Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 04/715 13 september 2005
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
Pluimveehouderij A B.V., te B, appellante,
Gemachtigde: ing. P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma Bedrijfsadvies te Deventer,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij een op 27 augustus 2004 bij het College ingekomen beroepschrift heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 juli 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een besluit van verweerder van 25 maart 2003, genomen op grond van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), ongegrond verklaard.
Bij brief van 7 oktober 2004 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2005, waar partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen haar directeur, de heer W. van Beek. Aan de zijde van verweerder zijn tevens verschenen drs. A.M. Akkerman, ten tijde hier van belang plaatsvervangend Chief Veterinary Officer, drs. P.W. de Leeuw, Chief Veterinary Officer, drs. P.F. de Klerk, hoofd afdeling dierziekten en gezondheid van de Voedsel- en Waren Autoriteit en mr. K.J. Oost, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gwd is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
2. Onze Minister stelt de burgemeester van de gemeente, waarop de maatregelen betrekking hebben, onmiddellijk hiervan in kennis.
3. Indien de situatie, in verband met het voorkomen van overbrenging van besmetting, dermate spoedeisend is dat Onze Minister het besluit tot het nemen van maatregelen niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt Onze Minister alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en de bekendmaking.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
d. het door het plaatsen van kentekenen besmet of van besmetting verdacht verklaren van gebouwen en terreinen;
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…).
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In het op artikel 15, vierde lid, Gwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde Pro termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Artikel 5
1. Dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c, als verdacht worden aangemerkt, blijven verdacht gedurende een periode van:
(…)
bb. 21 dagen bij vogelpest (aviaire influenza);
(…)
2. De in het eerste lid bedoelde periode vangt aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van Onze Minister voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
3. In afwijking van het eerste lid kan Onze Minister bepalen dat de dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c, als verdacht worden aangemerkt, verdacht blijven gedurende een andere dan de aldaar genoemde periode."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante was ten tijde hier van belang houder van pluimvee op haar vestigingsadres te B.
- Op 28 februari 2003 ontstond een verdenking van uitbraak van Aviaire Influenza (hierna: AI) in de omgeving van Barneveld (Gelderse Valei). De daarop volgende besmettingen gaven verweerder aanleiding tot het nemen van tal van beperkende maatregelen en een grootschalige ruiming in een beschermingsgebied met een straal van 3 kilometer rondom ernstig verdachte en besmette bedrijven.
- Bij brief van 25 maart 2003 heeft verweerder de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal geïnformeerd over de stand van zaken van de uitbraak van AI in Nederland. Hierin is uiteengezet dat en waarom besloten is een gebied ten noordwesten van Putten en een gebied tussen Wageningen en Rhenen pluimveevrij te maken.
- Het adres waar appellante het pluimvee hield ligt in de buffer Wageningen.
- Op 25 maart 2003 heeft verweerder op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit alle voor AI gevoelige dieren op het bedrijf van appellante als verdacht aangemerkt en op grond van artikel 21 Gwd Pro besloten tot het opleggen van de in artikel 22, eerste lid, onderdelen d, f, g en h Gwd genoemde bestrijdingsmaatregelen, waaronder het doden van deze dieren.
- Op 26 tot 28 maart 2003 zijn bedoelde dieren gedood.
- Bij brief van 16 april 2003 heeft verweerder appellante schriftelijk op de hoogte gesteld van de verdachtverklaring en de opgelegde maatregelen.
- Bij brief van 7 mei 2003 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de verdachtverklaring en de opgelegde bestrijdingsmaatregelen. De gronden van het bezwaar dateren van 7 augustus 2003.
- Op 12 juli 2004 is appellante naar aanleiding van het bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar tegen de verdachtverklaring op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit van alle voor AI gevoelige dieren op het adres van appellante en de oplegging op grond van artikel 21 Gwd Pro van maatregelen als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onderdelen d, f, g en h, Gwd. Verweerder heeft de volgende overwegingen aan het besluit ten grondslag gelegd.
AI is een zeer besmettelijke vogelziekte die erg gemakkelijk overdraagbaar is op hoenderachtigen, onder meer door vogels, voer, water, insecten, dieren en personen. De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant, waarvan hier sprake was, gaan de meeste besmette kippen en kalkoenen dood aan het virus. Op grond van de regels van de wereldorganisatie van dierziektenbestrijding (Office International des Epizooties) is dit virus een zogenaamde A lijst ziekte. Dit betekent dat de ziekte bestreden moet worden. Ook de Europese regelgeving, met name Richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb 1992, L 167, blz. 1) (hierna: richtlijn 92/40/EEG), verplicht hiertoe. Aan een uitbraak van AI kleven bovendien volksgezondheidsaspecten. Niet kan worden uitgesloten dat het type virus waarvan hier sprake was (subtype H7N7) kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus en zo verandert in een voor mensen gevaarlijke variant. Tijdens de uitbraak hebben tientallen personen die betrokken waren bij de ruiming van pluimvee gezondheidsklachten gekregen en bleek tevens dat overdracht van mens op mens mogelijk was.
Gelet op de besmettelijkheid van het AI-virus en de vele wijzen van verspreiding ervan zijn verschillende maatregelen genomen. Zowel in het gemeenschapsrecht (Beschikkingen 2003/214/EG (Pb. 2003, L 81, blz. 48), 2003/258/EG (Pb. 2003, l 95, blz. 65), 2003/290/EG (Pb. 2003, L 105, blz. 28) en 2003/357/EG (Pb. 2003, L 123, blz. 53) van de Europese Commissie) als in het nationale recht (artikelen 21 en 22 Gwd en artikel 2 van Pro het Besluit) is de wettelijke grondslag hiervoor terug te vinden.
Uitgangspunten bij de bestrijding van het virus dat eind februari 2003 in de omgeving van Barneveld de kop op stak, waren het ruimen van besmette bedrijven, het instellen van beschermingsgebieden (met een straal van minimaal 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven) waarin tal van beperkende maatregelen golden en het creëren van buffers langs de grens van de beschermingsgebieden om overspringen van het virus naar nog niet besmette gebieden te voorkomen. Hiertoe zijn in eerste instantie de buffers Putten en Wageningen gecreëerd.
Het bedrijf van appellante ligt in B en derhalve in de buffer Wageningen. Op 25 maart 2003 is het besluit genomen om alle AI-gevoelige dieren binnen de buffer Wageningen verdacht te verklaren en te doden. Dit gold ook voor het bedrijf van appellante. Dat het bedrijf op meer dan vijf kilometer ligt verwijderd van verdachte dan wel besmette gebieden doet hieraan niet af. Het bedrijf is niet vanwege de ligging ten opzichte van een specifieke besmettingshaard verdacht verklaard, doch vanwege de ligging in de buffer Wageningen. In het buffergebied Wageningen is er voor alle AI-gevoelige dieren reden om aan te nemen dat zij in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Al deze dieren zijn derhalve aan te merken als verdacht. De factoren die daarbij een rol spelen zijn (-) het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse valei als daarbuiten, (-) het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukken naar de randen van de geïnfecteerde gebieden en (-) de relatief grote afstanden waarover het virus zich (waarschijnlijk door contacten) blijkt te verplaatsen. Vanuit bestrijdingsoogpunt was het van belang zo weinig mogelijk gehouden vogels in het gebied achter te laten. Er was geen aanvaardbaar alternatief voor het doden van het pluimvee en derhalve op grond van veterinaire overwegingen noodzakelijk om de bufferzones, waaronder de buffer Wageningen, leeg te ruimen. Gelet hierop is de preventieve ruiming van het bedrijf van appellante rechtmatig en noodzakelijk geweest.
Voorts wordt nooit geruimd zonder dat de betrokken pluimveehouder dat van tevoren weet door middel van het uitreiken van een besluit tot verdachtverklaring en ruiming van het bedrijf. Gelet op de hectiek toentertijd is gekozen om de besluiten bij de ruiming uit te reiken aan de getroffen pluimveehouders. Deze methode van bekendmaking maakt niet dat de beslissing onrechtmatig is.
Met betrekking tot de staking van het ruimen van hobbypluimvee is van belang dat gedurende de crisis meer en meer discussie is ontstaan over de veterinaire noodzaak van het ruimen van hobbydieren. Uiteindelijk is op 17 juni 2003 in de crisisstaf besloten dat gestopt zou worden met het ruimen van hobbypluimvee. Op dat moment bestond geen veterinaire noodzaak meer door te gaan met de ruimingen. De laatste besmetting was een aantal weken voordien geconstateerd, de mest was afgevoerd van de bedrijven in de omgeving en daarmee was er geen besmettingsgevaar meer. De vereiste inspanning voor het opsporen van de laatste dieren stond niet langer in verhouding tot de veterinaire risico’s. Verweerder begrijpt dat dit door appellante als onrechtvaardig kan worden gevoeld. Evenwel is het bedrijf van appellante op grond van de ligging in de buffer Wageningen preventief geruimd. Dit gold ook voor de hobbypluimveehouders in de buffer Wageningen omdat alle AI-gevoelige dieren in deze buffer in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
Ten aanzien van de schadevergoeding heeft appellante seperate besluiten ontvangen waartegen bezwaar openstond. In deze bezwaarprocedure tegen de verdachtverklaring en de opgelegde maatregelen is de aan appellante ingevolge de Gwd toekomende tegemoetkoming in de schade derhalve niet aan de orde.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep – samengevat weergegeven – het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het besluit tot verdachtverklaring is op onjuiste gronden genomen. De gronden voor verdachtverklaring staan in artikel 2 van Pro het Besluit limitatief opgesomd. Preventieve ruiming wordt daar niet genoemd, zodat geen sprake is van ruiming van verdachte dieren op grond van de Gwd, maar van onteigening. Uit het persbericht van verweerder van 25 maart 2003 blijkt dat verweerder alle pluimvee in een bufferzone wenste te onteigenen om hiermee een pluimveevrije zone te creëren in de strijd tegen de vogelpest. Het bedrijf van appellante ligt niet binnen de drie kilometerzone en gezien deze afstand was besmetting ook niet logisch, hetgeen gebleken is uit de bij de ruiming bij de hennen genomen bloedmonsters.
Daarnaast is de verdachtverklaring op 25 maart 2003 mondeling aan appellante meegedeeld, terwijl deze pas op 16 april 2003 schriftelijk kenbaar is gemaakt. Hierdoor heeft appellante geen mogelijkheid gehad zich op de situatie te beraden.
Voorts is de preventieve ruiming van haar bedrijf begonnen voordat Beschikking 2003/214/EG van de Europese Commissie van 27 maart 2003 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met aviaire influenza in Nederland in werking was getreden, zodat verweerder aan het Europese recht geen grond kon ontlenen om het bedrijf van appellante preventief te ruimen.
Vervolgens betoogt appellante dat sprake is van rechtsongelijkheid. Volgens appellante is onduidelijk op grond van welke regelgeving verweerder begin juli 2003 heeft besloten dat de ruiming van hobbypluimvee wordt gestaakt, omdat dit pluimvee geen bedreiging meer vormt voor een eventuele besmeting. Bedrijven binnen de drie kilometerzone zijn hierdoor niet geruimd, terwijl het bedrijf van appellante, dat buiten deze drie kilometerzone is gelegen, wel is geruimd.
Tot slot verzoekt appellante verweerder te veroordelen tot schadevergoeding die zij ten gevolge van de verdachtverklaring en de oplegging van de maatregelen heeft geleden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onderhavige geding staat centraal of verweerder terecht en op juiste gronden heeft besloten tot verdachtverklaring van alle AI-gevoelige dieren op het bedrijf van appellante en tot het (doen) treffen van de hiervoor onder 2.2 genoemde bestrijdingsmaatregelen, waarvan met name het besluit tot doding van de dieren van appellante in geschil is.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Derhalve dient allereerst te worden beoordeeld of het besluit van verweerder de dieren van appellante op 25 maart 2003 als verdacht aan te merken, rechtmatig is. In artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is bepaald dat verweerder besluit dieren als verdacht aan te merken indien hij redenen heeft om aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling, is bij de rechterlijke toetsing van een beoordeling in evenbedoelde zin, aan de orde of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
Vast staat dat, nadat op 28 februari 2003 een verdenking van uitbraak van AI in de omgeving van Barneveld (Gelderse Vallei) ontstond, het aantal besmettingen in dat gebied zich naar het zuiden bleef uitbreiden, ondanks beperkende maatregelen. In aanmerking genomen dat AI een uiterst besmettelijke virusziekte is en dat deze ziekte zich zeer snel en op verschillende manieren kan verspreiden, alsook dat de pluimveedichtheid in het betrokken gebied hoog is en dat daar veel contacten tussen pluimveebedrijven dan wel –houders plaatsvinden, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de dieren in het gebied tussen Wageningen en Rhenen – de bufferzone Wageningen – in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Doordat verweerder bij de vaststelling van de omvang van het gebied, waarin voor AI gevoelige dieren in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet, in aanmerking heeft genomen natuurlijke barrières voor de verspreiding van het virus, zoals heuvelland, bossen, steden, grote wegen en rivieren, heeft verweerder tevens rekening gehouden met factoren die de verspreiding van het virus belemmeren. Aan de hand van deze veterinaire overwegingen heeft verweerder bepaald welke dieren in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet en heeft verweerder een bufferzone gecreëerd, om daarmee het overspringen van het virus van besmette gebieden naar nog niet besmette gebieden te voorkomen.
Vaststaat dat het bedrijf van appellante in de bufferzone Wageningen ligt, zodat verweerder de dieren op het bedrijf van appellante terecht als verdacht heeft aangemerkt. Aangezien verweerder op basis van veterinaire overwegingen niet ten onrechte heeft gemeend dat voor AI gevoelige dieren die zich in dat gebied bevinden, in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet, was verweerder derhalve ingevolge de Gwd bevoegd tot het nemen van de opgelegde bestrijdingsmaatregelen, waaronder het doden van deze dieren.
5.2 Voorts is het College niet gebleken dat de omstandigheid, dat verweerder – in strijd met artikel 21, derde lid, Gwd – niet zo spoedig mogelijk heeft gezorgd voor de opschriftstelling en de bekendmaking van het besluit tot het nemen van de maatregelen, de rechtmatigheid van dat besluit en daarmee het thans bestreden besluit aantast.
5.3 Met betrekking tot het betoog van appellante dat verweerder aan het Europese recht geen grond kon ontlenen om het bedrijf van appellante preventief te ruimen, overweegt het College als volgt. Daargelaten de vraag of het Europese recht verweerder dwong tot het preventief ruimen van het bedrijf van appellante, moet worden geoordeeld dat deze ruiming niet in strijd is met het Europese recht, meer in het bijzonder richtlijn 92/40/EEG. Hierin zijn immers minimum normen vastgelegd, hetgeen betekent dat op grond van nationale wetgeving aanvullende maatregelen genomen kunnen worden. Deze maatregelen heeft verweerder, zoals hiervoor overwogen, terecht en op goede gronden genomen. Het betoog van appellante faalt derhalve.
5.4 Het College volgt appellante, ten slotte, niet in haar standpunt dat sprake is van rechtsongelijkheid. Verweerder heeft gemotiveerd uiteengezet dat hij op 17 juni 2003 heeft besloten dat gestopt zou worden met het ruimen van hobbypluimvee, omdat op dat moment geen veterinaire noodzaak meer bestond om door te gaan met de ruimingen. De veterinaire noodzaak bestond op het moment van het uitvoeren van de aan appellante opgelegde maatregelen wel ten aanzien van de dieren op het bedrijf van appellante. Van gelijke gevallen die gelijk behandeld moeten worden is dus geen sprake.
5.5 Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Derhalve kan het verzoek van appellante om verweerder met toepassing van artikel 8:73 Awb Pro te veroordelen tot schadevergoeding, niet worden ingewilligd.
Het College acht voorts geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 september 2005.
w.g. M. A. Fierstra w.g. A. Venekamp