Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/161 16 november 2005
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: mr. W. van der Duin, werkzaam bij JVH amusementscentra B.V.,
tegen
de burgemeester van Apeldoorn, verweerder,
gemachtigde: J. Groeneveld, werkzaam bij de gemeente,
waaraan voorts als partij deelneemt:
Hollandia Speelautomaten B.V. (hierna: Hollandia), te Apeldoorn,
gemachtigde: mr. J.V.M. de Jong, advocaat te Apeldoorn.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 maart 2005, bij het College binnengekomen op 3 maart 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 januari 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van Hollandia tegen het besluit van 29 april 2004, waarbij een aanvraag van appellante om vergunning voor een speelautomatenhal op grond van artikel 2.3.4.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Apeldoorn 2001 (hierna: APV) is ingewilligd, gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de aanvraag van appellante alsnog geweigerd.
Bij brief van 16 maart 2005 heeft Hollandia desgevraagd te kennen gegeven als partij aan het geding deel te willen nemen.
Bij brief van 14 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 5 oktober 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, in persoon en bijgestaan door haar gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, zijn verschenen. Voorts is Hollandia, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en B en C, verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen bepaalt, voorzover hier van belang:
"Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben (…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. (…)
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde (…). "
De Drank- en Horecawet, voorzover thans van belang, luidt:
"Artikel 1
1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
– inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse (…) "
De APV bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 2.3.4.1 Begripsomschrijvingen
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
(…)
h. openbare weg: alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden (…).
Artikel 2.3.4.2 Exploitatievergunning speelautomatenhallen
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. De burgemeester kan uitsluitend voor:
a. (…)
b. maximaal twee speelautomatenhallen vergunning verlenen in het deel van de gemeente dat buiten de schil van de binnenstad is gesitueerd (…).
Artikel 2.3.4.5 Weigeringsgronden
1. De vergunning wordt geweigerd, indien:
a. het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen, als bedoeld in artikel 2.3.4.2, tweede lid, is verleend;
b. de speelautomatenhal niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk is; (…)
2. De burgemeester kan in bijzondere omstandigheden ontheffing verlenen van het in het eerste lid onder b bepaalde. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 16 mei 2002 heeft verweerder krachtens de APV aan appellante vergunning verleend voor het exploiteren van een speelautomatenhal en krachtens de Wet op de kansspelen vergunning verleend voor het aanwezig hebben van acht behendigheidsautomaten op het adres De Krim 4 te Hoenderloo, alwaar appellante een midgetgolfbaan en restaurant onder de naam "De Krim" exploiteert.
- Onder meer dit besluit is door het College bij uitspraak van 30 januari 2004, AWB nr. 03/86, vernietigd, omdat de speelautomatenhal, vanwege de open verbinding met het belendend restaurant, niet als een zelfstandige inrichting kon worden aangemerkt.
- Na het aanbrengen van wijzigingen in haar inrichting, heeft appellante haar aanvraag gewijzigd en heeft verweerder bij besluit van 29 april 2004 vergunning verleend voor de exploitatie van de speelautomatenhal voor de jaren 2004, 2005 en 2006.
- Tegen dit besluit heeft Hollandia bij brief van 8 juni 2004 bezwaar gemaakt.
- Partijen zijn op 16 augustus 2004 gehoord door de bezwarencommissie van de gemeente Apeldoorn (hierna: de bezwarencommissie). De bezwarencommissie heeft haar advies van 14 november 2005 op 14 december 2004 aan verweerder gezonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij besluit van 1 april 2005 heeft verweerder het verzoek van appellante van 22 maart 2005, om de beslissing op bezwaar zo te lezen, dat voor de periode 2005-2006 wel een exploitatievergunning is verleend, afgewezen en, gelet op artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden aan het College.
- Bij brief van 23 mei 2005 heeft appellante zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is bij uitspraak van 14 juli 2005, AWB nr. 05/335 afgewezen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van Hollandia, onder overneming van het advies van de bezwarencommissie, gegrond verklaard, overwogen dat – gelet op de uitspraak van het College van 30 januari 2004 – geen sprake is van bijzondere omstandigheden, het primaire besluit herroepen en appellantes aanvraag alsnog afgewezen. In haar advies heeft de bezwarencommissie, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Hoewel inmiddels het uitneembare paneel tussen het restaurant en de speelautomatenhal is vervangen door een vaste wand, kan de hal toch niet worden geacht een zelfstandige inrichting te zijn. Gelet op de definitie van "inrichting" in de Drank- en Horecawet, moet worden vastgesteld dat het terras van het restaurant zich uitstrekt tot voorbij de toegangsdeuren aan de zuidzijde van de speelautomatenhal, zodat de hal ook via het (terras behorende bij het) restaurant toegankelijk is. Volgens de bezwarencommissie betekent dit niet alleen dat de speelautomatenhal niet zelfstandig is, maar ook dat de hal niet uitsluitend toegankelijk is vanaf de openbare weg. De commissie ziet voorts in hetgeen het College in zijn uitspraak van 30 maart 2004 ten aanzien van het pretpark Koningin Juliana Toren heeft overwogen geen aanknopingspunten om in het onderhavige geval bijzondere omstandigheden aanwezig te achten die ontheffing van de eis van artikel 2.3.4.5, eerste lid, onder b, van de APV rechtvaardigen.
Ter zitting heeft verweerder hieraan nog toegevoegd, dat het aanbrengen van voorzieningen, zodanig dat bezoekers niet meer via het terrasgedeelte de speelautomatenhal kunnen betreden, in beginsel voldoende is om de hal uitsluitend vanaf de openbare weg toegankelijk te maken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep in de eerste plaats gesteld dat Hollandia ten onrechte in haar bezwaar is ontvangen, aangezien Hollandia geen rechtstreeks belang (meer) had bij het besluit om appellante een vergunning te verlenen. De weigering om Hollandia een vergunning te verlenen had immers geen relatie (meer) met de omstandigheid dat door vergunningverlening aan appellante het maximum aantal voor de buitenschil van Apeldoorn te verlenen vergunningen was bereikt. Ter zitting heeft appellante hieraan nog toegevoegd dat Hollandia inmiddels al over een exploitatievergunning voor het adres Asselsetraat 116-118 beschikt.
Voorts heeft appellante aangevoerd dat de belangrijkste vraag is of de speelautomatenhal wel rechtstreeks vanaf de openbare weg toegankelijk is, aangezien de deuren die uitkomen op het terras eenvoudig zijn af te sluiten, zodat de eis van zelfstandigheid van de inrichting niet het probleem vormt.
Volgens appellante is de speelautomatenhal wel rechtstreeks vanaf de openbare weg toegankelijk, aangezien het pad, dat loopt van de Miggelenbergweg naar de oostelijke ingang van de hal, als openbare weg moet worden aangemerkt, aangezien het voor vrij (voetgangers) verkeer openstaat. Voorzover het pad niet als openbare weg kan worden aangemerkt, stelt appellante dat de speelhal via het pad dan toch rechtstreeks, want onbelemmerd vanaf de openbare weg kan worden bereikt, zodat sprake is van rechtstreekse toegankelijkheid. Indien dit laatste argument niet wordt gevolgd, dan betoogt appellante dat verweerder haar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om aan te geven of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan ontheffing van de eis van uitsluitend rechtstreeks toegankelijk zijn vanaf de openbare weg had kunnen worden verleend. Appellante wijst in dit verband op het doel van de eis, namelijk het bevorderen van het toezicht teneinde illegale gokpraktijken tegen te gaan. Nu de speelautomatenhal van appellante uitsluitend behendigheidsautomaten bevat, onbelemmerd is te betreden en visuele controle eenvoudig is omdat de automaten in de speelhal duidelijk in het zicht zijn geplaatst, is volgens appellante sprake van bijzondere omstandigheden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat, blijkens het verslag van de hoorzitting van de bezwarencommissie, behoudens appellante ook het pretpark Koningin Juliana Toren toentertijd nog aanspraak maakte op een vergunning voor een speelautomatenhal in de buitenschil van Apeldoorn. Gelet op het maximum van twee te verlenen vergunningen voor de buitenschil, had Hollandia dan ook belang bij de vraag of appellante één van de beschikbare vergunningen zou verkrijgen. Verweerder heeft het bezwaar van Hollandia derhalve terecht ontvankelijk geacht.
5.2 Ten aanzien van de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat de speelautomatenhal van appellante niet zelfstandig is en niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg toegankelijk, stelt het College vast dat, zo lang de speelautomatenhal ook toegankelijk is via het terras van het belendend restaurant, de hal in ieder geval niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg toegankelijk is. Hieraan kan niet afdoen dat de deuren van de speelhal die uitkomen op het terras op eenvoudige wijze permanent kunnen worden afgesloten. Gelet hierop, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht vastgesteld dat de in artikel 2.3.4.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV neergelegde weigeringsgrond is vervuld.
5.3 Het College overweegt ten aanzien van de stelling van appellante, dat verweerder haar in de gelegenheid had moeten stellen om nader te motiveren waarom in haar geval sprake zou kunnen zijn van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder ontheffing als bedoeld in artikel 2.3.4.5, tweede lid, van de APV ontheffing had kunnen verlenen, dat het in de eerste plaats aan appellante was om op het bezwaar van Hollandia te reageren, waarbij zij het – eventueel subsidiaire – standpunt had kunnen betrekken dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Appellante is in de gelegenheid geweest om dit standpunt zowel schriftelijk als mondeling tijdens de hoorzitting naar voren te brengen. Blijkens het verslag van de hoorzitting heeft appellante zich er evenwel toe beperkt te wijzen op de omstandigheid dat zij reeds gedurende lange tijd over de exploitatievergunning beschikte, welke omstandigheid verweerder naar het oordeel van het College ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in redelijkheid niet als toereikende grondslag voor het verlenen van een ontheffing heeft hoeven aanmerken. Hetgeen appellante in beroep hieromtrent nog heeft aangevoerd, kan niet afdoen aan de constatering dat appellante reeds in de fase van de besluitvorming naar aanleiding van het bezwaar een voldoende concreet onderbouwd beroep op de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing had moeten doen.
5.4 De conclusie moet zijn dat het beroep ongegrond is. Het College ziet geen termen voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.W. van de Sande