Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/37 19 augustus 2005
32030 Bestrijdingsmiddelenwet
Verlenging
Uitspraak in de zaak van:
1. de Vereniging van Waterbedrijven in Nederland (Vewin), te Rijswijk,
2. N.V. Duinwaterbedrijf Zuid-Holland, te Voorburg,
3. Evides N.V. als rechtsopvolgster van N.V. Waterwinningbedrijf Brabantse Biesbosch, te Rotterdam,
4. Waterleidingbedrijf Amsterdam als rechtsopvolgster van N.V. Watertransportmaatschappij Rijn-Kennemerland, te Amsterdam,
hierna: appellanten,
gemachtigde: mr. B. Meijer, advocaat te 's-Gravenhage,
tegen
het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, gevestigd te Wageningen, verweerder,
gemachtigde: mr. A.A. Spoel, advocaat te 's-Gravenhage,
aan dit geding neemt voorts als partij deel:
Monsanto Europe B.V., te Brussel,
gemachtigde: mr. A.A. Freriks, advocaat te Breda.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 15 januari 2004, bij het College op dezelfde dag per telefax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 december 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen zijn besluiten van 15 maart 2002 tot verlenging van de toelatingen van de gewasbeschermingsmiddelen Roundup Dry en Roundup Ready to Use gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, en heeft bij deze besluiten gehandhaafd, onder aanvulling van de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen en conclusies.
Bij brief van 13 februari 2004 hebben appellanten de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 24 maart 2004 heeft verweerder ten aanzien van de producties 13 en 14 bij het verweerschrift een beroep gedaan op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in die zin dat uitsluitend het College kennisneemt van deze producties.
Bij griffiersbrief van 2 april 2004 heeft het College aan verweerder verzocht om een precisering en een nadere motivering van het voormeld verzoek.
Verweerder heeft bij brief van 8 april 2004 te kennen gegeven dat het beroep op artikel 8:29 Awb aldus dient te worden verstaan dat verweerder verzoekt appellanten geen kennis te laten nemen van de producties 13 en 14. Voorts heeft verweerder gemotiveerd waarom beperkte kennisname gerechtvaardigd is.
Bij beslissing van 27 april 2004 heeft het College besloten dat beperking van de kennisneming van genoemde producties gerechtvaardigd is.
Op 31 mei 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij voornoemde gemachtigden zijn verschenen. Voorts zijn verschenen mr. W. Slok, juridisch beleidsmedewerker bij appellante sub 1 en ing. A. Bannink, beleidsmedewerker bij appellante sub 1. Voor verweerder is tevens verschenen mr. I. Rol, ir. Y Stienstra en ir. J.W. Pol, allen werkzaam bij verweerder. Voor Monsanto Europe B.V. is voorts verschenen ir. K. Leemans, aldaar werkzaam.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (91/414/EEG, Pb. 1991, L230, blz. 1), zoals nadien gewijzigd is het volgende bepaald.
"Artikel 4
1. De Lid-Staten zien erop toe dat een gewasbeschermingsmiddel slechts wordt toegelaten indien:
a) de werkzame stoffen die het bevat in bijlage I zijn vermeld en indien aan de voorwaarden van die bijlage is voldaan
en indien, wat de punten b), c), d) en e) betreft, na toepassing van de uniforme beginselen van bijlage VI;
b) op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van het onderzoek van het dossier overeenkomstig bijlage III, is vastgesteld dat het middel, wanneer het overeenkomstig het bepaalde in artikel 3, lid 3, wordt gebruikt en rekening wordt gehouden met alle normale omstandigheden waaronder het kan worden gebruikt, en met de gevolgen van het gebruik:
i) voldoende werkzaam is,
ii) geen onaanvaardbare uitwerking heeft op planten of plantaardige produkten,
iii) geen onnodig lijden of pijn veroorzaakt bij te bestrijden gewervelde dieren,
iv) geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van mens of dier, hetzij direct, hetzij indirect (bij voorbeeld via drinkwater, voedsel of voer), dan wel op het grondwater,
v) geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de volgende aspecten:
-de plaats waar het middel in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drinkwater en grondwater,
-de gevolgen voor niet-doelsoorten;
(…).
Artikel 5
1. Op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis wordt een werkzame stof in bijlage I opgenomen voor een eerste periode van ten hoogste tien jaar, indien kan worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die de werkzame stof bevatten, aan de volgende voorwaarden voldoen:
a. de residuen hebben, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of op het grondwater en geen onaanvaardbaar milieueffect en deze residuen kunnen - voor zover ze in toxicologisch opzicht of uit milieu-oogpunt van belang zijn - door middel van algemeen gebruikte methoden worden gemeten
b. het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen heeft, na toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of geen onaanvaardbaar milieu-effect, als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), punten iv) en v).
(…)
Artikel 8
(…)
2. In afwijking van artikel 4 en onverminderd lid 3 en Richtlijn 79/117/EEG, mag een Lidstaat gedurende een periode van twaalf jaar na de kennisgeving van deze richtlijn, toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen die niet in bijlage 1 opgenomen werkzame stof bevatten en die twee jaar na de datum van kennisgeving van de richtlijn reeds op de markt zijn, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht.
(…)
Artikel 13
(…)
6. In afwijking van lid 1 mogen de Lidstaten voor de werkzame stoffen die twee jaar na de kennisgeving van deze Richtlijn reeds op de markt zijn, met inachtneming van de bepalingen van het Verdrag, de vroegere nationale voorschriften inzake de te verstrekken gegevens blijven toepassen zolang deze stoffen niet in bijlage I zijn opgenomen.
De onderhavige bestrijdingsmiddelen zijn gebaseerd op de werkzame stof glyfosaat. Deze werkzame stof is bij Richtlijn 2001/99/EG van de Commissie van 20 november 2001, houdende wijziging van bijlage I bij Richtlijn 91/414/EEG van de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen teneinde glyfosaat en thifensulfuron-methyl op te nemen als werkzame stof (2001/99/EG, Pb. 2001, L304, blz. 14), op bijlage I van Richtlijn 91/414/EEG geplaatst. In Richtlijn 2001/99/EEG is het volgende bepaald.
" (…)
Artikel 2
1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 1 januari 2003 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie hiervan onverwijld in kennis.
Zij moeten in het bijzonder, overeenkomstig Richtlijn 91/414/EEG, zo nodig bestaande toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen die glyfosaat of thifensulfuron-methyl als werkzame stof bevatten voor die datum wijzigen of intrekken.
Wanneer de lidstaten deze bepaling aannemen, wordt in die bepaling naar de onderhavige richtlijn verwezen of wordt hiernaar verwezen bij de officiële bekendmaking van die bepaling. De regels voor deze wijziging worden vastgesteld door de lidstaten.
2. Voor gewasbeschermingsmiddelen die glyfosaat of thifensulfuron-methyl als enige werkzame stof bevatten, is 1 juli 2006 de uiterste termijn voor wijziging of intrekking van toelatingen op grond van onderzoek en besluitvorming overeenkomstig de in bijlage VI bij Richtlijn 91/414/EEG vastgestelde uniforme beginselen en op basis van een dossier dat voldoet aan de in bijlage III bij voornoemde richtlijn bepaalde eisen.
(…).
Artikel 3
Deze richtlijn treedt in werking op 1 juli 2002.
(…)."
Bijlage IV bij Richtlijn 91/414/EEG is vastgesteld bij Richtlijn van de Raad van 22 september 1997 tot vaststelling van bijlage VI bij Richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Richtlijn 97/57/EEG, Pb. 1997, L265, blz. 87). Deze richtlijn vervangt Richtlijn 94/43/EG van de Raad van 27 juli 1994, die nietig werd verklaard bij arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 18 juni 1996 (C-303/94, 1996, I-02943). In Richtlijn 97/57/EG is het volgende bepaald.
" Artikel 1
Bijlage VI bij Richtlijn 91/414/EEG wordt vastgesteld in de bijlage bij deze richtlijn.
(…)
BIJLAGE VI
UNIFORME BEGINSELEN VOOR HET EVALUEREN EN TOELATEN VAN GEWASBESCHERMINGSMIDDELEN
(…)
A. INLEIDING
(…)
B. EVALUATIE
(…)
2.5. Milieueffect
(…)
2.5.1.3. De lidstaten evalueren of en in hoeverre het gewasbeschermingsmiddel in het oppervlaktewater kan terechtkomen als het overeenkomstig de gebruiksaanwijzing wordt toegepast. Als deze mogelijkheid bestaat, moeten zij, met behulp van een geschikt en op communautair niveau beproefd rekenmodel, een evaluatie maken van de op korte en lange termijn verwachte concentratie van de werkzame stof en van de metabolieten, afbraak- en reactieproducten die in het oppervlaktewater op de betrokken plaats voorkomen bij toepassing overeenkomstig de gebruiksaanwijzing.
Bij ontstentenis van een op communautair niveau beproefd rekenmodel baseren de lidstaten hun evaluatie in het bijzonder op de resultaten van de onderzoeken naar beweeglijkheid en persistentie in de bodem alsmede op de gegevens over afspoeling en drift als bedoeld in bijlagen II en III.
Bij deze evaluatie moeten eveneens de volgende gegevens in aanmerking worden genomen:
(…)
C. BESLUITVORMING
(…)
2.5. Milieu-effect
(…)
2.5.1.3. Er wordt geen toelating verleend als, na toepassing van het gewasbeschermingsmiddel volgens de gebruiksaanwijzing, in het oppervlaktewater een concentratie van de werkzame stof of van de metabolieten, afbraak- of reactieproducten verwacht kan worden:
-die indien het oppervlaktewater in of uit het gebied waar het gewasbeschermingsmiddel zal worden gebruikt, bestemd is voor onttrekking van drinkwater, de overeenkomstig Richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten vastgestelde waarden overschrijdt, of
(…)."
In de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: Bmw) is onder meer het volgende bepaald.
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
f. bestrijdingsmiddel: gewasbeschermingsmiddel of biocide;
g. gewasbeschermingsmiddel: werkzame stof of een preparaat dat één of meer werkzame stoffen bevat, bestemd om te worden gebruikt om:
1º. planten of plantaardige produkten te beschermen tegen organismen of de werking daarvan te voorkomen;
2º. levensprocessen van planten te beïnvloeden, voor zover niet zijnde meststoffen in de zin van de Meststoffenwet 1947 (Stb. H. 123) of van de Meststoffenwet (Stb. 1986, 598);
3º. plantaardige produkten te bewaren;
4º. ongewenste planten te doden of
5º. delen van planten te vernietigen of een ongewenste groei van planten te remmen of te voorkomen;
(…)
Artikel 2
1. Het is verboden een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken, waarvan niet blijkt dat het ingevolge deze wet is toegelaten of voor zover het een biocide met een gering risico betreft, is geregistreerd.
(…)
Artikel 3
1. Een bestrijdingsmiddel wordt slechts toegelaten of geregistreerd indien:
a. op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van onderzoek van de gegevens, bedoeld in artikel 4, tweede lid, met inachtneming van de bij of krachtens artikel 3a vastgestelde regels en beginselen voor de beoordeling, is vastgesteld dat het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsprodukten, wanneer het overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt gebruikt:
1. (…)
10. geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met:
- de plaats waar het bestrijdingsmiddel in het milieu terecht komt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drink- en grondwater en belasting van de bodem;
- de gevolgen voor niet doel-soorten.
2. Een bestrijdingsmiddel wordt voorts slechts toegelaten of geregistreerd indien:
a. voor zover het een bestrijdingsmiddel de werkzame stof of werkzame stoffen zijn aangewezen bij een communautaire maatregel die de werkzame stoffen vermeldt die mogen worden gebruikt als basis voor bestrijdingsmiddelen en aan de daarbij gestelde voorwaarden wordt voldaan;
(…).
Artikel 3a
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regelen worden gesteld met betrekking tot de toelatingscriteria of registratiecriteria als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a en het tweede lid, onderdeel c, en kunnen beginselen voor de beoordeling worden vastgesteld.
(…).
Artikel 4
1. Over de toelating of registratie van een bestrijdingsmiddel wordt op aanvraag beslist door het college.
2. Onze betrokken Minister stelt regelen omtrent het indienen van een aanvraag, de bij een aanvraag door de aanvrager over te leggen gegevens en zelfstandigheden, de aan de gegevens en zelfstandigheden ten grondslag liggende onderzoeksmethoden en omstandigheden en de wijze van behandeling daarvan. (…)
(…).
Artikel 5
1. De toelating of registratie van een bestrijdingsmiddel geldt voor een in het besluit tot toelating of registratie te bepalen termijn van ten hoogste tien jaren. De toelating of registratie kan één of meerdere malen met ten hoogste tien jaren
worden verlengd indien is gebleken dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating of registratie is voldaan. (…)
(…)”.
Op grond van artikel 3a Bmw zijn nadere regels omtrent het toelaten van gewasbeschermingsmiddelen gesteld in het Besluit Milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen (hierna: Bmb). Dit besluit bepaalt onder meer het volgende.
“Artikel 2
Dit besluit is van toepassing op de toelating van gewasbeschermingsmiddelen met uitzondering van:
a. gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die bij de in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 bedoelde communautaire maatregel zijn aangewezen of die werkzame stoffen bevatten die op 25 juli 1993 nog niet eerder werden afgeleverd.
(…)
Artikel 7a
Het gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsproducten voldoen aan de criteria genoemd in deel C, punt 2.5.1.3 en, onverminderd artikel 4, aan punt 2.5.2 van richtlijn nr. 97/57/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 1997 tot vaststelling van bijlage VI bij richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PbEG L 227), zoals verwerkt in het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen.”
Artikel 7a is bij Besluit van 15 maart 2000, houdende wijziging van het Besluit milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen (Stb. 136) aan het Bmb toegevoegd en in werking getreden per 10 mei 2000.
Het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen (hierna: Bubg) strekt tot implementatie van Richtlijn 94/43/EG, inmiddels vervangen door Richtlijn 97/57/EEG. In het Bubg is het volgende bepaald:
”Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. wet: Bestrijdingsmiddelenwet 1962;
b. richtlijn: richtlijn nr. 91/414/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschapen van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PbEG L 230);
c. omzettingsprodukten: relevante metabolieten, afbraak- of reactieprodukten.
Artikel 2
1. Met betrekking tot de toelatingscriteria, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de wet worden voor gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die bij de in artikel 3, tweede lid, onderdeel van de wet bedoelde communautaire maatregel zijn aangewezen of die niet reeds vóór 26 juli 1993 werden afgeleverd als nadere regelen en als beginselen voor de beoordeling vastgesteld de uniforme beginselen als opgenomen in bijlage VI bij de richtlijn, met uitzondering van Onderdeel A. Inleiding, onder 2a, 4 en 5, en Onderdeel C, Besluitvorming, onder 2.6. en 2.7.
(…)."
De in de Richtlijn 75/440/EEG opgenomen norm betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater, waarnaar in onderdeel C.2.5.1.3 van de uniforme beginselen wordt verwezen, is bij besluit van 22 januari 1991 (Stb. 1001, 45) opgenomen in het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren en bedraagt 0,1 µg/l.
Op grond van artikel 4 Bmw zijn nadere regels voor het indienen van een aanvraag voor toelating gesteld in de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (hierna: Rtb). Artikel 18 Rtb bepaalt onder meer:
“Artikel 18
1. Bij indiening van een aanvraag als bedoeld in de artikelen 7 en 16, die betrekking heeft op een gewasbeschermingsmiddel, alsmede bij indiening van een aanvraag als bedoeld in artikel 15, eerste lid, worden de gegevens, bedoeld in de bijlage II en III van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, overgelegd overeenkomstig de in het aanvraagformulier en de bijbehorende instructie neergelegde eisen, met dien verstande dat indien aan deze bijlagen nog geen nadere invulling is gegeven, voor de onderdelen die het betreft de daarmee corresponderende gegevens uit het in het tweede lid bedoelde aanvraagformulier worden overgelegd overeenkomstig dat formulier en de bijbehorende instructie.
2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid worden met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen bevattende uitsluitend werkzame stoffen die reeds voor 26 juli 1993 werden afgeleverd en die niet bij de in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van de wet bedoelde communautaire maatregel zijn aangewezen, bij de indiening van een aanvraag de gegevens overgelegd zoals aangegeven in het op deze gewasbeschermingsmiddelen van toepassing zijnde aanvraagformulier en de bijbehorende instructie.
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Roundup Dry en Roundup Ready to Use zijn herbiciden op basis van de werkzame stof glyfosaat voor onderscheidenlijk beroepsmatig en particulier gebruik.
- Bij besluit van 15 maart 2002 heeft verweerder besloten tot inwilliging van de aanvraag om verlenging van de toelating van het bestrijdingsmiddel Roundup Dry. De toelating is met terugwerkende kracht geldig van 1 januari 2002 tot 1 januari 2007 en omvat gewijzigde wettelijke gebruiksvoorschriften en gebruiksaanwijzingen.
- Bij besluit van diezelfde datum heeft verweerder besloten het bestrijdingsmiddel Roundup Ready to Use met ingang van 1 januari 2002 tot 1 januari 2007 opnieuw toe te laten onder bepaling van gewijzigde wettelijke gebruiksvoorschriften en gebruiksaanwijzingen. Het besluit is in de plaats gesteld van een besluit tot toelating van 7 augustus 1991.
- Bij brief van 25 april 2002 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen voormelde besluiten. Bij brief van 13 juni 2002 hebben appellanten de gronden van het bezwaar ingediend.
- Op 23 april 2003 zijn appellanten omtrent hun bezwaarschriften gehoord door de Adviescommissie voor de bezwaarschriften van verweerder. Op 16 mei 2003 heeft genoemde commissie verweerder aangaande de bezwaren geadviseerd.
- Bij brief van 24 september 2003 heeft verweerder aan appellanten medegedeeld dat hij voornemens is om als voorwaarde voor toekomstige verlenging op te leggen dat gegevens worden overgelegd omtrent de concentratie glyfosaat in voor drinkwater bestemd oppervlaktewater uit de regionale wateren, welke zijn verkregen middels op nader te bepalen wijze uitgevoerde post-registratie monitoring.
- Bij brief van 9 oktober 2003 hebben appellanten een reactie ingediend op dit voornemen inhoudende dat zij positief staan ten opzichte van het voornemen van verweerder om tot toetsing over te gaan, maar dat de voorgestelde invulling van de toetsing onvoldoende is om aan de bezwaren van appellanten tegemoet te komen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij besluit van 24 september 2004 heeft verweerder op verzoek van de derde partij besloten tot intrekking van de toelating van het bestrijdingsmiddel Roundup Dry met ingang van 1 december 2004. Voor de periode van 1 december 2004 tot 1 december 2005 mag het middel nog worden gebruikt en mag het ten behoeve van het gebruik voorhanden of in voorraad worden gehouden.
- Bij besluit van 8 april 2005 heeft verweerder besloten tot wijziging van de verpakkings- en etiketteringsparagraaf van het toelatingsbesluit van het bestrijdingsmiddel Roundup Ready to Use.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen.
Sinds de plaatsing per 1 juli 2002 van de werkzame stof glyfosaat op Bijlage I bij Richtlijn 91/414/EEG, is het Bubg de toepasselijke algemene maatregel van bestuur ingevolge artikel 3a Bmw. Artikel 2 Bubg verwijst naar de uniforme beginselen als opgenomen in Bijlage VI bij Richtlijn 91/414/EEG. Verweerder haalt in dit verband de onderdelen C 2.5.1.3 en B 2.5.1.3 van de uniforme beginselen aan.
Het op communautaire niveau beproefd rekenmodel waarop onderdeel B 2.5.1.3 doelt, ontbreekt. Evenmin is het volgens verweerder gelukt om op nationaal niveau een rekenmodel te ontwikkelen, waarmee de concentratie van de werkzame stof en van de metabolieten, afbraak- en reactieproducten in voor drinkwater bestemd oppervlaktewater kan worden berekend op de in B 2.5.1.3 aangegeven alternatieve methode, te weten aan de hand van de resultaten van de onderzoeken naar beweeglijkheid en persistentie in de bodem alsmede op basis van de gegevens over afspoeling en drift, rekening houdend met de plaats waarop het bestrijdingsmiddel in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, met name wat betreft de besmetting van het water, met inbegrip van drinkwater. Verweerder heeft geconcludeerd dat de huidige stand van wetenschappelijke en technische kennis tot nu toe ontoereikend is gebleken om een adequaat rekenmodel te ontwikkelen, dat toetsing aan de drinkwaternorm mogelijk maakt.
Met betrekking tot de door appellanten overgelegde meetgegevens, waaruit zou blijken dat sprake is van een overschrijding van de drinkwaternorm, is verweerder van mening dat deze meetcijfers niet de actuele stand van zaken weergeven en waarschijnlijk een overschatting van de situatie na januari 2000 inhouden omdat, gelet op de datum van meten, niet de gevolgen van het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij zijn verdisconteerd. Ook is verweerder van mening dat door het wettelijk gebruiksvoorschrift bij de toelating omtrent pleksgewijze toediening de afspoeling van verhardingen van glyfosaat verminderd zal zijn. Voorts moet de zogenaamde 90 percentiel waarde worden gehanteerd en niet de maximale waarde. Tot slot is geen informatie beschikbaar over de aan de meetresultaten ten grondslag gelegde metingen. Verweerder heeft ten aanzien van deze meetgegevens geconcludeerd dat deze gedateerd zijn en niet de effecten betreffen van het huidige gebruik conform de thans geldende Wettelijke Gebruiksvoorschriften GebruiksAanwijzing (WG GA) van glyfosaathoudende bestrijdingsmiddelen. Een wetenschappelijke verantwoorde inschatting (vaststelling van een verwachting) omtrent mogelijke normoverschrijding is op basis van deze gegevens niet te maken.
Verweerder zal mitsdien bij de eerstvolgende beoordeling van de aanvragen om verlenging van onderhavige bestrijdingsmiddelen aan de hand van door andere organisaties en organen uit andere hoofde vergaarde meetgegevens toetsen of het gebruik conform het huidige WG GA van bedoelde glyfosaathoudende middelen leidt tot overschrijding van de drinkwaternorm in voor drinkwater bestemd oppervlaktewater.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van het nemen van de primaire besluiten de in artikel 3a Bmw bedoelde beoordelingscriteria, neergelegd in artikel artikel 7a Bmb, als toetsingskader golden. Voordien bestond geen toetsingskader voor drinkwater. Uit de Nota van toelichting bij het wijzigingsbesluit waarmee artikel 7a Bmb is ingevoerd, kan worden afgeleid dat op het moment van invoering van het drinkwatercriterium nog geen operationele uitwerking bestond voor toepassing van het criterium in de toelatingspraktijk en dat hantering van het criterium pas aan de orde is als die operationele uitwerking voorhanden is. Ten tijde van de totstandkoming van de primaire besluiten was die operationele uitwerking er nog niet en kon en hoefde bij de beoordeling aan de hand van artikel 3 Bmw dus geen rekening te worden met het drinkwatercriterium.
Ten tijde van de heroverweging van de primaire besluiten vormde niet meer artikel 7a Bmb maar vormden de uniforme beginselen het toetsingskader. Dat betekent echter niet dat de besluiten van 15 maart 2002 om die reden herroepen dienden te worden. De plaatsing van glyfosaat op bijlage I van Richtlijn 91/414/EEG heeft niet tot gevolg dat reeds verleende toelatingen (of verlengingen) onmiddellijk moeten worden gewijzigd of beëindigd als niet direct kan worden vastgesteld of aan alle (nieuwe) criteria wordt voldaan. Op grond van artikel 2 van Richtlijn 2001/99/EG geldt een termijn tot 1 juli 2006 voor de wijziging of intrekking van toelatingen op grond van onderzoek en besluitvorming overeenkomstig de uniforme beginselen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter onderbouwing van hun beroep het volgende naar voren gebracht.
Verweerder is ten onrechte overgegaan tot verlenging van de toelatingen. Daartoe wordt aangevoerd dat verweerder weliswaar in het bestreden besluit heeft erkend dat bij gehouden is om aan de norm winning van drinkwater uit oppervlaktewater te toetsen, maar vervolgens heeft verweerder deze toets niet uitgevoerd en is deze zelfs op de lange baan geschoven. Verweerder heeft aldus in strijd met het Bubg en de uniforme beginselen gehandeld. Dat het bij de thans geldende stand van wetenschap en techniek niet mogelijk is om de toetsing aan het drinkwatercriterium uit te voeren, kan en mag er niet toe leiden dat toelatingen worden verlengd.
Voorts hebben appellanten aangevoerd dat toetsing aan het drinkwatercriterium thans leidt tot de conclusie dat niet aan dit criterium wordt voldaan. Uit meetgegevens ontleend aan rapporten van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, blijkt immers dat het drinkwatercriterium wordt overschreden. Onduidelijk is waarom verweerder deze gegevens niet bruikbaar acht.
In ieder geval kan volgens appellanten niet worden vastgesteld, zoals bedoeld in artikel 3 Bmw, dat het drinkwatercriterium niet wordt overschreden. Blijkens het bestreden besluit deelt verweerder die mening van appellanten. Op basis van de voorhanden zijnde gegevens is te meer aannemelijk dat de drinkwaternorm wordt overschreden. Appellanten stellen dat bij drinkwater een absolute norm moet worden gehanteerd en niet de 90 percentielwaarde, zoals verweerder voorstaat. Bovendien baseert verweerder zich, door te wijzen op het Lozingenbesluit en het wettelijk gebruiksvoorschrift, op niet gesubstantieerde toekomstverwachtingen. In dit verband stellen appellanten dat op de toelatinghouder de bewijslast ligt om vooraf aan te tonen dat aan alle wettelijke criteria is voldaan.
Verweerder heeft voorts ten onrechte geen verplichting aan de toelatinghouder opgelegd aangaande post-registratie monitoring. Appellanten betwijfelen of verweerder wel over voldoende gegevens kan gaan beschikken. Bovendien moet de toelatinghouder aantonen dat de middelen voldoen aan alle wettelijke criteria en alle gegevens daartoe aanleveren.
Appellanten stellen tot slot dat zij op grond van het égalité-beginsel in aanmerking komen voor nadeelcompensatie. Door de verlenging van de toelatingen lijden appellanten schade die uitgaat boven de benadeling die voor haar risico komt.
5. Het standpunt van belanghebbende
Monsanto Europe B.V. (hierna: Monsanto) heeft zich aangesloten bij het standpunt van verweerder en heeft hieraan het volgende toegevoegd.
Lopende de bezwaarschriftenprocedure is Richtlijn 2001/99/EG in werking getreden, waarbij glyfosaat op Bijlage I van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is opgenomen. De in artikel 2 Bubg opgenomen verplichting om vanaf het moment van opneming van een werkzame stof in Bijlage I aan de uniforme beginselen te toetsen, dient te worden geïnterpreteerd bij het licht van de Europese regelgeving. Monsanto wijst in dit verband op de specifieke regeling die in Richtlijn 2001/99/EG is opgenomen. De vigerende toelatingen dienen voor 1 juli 2006 te worden beoordeeld of grond van een volledig bijlage II- en bijlage III-dossier. De toelatinghouders moeten in de gelegenheid worden gesteld om deze dossiers met het oog op de herbeoordeling aan te leveren. Een volledige toetsing aan de uniforme beginselen was in casu dan ook nog niet aan de orde, ook niet in de beslissing op bezwaar. Toetsing aan de Uniforme Beginselen zou immers veel meer behelzen dan alleen toetsing aan de drinkwaternorm, en voor het verrichten van deze toetsing moeten relevante dossiergegevens worden aangeleverd. Deze eisen aan het dossier kunnen niet meer worden gesteld indien een toelating is verleend. Juist met het oog daarop heeft de Europese regelgever voorzien in een overgangstermijn voor lopende toelatingen.
Monsanto voert voorts in het kader van de toetsing van de effecten op het voor drinkwater bestemd oppervlaktewater aan dat op dit moment niet kan worden beoordeeld in hoeverre het concrete gebruik van een specifiek middel leidt tot normoverschrijding. De complexiteit van de modelontwikkeling hangt samen met het feit dat op het moment van toelating van een middel niet bekend is op welke locaties het zal worden gebruikt en de toelatinghouder daarop geen invloed heeft. Of een werkzame stof wordt aangetroffen in het oppervlaktewater is van vele factoren afhankelijk, bijvoorbeeld de intensiteit van het gebruik, weersomstandigheden, cumulatie met import uit het buitenland etc.
De beoordelingsverplichting in de uniforme beginselen is gerelateerd aan het specifieke gebruik van een middel. Afwijzing van een toelatingsaanvraag enkel op grond van meetgegevens die een totale belasting van het oppervlaktewater met een werkzame stof aangeven is dan ook niet beoogd, blijkens de tekst van de uniforme beginselen.
Met betrekking tot niet opleggen van een post-registratiemonitoring aan Monsanto door verweerder, voert Monsanto aan dat Richtlijn 91/414/EEG en de Bmw niet zover gaan dat een toelatinghouder van een specifiek product verantwoordelijk kan worden gesteld voor de monitoring van de cumulatieve effecten van het gebruik van alle bestrijdingsmiddelen gebaseerd op de werkzame stof glyfosaat. Een op het gebruik van een specifiek glyfosaathoudend middel gerichte post-registratiemonitoring is volgens Monsanto onmogelijk, mede gelet op het grote aantal glyfosaathoudende middelen dat is toegelaten.
Ter zitting heeft Monsanto desgevraagd verklaard verzocht te hebben om intrekking van de toelating van Roundup Dry vanwege de geringe vraag naar het middel op de Nederlandse markt.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Alvorens te komen tot een beoordeling van het geschil, stelt het College vast dat appellanten ter zitting hebben verklaard in verband met de intrekking van de toelating van Roundup Dry met ingang van 1 december 2004, het beroep te beperken tot dat deel van het bestreden besluit, dat ziet op de (hernieuwde) toelating van Roundup Ready to Use. Tussen partijen is derhalve slechts in geschil de vraag of verweerder op juiste gronden de afwijzing van het bezwaar van appellanten tegen de (hernieuwde) toelating van Roundup Ready to Use heeft gehandhaafd. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
6.2 Bij het primaire besluit van 15 maart 2002 heeft verweerder de toelating van Roundup Ready to Use van 7 augustus 1991 verlengd door een nieuw besluit tot toelating te nemen en dat besluit in de plaats te stellen van het toelatingsbesluit van 7 augustus 1991. Op grond van artikel 5, eerste lid, Bmw kan een toelating worden verlengd, indien gebleken is dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating is voldaan.
Ten tijde van het nemen van het primaire besluit was de werkzame stof glyfosaat nog niet op Bijlage I bij Richtlijn 91/414/EG geplaatst. Derhalve gold ingevolge artikel 7a Bmb als toelatingsvoorwaarde in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, sub 10, Bmw onder andere dat het middel voldoet aan het criterium, genoemd in deel C, punt 2.5.1.3 van Bijlage IV bij Richtlijn 91/414/EEG. Dit criterium betreft de drinkwaternorm zoals neergelegd in het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen opppervlaktewateren. De inwerkingtreding van artikel 7a is bepaald op 10 mei 2000.
Het College overweegt in dit verband dat de omstandigheid dat in de Nota van toelichting bij de wijziging van het Bmb, waarbij artikel 7a aan het Bmb werd toegevoegd, is opgenomen dat terzake van het criterium voor de winning van drinkwater uit oppervlaktewater nog een operationele uitwerking ontbreekt en dat, indien een dergelijke uitwerking in Europees of nationaal kader wordt ontwikkeld, de wettelijke basis voor het hanteren van het criterium met de opneming van artikel 7a in het Bmb is gelegd, niets afdoet aan de rechtskracht van de norm, noch aan de verplichting van verweerder om bij toelating te toetsen aan die norm. (zie ook uitspraak van het College van 28 mei 2002, AWB 02/569 en AWB 02/570, www. rechtspraak.nl, LJN-nummer AE3388). Het College hecht hierbij belang aan de omstandigheid dat uitdrukkelijk is voorzien in een gefaseerde inwerkingtreding van het besluit waarin artikel 7a is opgenomen en dat er kennelijk niet voor gekozen is de inwerkingtreding van artikel 7a op te schorten tot het moment waarop een operationeel kader zou zijn ontwikkeld. Na plaatsing per 1 juli 2002 van de werkzame stof glyfosaat op Bijlage I bij Richtlijn 91/414/EEG, derhalve ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, is het kader voor de toelating van Roundup Ready to Use in die zin is gewijzigd dat het Bmb, op grond van artikel 2 Bmb, niet langer van toepassing is en de toelatingstoetsing dient plaats te vinden op grond van artikelen 3 en 3a Bmw, juncto artikel 2 Bubg. Artikel 2 Bubg betrekt wederom de drinkwaternorm in de toetsing door de verwijzing naar de uniforme beginselen, waaronder B.2.5.1.3 (evaluatiemethode) en C.2.5.1.3 (toetsingsciteria).
Op grond van het voorgaande, en anders dan verweerder meent, stelt het College vast dat toetsing aan het drinkwatercriterium bij toelating van gewasbeschermingsmiddelen die voldoen aan artikel 8 en artikel 13, zesde lid, Richtlijn 91/414/EEG en waarvan de toelating dient te geschieden op basis van artikel 3 Bmw jo 7a Bmb, danwel waarvan de werkzame stoffen zijn geplaatst op Bijlage 1 bij Richtlijn 91/414, vanaf het moment van inwerkingtreding van artikel 7a Bmb, te weten 10 mei 2000, plaats dient te vinden. In het voorliggende geval dient derhalve voor toelating van Roundup Ready to Use vanaf 10 mei 2000 onder meer te worden vastgesteld dat op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van onderzoek van de gegevens, bedoeld in artikel 4, tweede lid, Bmw met inachtneming van de bij of krachtens artikel 3a Bmw vastgestelde regels en beginselen voor de beoordeling, waaronder het drinkwatercriterium, het middel geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft.
6.3 Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de verplichting tot toetsing aan het drinkwaterciterium, in ieder geval vanaf het moment van plaatsing van glyfosaat op Bijlage I van Richtlijn 91/414/EEG, onderkend. Het College stelt vast dat verweerder heeft getracht aan de hand van de in B.2.5.1.3 van de uniforme beginselen beschreven uitgangspunten te komen tot een toetsing van de op grond van C.2.5.1.3 gestelde drinkwaternorm. Verweerder heeft vastgesteld dat een op communitair niveau beproefd rekenmodel ontbreekt en dat het evenmin gelukt is om op nationaal niveau een rekenmodel te ontwikkelen waarmee de drinkwaternorm kan worden getoetst. In dit verband verwijst verweerder naar deelname aan het project “Implementatie Drinkwatercriterium Oppervlaktewater” dat het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in 2000 is gestart, en beschrijft verweerder de resultaten van een drietal daaruit voortvloeiende rapportages. Verweerder komt tot de conclusie “dat de huidige stand van wetenschappelijke en technische kennis tot nu toe ontoereikend is gebleken om een adequaat rekenmodel te ontwikkelen dat toetsing aan de drinkwaternorm mogelijk maakt”.
Vervolgens heeft verweerder de stelling van appellanten onderzocht, dat een rekenmodel niet meer nodig is omdat meetgegevens bij de innamepunten voor drinkwater beschikbaar zijn en het causaal verband tussen het vóórkomen van glyfosaat in voor drinkwater bestemd oppervlaktewater en de glyfosaat-emissie is vastgesteld. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat de meetgegevens geen recent beeld geven van de aanwezigheid van glyfosaat in voor drinkwater bestemd oppervlakte water, vanwege de omstandigheden dat de cijfers dateren van vóór januari 2000, zodat effect van het Lozingenbesluit teelt en veehouderij nog niet is gemeten, dat de afspoeling van verhardingen verminderd zal zijn door de aangepaste gebruiksvoorschriften bij de toelating (pleksgewijze toediening), dat de te toetsen waarde niet de maximale waarde moet zijn maar de 90-percentiel waarde en dat informatie ontbreekt over de aan de meetgegevens ten grondslag liggende metingen. Ook het in B.2.5.1.3 van de uniforme beginselen geboden alternatief om te komen tot toetsing van de drinkwaternorm – de resultaten van onderzoeken naar beweeglijkheid en persistentie in de bodem, alsmede op de gegevens over afspoeling en drift – geeft naar het oordeel van verweerder onvoldoende houvast. Verweerder meent dan ook dat een wetenschappelijk verantwoorde inschatting (vaststelling van een verwachting) omtrent mogelijke normoverschrijding op basis van de gegevens niet te maken is. Verweerder concludeert dat de huidige stand van wetenschap en techniek niet toelaat dat op basis van de voorhanden gegevens getoetst wordt aan de drinkwaternorm, alsmede dat een passend rekenmodel ontbreekt, terwijl evenmin adequate meetgegevens voorhanden zijn om conclusies te kunnen trekken omtrent de te verwachten hoeveelheid glyfosaat in voor drinkwater bestemd oppervlaktewater.
Het College is van oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat op dit moment geen rekenmodel beschikbaar is en dat evenmin op basis van een evaluatie van de beschikbare meetgegevens kan worden gekomen tot een wetenschappelijk verantwoorde vaststelling van een verwachting omtrent overschrijding van de drinkwaternorm, zoals ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a.10 en 3a Bmw, juncto artikel 2 Bubg is vereist.
6.4 Het College acht niet uitgesloten dat verweerders stellingname terzake van zijn verplichting tot toetsing aan de drinkwaternorm van invloed is geweest op het op dit moment ontbreken van adequate gegevens voor toetsing aan de drinkwaternorm. Verweerder heeft zich tot midden 2003 op het standpunt gesteld geen verplichting te hebben om te toetsen aan de drinkwaternorm vanwege het ontbreken van een rekenmodel. Van duidelijke inspanningen om op de in B.2.5.1.3. beschreven alternatieve wijze – op basis van onderzoeken en meetgegevens – tot toetsing aan de drinkwaternorm te komen, is het College tot het moment waarop de Adviescommissie voor de bezwaarschriften Ctb daartoe adviseerde in haar advies van 16 mei 2003, niet gebleken. Daargelaten of verweerder had moeten begrijpen dat toetsing aan de drinkwaternorm ook voor plaatsing van glyfosaat op Bijlage I van Richtlijn 91/414/EEG – en wel op grond van artikel 7a Bmb – vereist was, valt het verweerder aan te rekenen dat niet al vanaf het moment van vaststelling van de Richtlijn 2001/99/EG op 20 november 2001, duidelijke inspanningen zijn verricht om te verzekeren dat op het moment waarop de plaatsing van glyfosaat op bijlage I van kracht werd, een rekenmodel dan wel voldoende gegevens voor toetsing aan de drinkwaternorm voor handen zouden zijn. In ieder geval had de plaatsingsrichtlijn voor verweerder aanleiding moeten zijn om, gezien artikel 7a Bmb en vooruitlopend op het van kracht worden van de plaatsing van glyfosaat op bijlage I, de toelatinghouder bij het verzoek tot verlening van de toelating van Roundup Ready to Use enkele maanden voor de datum van inwerkingtreding van de plaatsing, op grond van artikel 4 Bmw, juncto artikel 18 Rtb om gegevens te verzoeken in verband met de noodzaak om, in overeenstemming met artikel 3, eerste lid aanhef en onder a, sub 10, Bmw vast te kunnen stellen of toelating van Roundup Ready to Use geen voor het milieu onaanvaardbaar effect zou hebben. De stelling van verweerder dat artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2001/99/EG bepaalt dat 1 juli 2006 de uiterste termijn is voor wijziging of intrekking van toelatingen op grond van de toetsingscriteria en dossiersvereisten die bij Richtlijn 99/414/EEG worden gesteld, en dat die termijn niet anders wordt in geval een toelating wordt heroverwogen voor die datum, kan verweerder ten aanzien van de drinkwaternorm niet baten, nu deze norm reeds op grond van nationaal recht sedert 10 mei 2000 van kracht was.
Op grond van het bovenstaande, is het College van oordeel dat verweerder zich onvoldoende heeft ingespannen om aan de verplichting tot toetsing van Roundup Ready to Use aan de drinkwaternorm, zoals deze voortvloeit uit artikel 3, eerste lid aanhef en onder a, sub 10, Bmw, en C.2.5.1.3 uniforme beginselen, te voldoen. Zonder een dergelijke toetsing kan verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 4 van Richtlijn 91/414/EEG en de artikelen 2 en 3 Bmw, zich niet met recht op het standpunt stellen dat is vastgesteld dat toelating van Roundup Ready to Use geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft. Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand blijven.
6.5 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep gegrond moet worden verklaard, en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
In verband met het vorenoverwogene komt het College niet toe aan een beoordeling van hetgeen partijen overigens verdeeld houdt.
Verweerder zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellanten te beslissen.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- wat betreft de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).
Het College zal bepalen dat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht wordt vergoed.
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 644,-(zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) aan hen vergoedt;
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.L.W. Aerts, en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. P.M. Beishuizen