Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/671 13 september 2005
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B (gemeente C), appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 10 augustus 2004, bij het College binnengekomen op 11 augustus 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 juni 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder – voor zover hier van belang – ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van verweerder van 14 april 2003, waarbij alle door appellant gehouden voor Aviaire Influenza (hierna: AI) gevoelige dieren als verdacht zijn aangemerkt en maatregelen zijn opgelegd op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Bij brief van 11 september 2004 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 11 oktober 2004 heeft verweerder het verweerschrift ingediend.
Op 21 juni 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen. Namens verweerder waren tevens aanwezig drs. A.M. Akkerman, ten tijde hier van belang plaatsvervangend Chief Veterinary Officer, drs. P.W. de Leeuw, thans Chief Veterinary Officer, drs. P.F. de Klerk, hoofd afdeling dierziekten en gezondheid van de Voedsel- en Waren Autoriteit en mr. K.J. Oost, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 15:
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…);
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
(…)
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
2. Onze Minister stelt de burgemeester van de gemeente, waarop de maatregelen betrekking hebben, onmiddellijk hiervan in kennis.
3. Indien de situatie, in verband met het voorkomen van overbrenging van besmetting, dermate spoedeisend is dat Onze Minister het besluit tot het nemen van maatregelen niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt Onze Minister alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en de bekendmaking
Artikel 22
De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f) het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…)
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren”.
In het op artikel 15, vierde lid, Gwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde Pro termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Artikel 5
1. Dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c, als verdacht worden aangemerkt, blijven verdacht gedurende een periode van:
(…)
bb. 21 dagen bij vogelpest (aviaire influenza);
(…)
2. De in het eerste lid bedoelde periode vangt aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van Onze Minister voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
3. In afwijking van het eerste lid kan Onze Minister bepalen dat de dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c , als verdacht worden aangemerkt, verdacht blijven gedurende een andere dan de aldaar genoemde periode.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant was ten tijde hier van belang houder van (hobby)pluimvee op zijn woonadres te B.
- Op 28 februari 2003 ontstond een sterke verdenking van uitbraak van AI in de Gelderse Vallei (omgeving Barneveld). De daarop volgende besmettingen noodzaakten tot het nemen van tal van beperkende maatregelen en een grootschalige ruiming in een beschermingsgebied met een straal van 3 kilometer rondom ernstige verdachte en besmette bedrijven alsmede het creëren van een pluimveevrije zone (bufferzone) langs de grens van het beschermingsgebied.
- Eind maart werd een besmetting aangetroffen ten zuiden van de Gelderse Vallei (Beneden-Leeuwen), waardoor de noodzaak ontstond om nog een aantal bufferzones te creëren. Een van die bufferzones was de buffer Opheusden. In deze buffer ligt het adres waar appellant (hobby)pluimvee hield.
- Op 28 maart 2003 is namens verweerder een huis-aan-huis brief verspreid in een straal van 1 kilometer rondom besmette of verdachte adressen en in de bufferzones, waaronder de buffer Opheusden. De brief bevat algemene informatie over de AI- uitbraak, de voorgenomen ruiming van pluimvee en verdere maatregelen.
- Bij besluit van 14 april 2003 heeft verweerder de dieren van appellant met ingang van 11 april 2003 verdacht verklaard en maatregelen ingevolge artikel 21 Gwd Pro opgelegd.
- Op 20 mei 2003 heeft verweerder het besluit door uitreiking aan appellant bekendgemaakt en uitgevoerd, onder meer door ruiming van de verdachte dieren.
- Bij brief van 29 juni 2003 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het op 20 mei 2003 bekendgemaakte besluit van 14 april 2003.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder voor zover in beroep van belang ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen de verdachtverklaring op grond van artikel 2, onderdeel c, Besluit van alle voor AI gevoelige dieren op het adres van appellant en de oplegging van de maatregelen als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onderdelen f, g en h, Gwd, op grond van artikel 21 Gwd Pro. Verweerder heeft de volgende overwegingen aan het besluit ten grondslag gelegd.
AI is een zeer besmettelijke vogelziekte die overdraagbaar is op hoenderachtigen. De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant, waarvan hier sprake was, gaan de meeste kippen en kalkoenen dood aan het virus. Op grond van de regels van de wereldorganisatie van dierziektenbestrijding (Office International des Epizooties) is dit virus een zogenaamde A lijst ziekte. Dit betekent dat de ziekte bestreden moet worden. Ook de Europese regelgeving, met name Richtlijn 92/40 van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Richtlijn 92/40/EEG, Pb L167, blz.1, hierna: richtlijn 92/40/EEG), verplicht hiertoe. Aan een uitbraak van AI kleven bovendien volksgezondheidsaspecten. Niet kan worden uitgesloten dat het type virus waarvan hier sprake was (subtype H7N7) kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus en zo verandert in een voor mensen gevaarlijke variant. Tijdens de uitbraak hebben tientallen personen die betrokken waren bij de ruiming van pluimvee gezondheidsklachten gekregen en bleek tevens dat overdracht van mens op mens mogelijk was.
Uitgangspunten bij de bestrijding van het virus dat eind februari 2003 in de omgeving van Barneveld de kop op stak, waren het ruimen van besmette bedrijven, het instellen van beschermingsgebieden (met een straal van minimaal 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven) waarin tal van beperkende maatregelen golden en het creëren van buffers op de grens van de beschermingsgebieden om overspringen van het virus naar nog niet besmette gebieden te voorkomen. Naar aanleiding van een ernstige verdenking in Beneden-Leeuwen eind maart 2003, is besloten om in aanvulling op de reeds genomen maatregelen in de omgeving van Barneveld, nog een aantal bufferzones te creëren teneinde het virus een halt toe te roepen. Eén van die bufferzones was de buffer Opheusden.
Het besluit tot verdachtverklaring dat op 20 mei 2003 aan appellant werd uitgereikt, is een besluit in de zin van de Awb en daartegen kunnen dan ook wel rechtsmiddelen worden aangewend. Dat het besluit tot verdachtverklaring werd voorafgegaan door een huis-aan-huis brief, doet niets af aan de rechtmatigheid van het besluit.
De instelling van buffers die gebieden en locaties beslaan die meer dan 3 kilometer van een besmettingshaard zijn verwijderd, zoals het adres van appellant in de buffer Opheusden, en het opleggen van maatregelen aan de houders van pluimvee in dergelijke buffers is rechtmatig. De grondslag van deze maatregelen is terug te vinden in Richtlijn 92/40/EEG, beschikkingen van de Europese Commissie, de Gwd en het Besluit. Richtlijn 92/40/EEG is een minimumrichtlijn, hetgeen betekent dat aanvullende nationale maatregelen genomen kunnen worden indien dat noodzakelijk is. Daarnaast heeft de Europese Commissie tijdens de AI-uitbraak een aantal beschikkingen genomen, waarin Nederland onder meer wordt opgedragen al het pluimvee op risicobedrijven alsmede ander pluimvee en vogels die worden gehouden in risicogebieden preventief te ruimen. Als één van de risicogebieden is de buffer Opheusden aangewezen (Beschikkingen 2003/258/EG (Pb L095, blz. 65), 2003/290/EG (Pb L105, blz. 28) en 2003/357/EG (Pb L123, blz.53)). De bevoegdheid tot ruiming bestaat ook op grond van het nationale recht. Artikelen 21 en 22 Gwd bepalen dat de minister, en niet de burgemeester zoals appellant stelt, zo spoedig mogelijk maatregelen moet treffen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte, waaronder het doden van zieke en verdachte dieren. Op 27 maart 2003 is door verweerder het besluit genomen om alle AI-gevoelige dieren binnen de buffer Opheusden verdacht te verklaren en te doden. Dat gold ook voor de dieren op het woonadres van appellant. In alle buffergebieden waren er voor AI gevoelige dieren namelijk redenen om aan te nemen dat zij in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Die redenen waren het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse Vallei als daarbuiten, het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukten naar de randen van de beschermingsgebieden en de relatief grote afstanden waarover het virus zich bleek te verspreiden. Om verdere verspreiding te voorkomen, is het noodzakelijk geoordeeld om de bufferzones leeg te ruimen.
Op grond van artikel 2, onder c, Besluit zijn de dieren in de buffergebieden, waaronder de buffer Opheusden, derhalve terecht als verdacht beschouwd. Dat het adres van appellant meer dan 3 km verwijderd zou liggen van een besmet adres doet daar niets aan af. Dat geldt ook voor de stelling dat zich na de besmetting in Opheusden eind maart, geen nieuwe besmettingen hebben voorgedaan. Overigens leren ervaringen in Italië dat incubatietijden van drie tot vier weken voorkomen.
De stelling van appellant dat een besluit tot verdachtverklaring een werking heeft van 21 dagen en dat derhalve op 20 mei 2003 niet langer rechtmatig kon worden geruimd op basis van het besluit van 14 april 2003, is onjuist. Het Besluit waarin de termijn van 21 dagen is opgenomen, is gebaseerd op artikel 15 Gwd Pro en ziet alleen op de verdachtverklaring. De op te leggen maatregelen vinden hun grondslag in de artikelen 21 en 22 Gwd. Noch uit de tekst, noch uit de strekking van de Gwd of het Besluit volgt dat de geldigheidsduur van een besluit tot opleggen van de maatregel van het doden van de dieren aan dezelfde termijn is gebonden als de verdachtverklaring. Bovendien was de termijn van verdachtverklaring nog niet verlopen op 20 mei 2003, omdat die termijn op grond van artikel 5, tweede lid, Besluit pas aanvangt op het moment waarop de dieren naar het oordeel van de Minister voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. Op het moment van de doding van de dieren van appellant waren nog niet alle AI-gevoelige dieren binnen het gebied waar pluimvee van appellant zich bevond, gedood en waarde het virus nog rond. Tot de datum van doding van de dieren van appellant bestond derhalve de mogelijkheid van besmetting. Ten slotte kan de Minister op basis van artikel 5, derde lid, Besluit bepalen dat de dieren verdacht blijven gedurende een langere dan de in het tweede lid genoemde periode. Uit de uitreiking van het besluit tot verdachtverklaring op dezelfde dag dat de dieren werden gedood, kan worden afgeleid dat de dieren nog steeds als verdacht werden beschouwd. Dat het besluit pas enige weken na de totstandkoming werd uitgereikt en onmiddellijk werd uitgevoerd, is terug te voeren op de hectiek van de epidemie en de vanuit het oogpunt van bestrijding noodzakelijke prioriteitsstelling.
De bevoegdheid om de voorgenomen ruiming uit te voeren en derhalve tot handhavend optreden komt de medewerkers van de AID toe op grond van artikelen 104, 114 en 115 Gwd en de Regeling aanwijzing ambtenaren Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Hoewel verweerder volledig begrijpt dat de ruiming voor appellant een zeer aangrijpende gebeurtenis is geweest, was er geen andere weg dan de gekozen weg. Deze keuze was rechtmatig en het bezwaar tegen het besluit van 14 april 2003 moet dan ook ongegrond worden verklaard. Verweerder acht zich niet aansprakelijk voor vergoeding van (im)materiële schade.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep – samengevat - onder meer het volgende aangevoerd.
Op grond van artikel 3:40 jo Pro artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), treedt een besluit pas in werking nadat het bekend is gemaakt. Het besluit tot verdachtverklaring van 14 april 2003 is derhalve pas op 20 mei 2003 in werking getreden. De bevoegdheid van verweerder tot het nemen van de in het besluit beschreven maatregelen, wordt door deze verlate ingangsdatum niet meer gedragen door de motivering die voor het besluit is gegeven. Het besluit heeft zijn rechtmatigheid verloren door het tijdsverloop. De redeneringen van verweerder terzake zijn niet houdbaar. Allereerst is er wel degelijk een koppeling tussen artikel 14 Gwd Pro enerzijds en de artikelen 21 en 22 Gwd anderzijds: de maatregelen op grond van de artikelen 21 en 22 zijn slechts toegestaan voor zover en voor zolang een dier verdacht is. De duur van de verdenking is geregeld in het op artikel 14 Gwd Pro gebaseerde Besluit en beloopt 21 dagen. Die 21 dagen-termijn vangt op één moment aan en dat moment is vastgesteld in het besluit tot verdachtverklaring, waar immers expliciet is vermeld dat de verdachtverklaring plaatsvindt met ingang van 14 april 2003. Er is geen ruimte om de termijn te laten aanvangen op een later tijdstip (artikel 5, tweede lid, Besluit). Dat zou ook tot de onlogische consequentie leiden dat de verdachtverklaring pas kan ingaan op het moment dat de laatste kip in het gebied rondloopt en dat was op 20 mei 2003 nog niet het geval. Er heeft geen verlenging van de termijn plaatsgevonden met toepassing van artikel 5, derde lid, Besluit. De relevante vraag in dit verband is: kan het besluit van 14 april 2003 op 20 mei 2003 toen het van kracht werd, nog steeds als rechtmatige grond voor de doding dienen? Die vraag heeft verweerder niet beantwoord.
Er is handhavend opgetreden zonder de vereiste wettelijke basis. Op grond van artikel 106 Gwd Pro is de minister bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. Daar dient dan wel een specifiek besluit aan ten grondslag te liggen. In geval van spoedeisendheid is een tevoren op schrift gesteld besluit niet vereist, maar dan moet de opschriftstelling en de toezending achteraf plaatsvinden en dat is niet gebeurd. Een dergelijk besluit was nodig omdat de medewerkers op basis van de artikelen 114 en 115 Gwd, anders dan verweerder stelt, slechts gerechtigd zijn tot het uitvoeren van toezichthoudende taken. De uitvoering van de maatregelen die bij de verdachtverklaring zijn opgelegd, tegen de wil van degene aan wie dergelijke maatregelen zijn opgelegd, is handhaving en geen toezicht. Overigens kan er in dit geval geen sprake van spoedeisendheid zijn. Zo al sprake was van urgentie op het moment van overhandiging van het besluit op 20 mei 2003, dan is die urgentie door de minister zelf opgeroepen door het besluit van 14 april 2003 zo laat mogelijk bekend te maken.
Er is sprake van onbehoorlijk bestuur vanwege het opzettelijk achterhouden van het besluit van 14 april 2003 tot het moment van onmiddellijk optreden op 20 mei 2003. Door deze handelwijze heeft verweerder onmogelijk gemaakt de belangen van appellant in een bezwaarprocedure te laten toetsen en een voorlopige voorziening te vragen.
Aangezien het bezwaar tegen het besluit van 14 april 2003 en de uitvoering van dat besluit ten onrechte ongegrond is verklaard, is een symbolische schadevergoeding van € 990 (gelijk aan de standaardboete die wordt opgelegd in geval van handelen in strijd met de Gwd) passend in geval het beroep gegrond wordt verklaard.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder op goede gronden zijn besluit van 14 april 2003 tot verdachtverklaring van alle voor AI gevoelige dieren op het adres van appellant op grond van artikel 2, onderdeel c, Besluit en de oplegging van maatregelen als bedoeld in artikel 22, onder f, g en h, Gwd heeft gehandhaafd. Het College overweegt terzake als volgt.
5.2 Op grond van artikel 21, eerste lid, Gwd kunnen de maatregelen als genoemd in, onder meer, artikel 22, onder f, g en h, Gwd worden opgelegd indien dat nodig wordt geacht voor de bestrijding van een besmettelijke dierziekte. De maatregelen genoemd in artikel 22, onder f en g Gwd hebben specifiek betrekking op zieke en verdachte alsmede
– onder g – op dode of gestorven dieren.
5.3 Het College stelt vast dat appellant niet heeft bestreden het in het bestreden besluit vervatte oordeel van verweerder dat de dieren van appellant in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet met de (besmettelijke) dierziekte AI en dientengevolge op grond van artikel 2, onderdeel c, Besluit terecht als verdacht zijn aangemerkt. Evenmin is door appellant bestreden de redelijkheid van de oplegging van de eerder genoemde maatregelen naar aanleiding van de verdachtverklaring. Het College constateert dat appellant zich in bezwaar en beroep richt tegen het lange tijdsverloop tussen het nemen van het bestreden besluit en de bekendmaking ervan, het geringe tijdsverloop tussen de bekendmaking van het besluit en de uitvoering ervan alsmede en de wijze waarop het besluit is uitgevoerd.
5.4 De stelling van appellant dat het besluit door tijdsverloop zijn rechtmatigheid heeft verloren omdat de motivering die voor het besluit is gegeven de tevens in het besluit aangekondigde maatregelen niet langer kan dragen, is naar het oordeel van het College onjuist. Het tijdsverloop tussen het nemen van het bestreden besluit en de bekendmaking ervan kan in beginsel de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten. Ter beoordeling staat het besluit zelf. Aangezien appellant op 14 april 2003 voor AI gevoelige dieren hield op een locatie in de buffer Opheusden en appellant de verdachtverklaring noch de redelijkheid van de maatregelen heeft betwist en er overigens geen grond is om aan te nemen dat het besluit om andere redenen rechtens niet aanvaardbaar is, staat de rechtmatigheid van dit besluit vast. Dat verweerder geruime tijd heeft laten verstrijken tot de bekendmaking van het besluit en ervoor heeft gekozen die bekendmaking door uitreiking plaats te doen vinden – een handelswijze naar verweerders zeggen gebruikelijk was tijdens de crisisperiode – kan daar niet aan af doen. Het door appellant gestelde ten aanzien van artikel 5 Besluit Pro omtrent het voortduren van de verdenking van besmetting en de status van de dieren ten tijde van de uitvoering van het besluit, komt, wat er ook van zij, geen belang toe in verband met de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit. Het betreft hier immers argumenten ten aanzien van de (rechtmatigheid van de) uitvoering van het besluit en niet de rechtmatigheid van het besluit als zodanig.
5.5 Hetgeen appellant heeft aangevoerd in verband met de geringe tijdspanne tussen bekendmaking van het besluit door uitreiking en de uitvoering ervan, treft evenmin het besluit als zodanig en kan derhalve evenmin de rechtmatigheid van dat besluit aantasten (zie ook de uitspraak van het College van 7 januari 2003, AWB 01/1017, www.rechtspraak.nl, LJN: AF2743). Overigens is, zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, het inzetten van rechtsmiddelen tegen dergelijke, op korte termijn uitgevoerde besluiten wel degelijk mogelijk en heeft de voorzieningenrechter van het College destijds verzoeken om voorlopige voorzieningen tegen dergelijke – op een zeer korte termijn uit te voeren – besluiten met grote voortvarendheid behandeld.
5.6 De stellingen van appellant ten aanzien van de wettelijke grondslag voor de uitvoering van het besluit tegen zijn wil en het feitelijk optreden van de medewerkers van de AID betreffen evenmin het belsuit als zodanig maar de feitelijke uitvoering die aan dat besluit is gegeven. Ook ten aanzien van het daaromtrent aangevoerde, oordeelt het College derhalve dat dit de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten.
5.7 Het bovenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder op goede gronden zijn besluit van 14 april 2003 tot verdachtverklaring op grond van artikel 2, onderdeel c, Besluit en de oplegging van de maatregelen als bedoeld in artikel 22, onder f, g en h, Gwd heeft gehandhaafd. Het beroep is derhalve ongegrond. Het verzoek tot toekenning van schadevergoeding op grond van 8:73 Awb komt mitsdien niet voor inwilliging in aanmerking en zal worden afgewezen. .
5.8 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoekt om schadevergoeding af.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 september 2005.
w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Venekamp