Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/645 18 oktober 2005
17000 Warenwet
Uitspraak op het hoger beroep van:
A. h.od.n. B, te C, appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 28 juni 2004 in het geding tussen appellant
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister),
gemachtigde: drs. J.M. Cornax, werkzaam bij de Voedsel- en Warenautoriteit.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 20 juli 2004, bij het College binnengekomen op 2 augustus 2004, beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam (hierna: rechtbank) van 28 juni 2004.
Bij brief van 23 augustus 2004, bij het College binnengekomen op 25 augustus 2004, heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Op 23 september 2004 heeft het College van de minister een reactie op het beroepschrift ontvangen.
Op 18 augustus 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar appellant niet is verschenen en de minister vertegenwoordigd door zijn gemachtigde zijn standpunt nader heeft toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Warenwet bepaalde ten tijde van belang het volgende:
" Artikel 32a
1. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan Onze Minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend.
2. De hoogte van de boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste € 4500 bedraagt.
3. Onze Minister kan de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
(…)"
Ter uitvoering van artikel 32b van de Warenwet is in de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten (hierna: Boetebesluit) voor overtreding van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet, per overtreding de hoogte van de daarop gestelde boete vastgesteld.
Het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen bepaalt als volgt:
“ Artikel 2
1. Het is verboden eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
(…)
Artikel 15
1. Eet- of drinkwaren of grondstoffen, welke gekoeld moeten worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene bacteriën tegen te gaan, moeten:
a. voor zover het betreft voorverpakte eet- of drinkwaren of grondstoffen, zodanig worden vervoerd of in voorraad worden gehouden dat de temperatuur van de waar ten hoogste de door de bereider aangegeven temperatuur bedraagt; of,
b. voor zover door de bereider geen bijzondere bewaartemperatuur op de voorverpakking is vermeld of de waar niet is voorverpakt, zodanig worden vervoerd of in voorraad worden gehouden dat de temperatuur van de waar ten hoogste 7°C bedraagt;
behoudens indien krachtens het zesde of zevende lid, of bij een verordening van een (hoofd-) produkt- of bedrijfschap die reeds van kracht is op het moment van inwerkingtreding van dit besluit, regels zijn vastgesteld waarbij een andere temperatuur is voorgeschreven.
(…)”
De Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen bepaalt:
“ Artikel 2
1. Een levensmiddelenbedrijf accepteert geen grondstoffen of eet- en drinkwaren waarvan redelijkerwijze mag worden aangenomen dat zij zodanig besmet zijn met parasieten, pathogene micro-organismen of toxische, in ontbinding verkerende of vreemde substanties, dat de daarmee op een hygiënische wijze bereide en behandelde eet- en drinkwaren ongeschikt zouden zijn voor menselijke consumptie.
(…)
Artikel 6
1. Bedrijfsruimten zijn schoon, goed onderhouden en voldoende verlicht door dag- of kunstlicht.
(…)
Artikel 14
Vloeroppervlakten in bedrijfsruimten:
a. verkeren in deugdelijke en goed onderhouden staat;
(…)
Artikel 16
In bedrijfsruimten zijn plafonds en voorzieningen aan het plafond zodanig ontworpen, geconstrueerd en afgewerkt dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 22 oktober 2002 heeft een controlerend ambtenaar van de toenmalige Keuringsdienst van Waren een inspectiebezoek aan de onderneming van appellant gebracht.
- Op basis van de bevindingen van de controlerend ambtenaar is een op 18 november 2002 gedagtekend proces-verbaal opgemaakt ter zake van overtreding van de hiervoor in rubriek 2.1 genoemde voorschriften van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen en de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
- Bij brief van 23 januari 2003 heeft het hoofd Bureau Bestuurlijke Boetes van de Keuringsdienst van Waren namens de minister aan appellant zijn voornemen kenbaar gemaakt tot oplegging van een boete.
- Bij brief van 4 februari 2003, aangevuld bij schrijven van 10 februari 2003, heeft appellant zijn zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
- Bij besluit van 21 februari 2003 heeft de minister aan appellant een boete opgelegd van in totaal € 2250,-- wegens de volgende beboetbare en bewezen geachte feiten:
“
Code: D-63.1.18
Beboetbaar feit: De temperatuur van de voorverpakte eet- of drinkwaar, n.l. gorgonzola, welke gekoeld moet worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene micro-organismen tegen te gaan, was hoger dan de door de bereider op de voorverpakking vermelde temperatuur.
Overtreding van: artikel 2, lid 1, jo artikel 15, lid 1, van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen.
Boetebedrag: € 450,00
Code: D-63.5.4
Beboetbaar feit: De bedrijfsruimte was niet schoon.
Overtreding van: artikel 2, lid 1, van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling
van levensmiddelen, jo artikel 6, lid 1, van Warenwetregeling
Hygiëne van levensmiddelen.
Boetebedrag: € 900,00
Code: D-63.5.18
Beboetbaar feit: Het vloeroppervlakte in de bedrijfsruimte verkeerde niet in deugdelijke en goed onderhouden staat.
Overtreding van: artikel 2, lid 1 van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, jo artikel 14, sub a, van Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen
Boetebedrag: € 450,00
Code: D-63.5.23
Beboetbaar feit: De constructie en/of afwerking van het plafond was zodanig dat het loskomen van deeltjes niet werd beperkt.
Overtreding van: artikel 2, lid 1, van Watenwetbelsuit Berreiding en behandeling van levensmiddelen, jo artikel 16 van Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
Boetebedrag: € 450,00
- Tegen voormeld besluit heeft appellant bij brief van 21 maart 2003 bezwaar gemaakt.
- Op 1 juli 2003 is appellant op zijn bezwaren gehoord door de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna: commissie).
- De minister heeft bij besluit van 3 september 2003 het bezwaar ongegrond verklaard, onder overneming van het advies van de commissie.
- Tegen dat besluit heeft appellant beroep ingesteld bij de rechtbank.
- Vervolgens heeft de rechtbank op het beroep beslist bij de aangevallen uitspraak.
3. De uitspraak van de rechtbank
Bij de in hoger beroep aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van de minister van 3 september 2003 ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank geoordeeld dat het door de minister gevoerde beleid inzake handhaving van de in rubriek 2.1 beschreven voorschriften van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen en de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen – in geval van een bewaartemperatuur van meer dan 4 ºC boven de wettelijke norm volgt onmiddellijk proces-verbaal en in geval van een gemiddeld ernstige vervuiling van de bedrijfsruimte volgt een proces-verbaal indien al eerder een schriftelijke waarschuwing is gegeven – niet onredelijk is en heeft de rechtbank geconstateerd dat de minister in het onderhavige geval in overeenstemming met dat beleid heeft gehandeld, zodat terecht tot boete-oplegging is overgegaan.
Wat betreft de hoogte van de boete, oordeelt de rechtbank dat, alle feiten en omstandigheden in aanmerking nemend en tegen de achtergrond van zowel artikel 32a, derde lid, Warenwet als artikel 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), het bedrag van de boete evenredig is aan de overtreding.
4. Het standpunt van appellant in hoger beroep
Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat de controlerend ambtenaar kwam toen de reparatie van vloer en plafond in de keuken nog niet geheel gereed was. Vuil en stof moesten even blijven liggen omdat gebruik van water de net gerepareerde vloer weer zou beschadigen. De ambtenaar heeft hiervan zonder toestemming van de eigenaar foto’s gemaakt, die ook nog eens een onwerkelijk beeld geven. Zoals de ambtenaar ook heeft waargenomen, was ‘s avonds alles schoon.
De ambtenaar is er ten onrechte vanuit gegaan dat de keuken op dat moment gebruikt werd. Dat was niet het geval: klanten konden drink- en eetwaren gebruiken die in een andere ruimte waren klaargemaakt.
De gaatjes in het plafond zaten er al bij aankoop van het pand in 1994. Ondanks de omstandigheid dat het pand binnen een aantal maanden gesloopt zou worden, zijn de reparaties toch uitgevoerd. Omdat er geen aannemer beschikbaar was, is dat niet geheel binnen de daartoe gestelde termijn van 6 weken gelukt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil betreft de boete-oplegging als zodanig alsmede de hoogte van de boete. Met de rechtbank stelt het College vast dat, gezien de bevindingen van de controle-ambtenaar op 22 oktober 2002 en de omstandigheid dat geen aanleiding bestaat de juistheid van die bevindingen in twijfel te trekken, overtreding van het viertal in rubriek 2.1 aangehaalde voorschriften heeft plaatsgehad. Ten aanzien van de stelling van appellant in hoger beroep dat de controle-ambtenaar zonder toestemming van de eigenaar foto’s heeft genomen van de reparatiewerkzaamheden, oordeelt het College dat de controlerend ambtenaar met het nemen van foto’s van de bouwkundige situatie ten bewijze van de overtreding, is gebleven binnen de bevoegdheid tot toezicht op de naleving die hem op grond van artikel 25 van de Warenwet toekomt. De stelling van appellant dat de foto’s slechts een tijdelijk dan wel anderszins onwerkelijk beeld van de situatie geven, laat de bevindingen van de controle-ambtenaar dat sprake is van overtreding van de eerder aangehaalde voorschriften onverlet. Aan de overtreding doet ten slotte evenmin af de door appellant gestelde omstandigheid dat ten tijde van de controle niet vanuit de keuken, maar vanuit een andere ruimte drank- en eetwaren werden geserveerd, aangezien appellant er zorg voor dient te dragen dat de inrichting van bedrijfsruimte te allen tijde voldoet aan de eisen gesteld bij of krachtens de Warenwet.
5.2 De rechtbank heeft onder uiteenzetting van het door de minister gevoerde beleid inzake handhaving van de in het geding zijnde voorschriften en in overweging nemend hetgeen appellant heeft gesteld ten aanzien van de toerekenbaarheid van de overtreding, geoordeeld dat de minister in het voorliggende geval bevoegd was om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Het College is van oordeel dat de door appellant aangevoerde omstandigheden niet tot een andere conclusie leiden. Het College volgt dan ook de rechtbank in haar oordeel dat de minister in het voorliggende geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om een boete op te leggen.
5.3 Ten aanzien van de hoogte van de opgelegde boete overweegt het College als volgt. De onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 6 EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De omstandigheid dat de Warenwet voorschrijft dat het bedrag van de boete wordt bepaald als voorzien in de bijlage bij de Wet, kan hieraan niet afdoen. Naar het oordeel van het College sluit de wettekst voorts niet uit dat evenbedoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken binnen het door artikel 32a, derde lid, van de Warenwet gegeven wettelijk kader.
Zoals het College in zijn uitspraak van 5 april 2005 (AWB 03/739, <www.rechtspraak.nl>, LJN AT5952) heeft overwogen, heeft de wetgever met het opnemen in de bijlage bij de Wet van een systeem van gefixeerde boetebedragen naar gelang de zwaarte van de overtreding, reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het College acht, in aanmerking genomen dat het hier gaat om overtreding in het kader van een bedrijfsuitoefening van voorschriften welke zijn gesteld in het kader van de volksgezondheid, de in de bijlage vastgestelde boetes voor het soort gedragingen als in dit geval aan de orde, niet onevenredig hoog. Het College overweegt voorts, zoals in zijn eerder genoemde uitspraak, dat, gelet op het door de wetgever gekozen stelsel van uniforme - niet al te hoge - boetebedragen, waarbij in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan, uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid sprake dient te zijn van zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden, wil gebruikmaking van de matigingsmogelijkheid geboden zijn. Het College is, met de rechtbank, van oordeel dat dergelijke omstandigheden zich in dit geval niet voordoen.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep ongegrond moet worden verklaard. De aangevallen uitspraak dient derhalve te worden bevestigd.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining