd in artikel 4 van de richtlijn (aanwending als diergeneesmiddel). De omstandigheid dat de verboden stof na vier tot zes weken uit het lichaam van het dier verdwenen is, is niet van belang. Het laat immers onverlet dat MPA aan de dieren is toegediend. Mede gelet op het verbod om dieren waaraan verboden middelen zijn toegediend in de handel te brengen was het uitgesloten om de dieren "economisch verantwoord af te zetten" zoals appellanten met hun verzoek om opheffing van de OTP’s wilden bereiken.
Aangezien het verzoek om opheffing van de OTP ten tijde van het primaire besluit op goede gronden is afgewezen, kan van schending van het verbod op détournement de pouvoir geen sprake zijn. Ook dit wordt bevestigd in meergenoemde uitspraak van het College van 24 juni 2003.
Tenslotte overweegt verweerder dat de beleidslijn, als vervat in de in de brief van 17 juli 2002 van mr. Bergkamp, niet in overeenstemming bleek te zijn met voorwaarden van de Europese Commissie. Op 26 juli 2002 heeft te Berkel-Enschot een bijeenkomst plaatsgevonden met (vertegenwoordigers van) bedrijven waarop een OTP rustte en is meegedeeld dat die brief als vervallen moest worden beschouwd. Niet is bestreden dat ook de onderhavige bedrijven bij die bijeenkomst waren betrokken en het hun mede uit dien hoofde bekend was dat de inhoud van voormelde brief niet in overeenstemming was met voorwaarden die de Europese Commissie stelde. Voor het terugkomen op een dergelijke brief gelden geen vormvereisten. Verweerder ziet niet in daarmee een rechtsnorm te hebben geschonden en evenmin dat het vorenstaande zou meebrengen dat het verzoek om opheffing van de OTP’s had moeten worden ingewilligd.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben samengevat het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De vraag naar de juiste implementatie, interpretatie en toepassing van de richtlijnen moet aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen worden voorgelegd. Implementatie via de Landbouwwet en aanverwante regelingen, alsmede via de Verordening van het PVV is onjuist, aangezien de Landbouwwet strekt tot regulering van de landbouw en niet van de volksgezondheid. Voor de Regeling kan bovendien geen basis worden gevonden in artikel 19 juncto artikel 13 Landbouwwet, omdat dit wettelijk kader zich uitdrukkelijk beperkt tot een heffingensysteem. Richtlijn 96/23/EG is naar de mening van appellanten slechts zeer gedeeltelijk geïmplementeerd in de Regeling. Met name artikel 23, tweede en derde lid van deze richtlijn is daarin niet geïmplementeerd. De beweerdelijke implementatie via de WED is volstrekt onvoldoende om de administratiefrechtelijke implicaties van deze bepaling in het nationale recht te verwerken. Derhalve is de Regeling onverbindend hetgeen meebrengt dat het besluit waarbij de OTP is opgelegd, onbevoegd is genomen.
Ook om een andere reden was verweerder niet bevoegd om de op de bedrijven van appellanten aanwezige dieren onder toezicht te plaatsen. Op grond van de artikelen 2 en 3 van de Regeling zijn de aan verweerder in artikel 19 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden overgedragen aan het bestuur van het PVV. Uit het systeem van de Regeling en de (mede) daarin opgenomen verhouding tussen verweerder en het PVV vloeit voort dat met de overgang van bedoelde bevoegdheid ook de bevoegdheid om een OTP op te leggen is overgaan op het PVV.
De richtlijnen zijn niet toepasselijk ten aanzien van appellanten, omdat zij zich er niet van bewust zijn geweest dat in hun diervoeder MPA zat. De woorden "behandelen"en "toedienen" in Richtlijn 96/23/EG zien op een bewust handelen, waarbij de desbetreffende verboden stoffen aan de dieren worden aangeboden als voedermiddel, dan wel op enigerlei wijze in het dier worden gebracht, zoals middels injecties.
Het lijkt erop dat de problemen in Nederland met MPA van handelspolitieke aard zijn geweest. De richtlijnen en de Regeling beogen echter de bescherming van de volksgezondheid, die volgens appellanten niet in het geding is. Appellanten beschikken over verschillende wetenschappelijke (getuigen)verklaringen, waaruit blijkt dat MPA niet zo gevaarlijk is voor de volksgezondheid als verweerder (veronder)stelt. In varkens heeft MPA een halfwaardetijd van vier tot zeven dagen en de stof is meestal na vier weken uit de dieren verdwenen. Het opleggen van de OTP vanwege handelspolitieke doeleinden en imagoproblemen levert naar de mening van appellanten détournement de pouvoir op.
Het besluit tot oplegging - en daarmee eveneens de hier aan de orde zijnde weigering op verzoek tot opheffing over te gaan - van de OTP is disproportioneel en in strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb omdat die maatregel niet in verhouding tot het daarmee beoogde doel. De Staat was gehouden om de door de oplegging, de afwijzing van het verzoek tot opheffing danwel de uiteindelijke opheffing van de OTP gedupeerden financieel tegemoet te komen omdat zij als behorend tot een afgebakende categorie belanghebbenden onevenredige schade lijden die voor hen niet voorzienbaar was en hun niet kan worden toegerekend. Voor wat betreft de toepasselijkheid van het beginsel van égalité devant les charges publiques hebben appellanten nog opgemerkt dat, wanneer zich problemen als de onderhavige voordoen, de gevolgen niet uitsluitend zouden moeten neerkomen op de specifieke groep die met die problemen wordt geconfronteerd. De op 20 september 2002 tussen vertegenwoordigers van appellanten en het Productschap voor Vee en Vlees gesloten overeenkomst, die mede door bemiddeling van verweerders ministerie tot stand is gekomen, biedt volgens appellanten een volstrekt onvoldoende oplossing. Niettemin erkent verweerder daarmee zijn verantwoordelijkheid. Andere veehouders hebben in een opkoopregeling een vergoeding van € 1,05 per kg levend gewicht ontvangen. Appellanten konden aan die opkoopregeling niet deelnemen. Zij zijn van mening dat verweerder hun in het bestreden besluit een aanvullende vergoeding had moeten toekennen.
In de brief van 17 juli 2002 heeft de toenmalige directeur-generaal van verweerders ministerie aangegeven onder welke condities een onder toezicht geplaatst bedrijf kon worden vrijgegeven. Deze brief houdt in dat wanneer één of meer dieren positief zijn bevonden op de aanwezigheid van MPA, deze dieren worden vernietigd, waarna het onderzoek na zeven dagen wordt herhaald. Appellanten stellen de AID bij herhaling te hebben verzocht om proefslachtingen uit te voeren, doch dat de AID heeft geweigerd daaraan medewerking te verlenen. Omdat MPA na 28 dagen uit het lichaam van de dieren is verdwenen en de voersilo's op het bedrijf inmiddels geruime tijd gereinigd waren, had verweerder de OTP’s op hun verzoek moeten opheffen.
De wijze van monsterneming voldoet niet aan de in de richtlijnen gestelde eisen. Naar aanleiding van de herhaalde verzoeken van appellanten om een contra-expertise bleek hun dat de AID/RVV in strijd met de communautaire voorschriften geen duplicaatmonsters heeft aangelegd. Onder contra-expertise wordt door de AID/RVV blijkbaar verstaan: hetzelfde monster twee maal onderzoeken. Hiermee is het uit artikel 6 EVRM voortvloeiende recht op contra-expertise (fair-trial) illusoir gemaakt. De resultaten van het onderzoek zijn niet dragend voor de op grond daarvan genomen beslissing. Bovendien is alleen het RIVM door de EU als referentielaboratorium erkend. Het RIKILT in Wageningen en andere laboratoria hebben die status niet. Er is bovendien geen representatief aantal dieren onderzocht. Op enkele duizenden varkens zijn per bedrijf(snummer) slechts 10 varkens onderzocht. Hierbij komt dat één bedrijf een droogvoerstal heeft en de daarin verblijvende varkens - omdat besmetting zou hebben plaatsgevonden door middel van brijvoer - eenvoudig nooit besmet kunnen zijn geweest met MPA. Appellanten zijn van mening dat voor zover het door de AID uitgevoerde onderzoek zou moeten worden beschouwd als een steekproef in de zin van artikel 13, aanhef en onder b, richtlijn 96/23/EG, ingevolge artikel 17 alsnog een aanvullend onderzoek zou hebben moeten plaatsvinden op basis van "statistisch representatieve aantallen op internationaal erkende wetenschappelijke basis". Ook overigens is sprake van ondeugdelijke monstername nu appellanten herhaaldelijk vergeefs om documenten hebben verzocht waaruit blijkt dat de in de diverse reglementen en protocollen neergelegde voorschriften zijn nageleefd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot de ontvankelijkheid in onderscheidenlijk bezwaar en beroep
Verweerder heeft alle bezwaarmakers met uitzondering van appellante sub 1, appellante sub 20, appellant 25, appellante 30, alsmede appellanten 17 en 18, appellant sub 13, appellant sub 19 en appellant sub 11 in hun relatie tot de bedrijven met UBN ** en *, niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren. Het College ziet geen aanleiding verweerder niet te volgen in zijn oordeel dat de in hun bezwaar niet-ontvankelijk verklaarde appellanten hun medeondernemerschap in één van de hiervoor in rubriek 2.2 genoemde bedrijven niet aannemelijk hebben gemaakt. De op 16 juni 2005 zijdens appellanten overgelegde financiële informatie leidt het College niet tot een ander oordeel aangezien deze infomatie is opgesteld aan de hand van door de desbetreffende appellanten verstrekte gegevens, die niet als objectief verifieerbaar kunnen worden aangemerkt. Bovendien wijst het College er op dat deze informaite in hoofdzaak betrekking heeft op de situatie van appellanten, aan wie verweerder bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van hun bezwaar nu juist het voordeel van de twijfel heeft gegund.
Appellanten 2 en 3, appellanten 14 en 15 en appellant sub 35 hebben blijkens hetgeen hiervoor onder 2.2 is weergegeven, geen bezwaarschrift ingediend tegen het primaire besluit tot weigering de OTP´s op te heffen. Nu gesteld noch gebleken is dat dit hun redelijkerwijs niet verweten kan worden, zullen deze appellanten op grond van artikel 6:13 Awb niet ontvankelijk worden verklaard in hun beroep.
5.2 Met betrekking tot het beroep van de overige appellanten (hierna: appellanten) tegen de ongegrondverklaring van hun bezwaren tegen verweerders weigering om tot tussentijdse opheffing van de OTP over te gaan, overweegt het College voorts als volgt.
Voor de weerlegging van de grieven van appellanten omtrent de onjuiste of onvolledige implementatie van de toepasselijke richtlijnen in de nationale regelgeving en de stelling dat artikel 19 van de Landbouwwet niet de bevoegdheid zou bieden regels te stellen met betrekking tot de gezondheid van de consument of de volksgezondheid verwijst het College naar zijn overwegingen in zijn uitspraak in de zaak AWB nr. 03/177 van 24 juni 2003 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AI0088), welke uitspraak inmiddels is bevestigd in de uitspraken van het College van 6 januari 2005 (AWB 03/785 e.a., <www.rechtspraak.nl>, LJN AT4505), en van 5 april 2005 (AWB 03/1313, <www.rechtspraak.nl>, LJN; AT4971).
Het vorenstaande brengt mee dat de beslissing tot OTP een voldoende grondslag in de Nederlandse regelgeving heeft, zodat daarin, anders dan appellanten kennelijk wensen te betogen, geen grond was gelegen die OTP op hun verzoek op te heffen.
Het betoog van appellanten dat verweerder onbevoegd was het bestreden besluit te nemen in verband met de overdracht van een aantal bevoegdheden aan het PVV ingevolge artikel 2 van de Regeling, faalt evenzeer. Ook in dit verband verwijst het College naar zijn overwegingen in voormelde uitspraken, waarin tevens wordt overwogen dat de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van beslissingen tot oplegging van een OTP tevens de bevoegdheid tot opheffing daarvan impliceert. Voorts verwijst het College in dit verband naar zijn uitspraken van heden, waarin met betrekking tot de hier aan de orde zijnde (resterende) in rubriek 2.2 vermelde bedrijven is geoordeeld dat, en op welke gronden, verweerder bevoegd was tot (handhaving van de maatregel van) ondertoezichtplaatsing. Dit geldt evenzeer voor het beroep van appellante sub 34 (AWB 04/190). Voorzover deze appellante in haar onderhavige beroep heeft willen betogen dat verweerder bij diens afwijzing van het verzoek tot (tussentijdse) opheffing van de OTP ten onrechte heeft geweigerd een uitzondering te maken voor de op het bedrijf met UBN **** aan [adres] aanwezige droogvoerstal, overweegt het College dat een OTP volgens niet onredelijk beleid van verweerder per geheel bedrijf wordt opgelegd en opgeheven. Niet kan worden geoordeeld dat verweerder in het onderhavige geval genoodzaakt was van dat beleid af te wijken voor de - ten tijde van de OTP - in de droogvoerstal aanwezige varkens. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet onomstotelijk kon worden vastgesteld dat de varkens in de droogvoerstal op geen enkele wijze met het met MPA besmette voer gevoerd waren, nu immers niet is komen vast te staan dat deze varkens in de van belang zijnde periode niet in een wel voor brijvoer geschikte stal hebben verbleven. Bij dit oordeel is mede in aanmerking genomen de ondoorzichtige bedrijfssituatie op genoemd bedrijf, die naar het oordeel van het College geheel voor rekening van appellante sub 34 moet worden gelaten. Hetgeen door appellant B en C in hun getuigenverklaringen ter zitting van het College is meegedeeld kan aan het vorenstaande niet afdoen.
Mede onder verwijzing naar de uitspraken van het College van heden met betrekking tot de beroepen van appellanten tegen de afwijzingen van hun bezwaren tegen de OTP´s als zodanig, komt het College voorts tot het oordeel dat ook de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering tot (tussentijdse) opheffing niet in strijd is met het recht.
Aangezien de argumenten van appellanten niet kunnen leiden tot het oordeel dat de onderhavige OTP's ten onrechte zijn opgelegd, kunnen zij evenmin dienen als grondslag voor de verzochte opheffing van die maatregelen. Voorzover appellanten hebben betoogd dat de resultaten van (nadere) monsternemingen, die verweerder niet zou hebben willen nemen, hadden moeten leiden tot de gevraagde tussentijdse opheffing van de OTP's, faalt dat betoog. De inhoud van de brief van mr. R.M. Bergkamp van 17 juli 2002, waarop verweerder na besprekingen met de Europese Commissie heeft moeten terugkomen, leidt het College niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft zich blijkens de stukken op communautair niveau ingespannen om een oplossing voor de betrokken veehouders te bereiken, door het hun mogelijk te maken varkens van onder toezicht geplaatste bedrijven, mits deze negatief werden bevonden op MPA, alsnog op de markt af te zetten, maar de Europese Commissie heeft hieraan geen medewerking willen verlenen. Verweerder heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat het hem in de gegeven omstandigheden vrijstond terug te komen op de inhoud van de brief van mr. Bergkamp. Nu een en ander kort na 17 juli 2002 aan de betrokken bedrijven is meegedeeld, kan niet worden staande gehouden dat appellanten aan de bedoelde brief rechtens te honoreren verwachtingen hebben kunnen ontlenen.
Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat de beroepen van appellanten sub 2 en 3, appellanten sub 14 en 15 en van appellant sub 35 niet-ontvankelijk zijn. De beroepen van de overige appellanten zijn ongegrond.
Dienovereenkomstig wordt beslist.
Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van de appellanten sub 2, 3, 14, 15 en 35 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van de overige appellanten ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M. van Duuren en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 november 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining