Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/689 8 juni 2005
10810 Melkequivalent
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 19 augustus 2004, bij het College binnengekomen op 20 augustus 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 juli 2004.
Bij dit besluit is een beslissing genomen op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit tot registratie van een hoeveelheid melkequivalent die rechtstreeks voor consumptie is geleverd in de heffingsperiode 2002/2003.
Bij brief van 10 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 27 april 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Appellant was tevens in persoon aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb. 1992, L 405; hierna: Verordening 3950/92) bepaalt, voorzover hier van belang:
"1. De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden overschrijden. (…)”
De tot 31 maart 2002 geldende Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb. 1993, nr. L 57; hierna: Verordening 536/93) luidde, voorzover hier van belang:
" Artikel 1
Voor de berekening van de bij Verordening (EEG) nr. 3950/92 ingestelde extra heffing geldt het volgende:
1. De op de markt gebrachte hoeveelheden melk of melkequivalent in de zin van artikel 2, lid 1, van genoemde verordening omvatten voor een Lid-Staat elke hoeveelheid melk of melkequivalent die enig, op het grondgebied van deze Lid-Staat gelegen bedrijf verlaat.
(…)
2. De te gebruiken equivalenties zijn:
- 1 kg room = (…)
- 1 kg boter = 22,5 kg melk.
Voor kaas en andere zuivelproducten kunnen de Lid-Staten hetzij de equivalenties bepalen op grond van het droge-stofgehalte en het vetgehalte van de betrokken kaassoorten of andere produkten, hetzij de hoeveelheden melkequivalent forfaitair vaststellen op grond van het aantal melkkoeien van de producent en een voor het bestand representatieve gemiddelde melkgift per koe.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteiten de hoeveelheden kan aantonen welke werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken produkten zijn gebruikt, baseert de Lid-Staat zich op die bewezen hoeveelheden in plaats van uit te gaan van de bovenbedoelde equivalenties.
3. Bij levering van geheel of gedeeltelijk ontroomde melk moet de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantonen dat voor de berekening van de heffing met het betrokken melkvet rekening is gehouden, daar anders deze leveringen voor de berekening van de heffing als leveringen van volle melk worden aangemerkt.
4. (…) "
De op 31 maart 2002 in werking getreden Verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 3950/92 (Pb. 2001, L 187; hierna: Verordening 1392/2001) bepaalt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 2
1. Voor de berekening van de bij Verordening (EEG) nr. 3950/92 ingestelde extra heffing wordt onder de in een lidstaat "op de markt gebrachte hoeveelheden melk of melkequivalent" in de zin van artikel 2, lid 1, van genoemde verordening iedere hoeveelheid melk of melkequivalent verstaan die een op het grondgebied van die lidstaat gelegen bedrijf verlaat.
2. (…)
Bij levering van geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk moet de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit bewijzen dat bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing het melkvetgehalte is meegeteld. Wanneer dat bewijs niet wordt geleverd, wordt de melk voor de berekening van de heffing als volle melk aangemerkt.
3. Voor het op de markt brengen van andere zuivelproducten stellen de lidstaten vast welke hoeveelheden melk voor de productie ervan zijn gebruikt. De daarbij te hanteren equivalenties zijn:
a) 1 kg room = 0,263 kg melk x procentueel vetgehalte van de room, uitgedrukt in massa
b) 1 kg boter = 22,5 kg melk
c) voor kaas en alle andere zuivelproducten kunnen de lidstaten hetzij de equivalenties bepalen op basis van met name het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten, hetzij de hoeveelheden melkequivalent forfaitair vaststellen op grond van het aantal melkkoeien van de producent en een voor het bestand representatieve gemiddelde melkgift per koe.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit de hoeveelheden die werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken producten zijn gebruikt, kan aantonen, baseert de lidstaat zich op die bewezen hoeveelheden in plaats van uit te gaan van de bovenbedoelde equivalenties.
4. (…) ”
De Regeling superheffing 1993 (Stcrt. 60), luidde tot 31 maart 2002, voorzover hier van belang:
“ Artikel 2
1. De koper is ter zake van de hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, welke hem wordt geleverd en die zijn heffingvrije hoeveelheid overschrijdt, een heffing verschuldigd.
2. Het bedrag van de heffing wordt met inachtneming van de EG-verordeningen vastgesteld. De hoeveelheid geleverde melk, of het equivalent
daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de EG-verordeningen.
Artikel 4
1. De producent is ter zake van rechtstreekse verkoop voor consumptie van een hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, die zijn referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop overschrijdt, een heffing verschuldigd.
2. Het bepaalde in artikel 2, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.”
Met ingang van 31 maart 2002 is bij de wijziging van 22 maart 2002 (Stcrt. 60) aan artikel 2, tweede lid, van de Regeling superheffing 1993 de volgende volzin toegevoegd:
“ In geval van levering van geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk wordt met inachtneming van artikel 2, tweede lid van Verordening (EG) nr. 1392/2001 de melk voor de berekening van de grondslag van de heffing als volle melk aangemerkt.”
Deze wijziging van de Regeling superheffing 1993 is in de Staatscourant als volgt toegelicht:
“ Een belangrijke inhoudelijke wijziging betreft de grondslag voor de berekening van de heffing en de omrekening naar equivalenties. Ten gevolge van de aanscherping van de EG verordening is artikel 2, tweede lid, van de regeling superheffing aangepast. De betekenis hiervan is dat de producent ingeval van levering van afgeroomde melk het bewijs moet leveren dat de melkvet-bestanddelen (in de vorm van boter of room en dergelijke) reeds zijn meegeteld voor de berekening van de heffing. Slaagt de producent niet in dit bewijs, wordt de afgeroomde melk of melkproduct meegeteld als ware het volle melk. Alle geleverde melk is onderhevig aan een eventuele heffing. De handels-kwaliteit van de melk speelt dus in het kader van de vaststelling van de heffing geen rol.
Voor andere zuivelproducten dan melk, boter en room dienen de equivalenties door de bevoegde instanties van de lidstaten te worden vastgesteld.
In ons land is dat het Productschap Zuivel. Daarbij is thans uitdrukkelijk bepaald dat de equivalenties dienen om de hoeveelheid melk vast te stellen die is gebruikt voor de bereiding van de zuivelproducten. Met deze wijzigingen wordt beoogd voortaan alle gebruikte melk en zuivel die het bedrijf verlaten, ten volle mee te laten tellen voor de berekening van de grondslag van de heffing.”
De door verweerders bestuur vastgestelde Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (PBO-blad 1994, 26), luidde - ingevolge de wijziging van 15 april 1998 (PBO-blad 1998, 30) - per 1 april 1998, voorzover hier van belang:
“ Artikel 7
1. Het melkequivalent van room en boter wordt bepaald overeenkomstig het bepaalde in artikel 1, lid 2, eerste alinea van Verordening (EG) nr. 536/93.
2. Voor de omrekening van kaas naar melk wordt 1 kg kaas gelijkgesteld met 9,5 kg melk.
Op grond van het droge-stofgehalte en/of het vetgehalte van de betrokken kaassoort kan een lagere factor dan 9,5 worden gehanteerd indien de producent ten genoegen van het productschap aantoont dat voor de bereiding van die kaassoort een lagere hoeveelheid melk wordt gebruikt, tenzij de kaas bereid is uit melk waaraan vet is onttrokken en de producent niet kan aantonen dat voor de berekening van de heffing met het betrokken melkvet is rekening gehouden.
3. Het melkequivalent van andere zuivelproducten dan bedoeld in de leden 1 en 2 wordt berekend op basis van het vetgehalte van de geleverde hoeveelheid zuivelproduct volgens de formule hoeveelheid zuivelproduct x vetpercentage zuivelproduct x 0,23, tenzij het betrokken zuivelproduct bereid is uit melk waaraan vet is onttrokken en de producent niet kan aantonen dat voor de berekening van de heffing met het betrokken melkvet is rekening gehouden, in welk geval voor de omrekening naar melk, indien het kwark betreft, de factor 3 gehanteerd, indien het andere zuivelproducten dan kwark betreft de factor 1 wordt gehanteerd.
4. Het bepaalde in de leden 1, 2 en 3 laat onverlet het bepaalde in artikel 1, lid 2, laatste alinea van Verordening (EG) nr. 536/93.”
Voorafgaand aan de wijziging van 15 april 1998 is een ontwerp voor deze wijziging gepubliceerd in het PBO-blad van 13 maart 1998 (PBO-blad 1998, 17). Onder dit ontwerp is een toelichting geplaatst, die onder meer vermeldt:
“ De overige zuivelproducten, waaronder de zure boerderij-zuivelproducten, vallen eerst sinds 1991/1992 onder de regeling superheffing (…). De COS berekent het melkequivalent op basis van het vetgehalte van de betrokken zuivelproducten met de formule (…). De toepassing van deze formule kan tot gevolg hebben dat een aanzienlijke hoeveelheid “magere” producten wordt geleverd op een relatief klein quotum. De onderhavige systematiek gaat er namelijk vanuit dat het melkvet, dat onttrokken is aan de boerderijmelk, in de vorm van andere zuivelproducten (zoals room en boter) wordt meegeteld bij de berekening van het melkequivalent van het totaal van de leveranties van de producent.
Wanneer de producent het ontbrekende melkvet niet verantwoordt voor de superheffing kan dit ertoe leiden dat zijn productieruimte op oneigenlijke wijze wordt vergroot.
De voorgestelde wijziging van artikel 7 (…)
Lid 3
(…) Toepassing van de bestaande formule blijft achterwege indien het gaat om producten die bereid zijn uit ontroomde melk en de producent niet kan aantonen dat het melkvet verantwoord is voor de superheffing. In die gevallen wordt omgerekend met de factor 1, behalve voor kwark waarop dan de factor 3 wordt toegepast.”
De Zuivelverordening 1994 is gewijzigd op 17 april 2002 (PBO-blad 2002, 32). Na deze wijziging luidt deze, voorzover hier van belang:
“ Artikel 7
1. Het melkequivalent van room en boter wordt bepaald overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, lid 3, onderdeel a en b van Verordening (EG) nr. 1392/2001.
2. Voor de omrekening van kaas naar melk wordt 1 kg kaas gelijkgesteld met 9,5 kg melk.
Op grond van het droge-stofgehalte en het vetgehalte van de betrokken kaassoort kan een lagere factor dan 9,5 worden gehanteerd indien de producent ten genoegen van het productschap aantoont dat voor de bereiding van die kaassoort een lagere hoeveelheid melk wordt gebruikt. Dit geldt niet indien de kaas bereid is uit melk waaraan vet is onttrokken en de producent niet kan aantonen dat bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing het betrokken melkvet is meegeteld.
3. Het melkequivalent van andere zuivelproducten dan bedoeld in de leden 1 en 2 wordt berekend op basis van het vetgehalte van de geleverde hoeveelheid zuivelproduct volgens de formule hoeveelheid zuivelproduct x vetpercentage zuivelproduct x 0,23, tenzij het betrokken zuivelproduct bereid is uit melk waaraan vet is onttrokken en de producent niet kan aantonen dat bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing het betrokken melkvet is meegeteld.
In dat geval wordt voor de omrekening naar melk:
? indien het kwark betreft, de factor 3 gehanteerd;
? indien het andere zuivelproducten dan kwark betreft, de factor 1 gehanteerd.
4. Het bepaalde in de leden 1, 2 en 3 laat onverlet het bepaalde in artikel 2, lid 3, tweede alinea van Verordening (EG) nr. 1392/2001.”
De in het PBO-blad gepubliceerde toelichting op de wijziging van de Zuivelverordening 1994 van 17 april 2002 vermeldt onder meer:
“ De tekst van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1392/2001 verschilt op een aantal punten van de tekst van de regeling in artikel 1 Verordening (EEG) nr. 536/93.
In verband hiermee behoeft artikel 7 van de PZ-verordening aanpassing. Daarbij gaat het om andere zuivelproducten dan room en boter.
(…)
Lid 3 (…)
In de praktijk komt het voor dat producenten een deel van het melkvet vernietigen of vervoederen, terwijl de overige bestanddelen van de melk wel worden geleverd.
Daarom wordt, voor de omrekening naar melk, ervan uitgegaan dat magere zuivelproducten bereid zijn uit volle melk, als niet aannemelijk kan worden gemaakt dat het ontbrekende melkvet is, of wordt, meegeteld voor de vaststelling van de grondslag van de eventuele heffing.
Tegen die achtergrond bepaalt lid 3 (…).
Een en ander naar analogie van het voorschrift in de Commissie-verordening bij levering van geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk (artikel 2, lid 2, tweede alinea).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij circulaire van 12 april 2001, COS 059, heeft verweerder het “opgaveformulier geleverde hoeveelheid rechtstreeks voor consumptie in de heffingsperiode 2000/2001” aan betrokkenen in de sector gezonden. In paragraaf 1 van deze circulaire is vermeld:
“ De Europese Commissie is voornemens de uitvoeringsbepalingen van de superheffingsregeling op een aantal punten aan te passen. (…) wordt verwacht dat de Commissie meer duidelijkheid geeft omtrent de omrekening van geleverde producten naar de daarvoor gebruikte hoeveelheid melk. Daaruit zal waarschijnlijk voortvloeien dat bij de omrekening alle bestanddelen van de melk moeten worden meegenomen, ook al heeft een bestanddeel (bijvoorbeeld melkvet) het bedrijf niet verlaten. Deze wijziging kan gevolgen hebben voor de nationale superheffingsregeling en het uitvoeringsbeleid daarvan voor het quotumjaar 2001/2002.”
- Bij circulaire van 9 november 2001, COS 062, heeft verweerder betrokkenen op de hoogte gesteld van de per 31 maart 2002 in werking te treden wijziging van de regeling, zoals deze op dat moment was neergelegd in Verordening 536/93. De circulaire vermeldt onder meer:
“ Nieuw is dat uitdrukkelijk is bepaald dat de (…) te gebruiken equivalenties (omrekeningsfactoren) dienen om vast te stellen welke hoeveelheid melk is gebruikt voor de productie van de zuivelproducten.
Dat betekent dat bij de omrekening naar melk(equivalent), rekening moet worden gehouden met alle bestanddelen van de voor de productie gebruikte melk, ook al is een bepaald bestanddeel, bijvoorbeeld het vet, niet geleverd.”
- Appellant heeft bij een op 9 mei 2003 ondertekend formulier aan verweerder gespecificeerd opgave gedaan van door hem als producent in de heffingsperiode 2002/2003 rechtstreeks voor consumptie geleverde hoeveelheden melk en andere zuivelproducten, onder vermelding van het bij de onderscheiden producten behorende vetgehalte.
- Bij registratiebericht van 23 mei 2003 heeft verweerder appellant bericht tot welke registratie, uitgedrukt in kilogrammen melk(equivalent), de opgave heeft geleid. Hierbij heeft verweerder de hoeveelheden van de diverse producten die zijn bereid uit melk waaraan melkvet is onttrokken (in het bijzonder halfvolle melk en halfvolle yoghurt) omgerekend in hoeveelheden melkequivalent door vermenigvuldiging met een factor 1, ongeacht het vetgehalte van het verkochte product. Ten aanzien van de boerenkaas die is bereid uit melk waaraan melkvet is onttrokken, is een omrekeningsfactor van 9,5 gehanteerd, onder aftrek van het melkequivalent van de opgegeven boter en room. In een brief van dezelfde datum heeft verweerder de berekening toegelicht.
- Bij registratiebericht van 18 juli 2003 heeft verweerder opnieuw aangegeven tot welke registratie de opgave heeft geleid. Dit bericht wijkt af van het vorige op het punt van de in verband met verkoop van kwark te registreren hoeveelheid melkequivalent.
- Bij brief van 27 augustus 2003 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het registratiebericht van 18 juli 2003.
- Bij brief van 7 november 2003 heeft appellant de gronden van zijn bezwaar ingediend.
- Op 29 juni 2004 heeft appellant zijn bezwaar mondeling toegelicht op een hoorzitting.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder het volgende overwogen:
“ Uitgangspunt in Verordening (EG) nr. 1392/2001 is dat de (…) equivalenties dienen om vast te stellen welke hoeveelheden melk de producent heeft gebruikt voor de productie van de betrokken producten. Bij de gebruikte melk gaat het om de onbewerkte melk (…). Dit betekent dat het niet zo kan zijn dat door vervoedering of vernietiging van melkvet, de berekening van het melkequivalent uitkomt op een hoeveelheid die in geen verhouding staat tot de werkelijk gebruikte hoeveelheid boerderijmelk.
Hoofdregel is dat door een producent geleverde melk waaraan melkvet is onttrokken ("geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk") voor de berekening van de heffing als volle melk wordt aangemerkt. Alleen indien de producent aantoont dat het afgeroomde melkvet voor de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing is meegeteld, is dat niet het geval. (…)
Dat de gebruikte hoeveelheid melk het uitgangspunt is wordt ondersteund door de mogelijkheid voor de lidstaten om, voor de onderhavige producten, de forfaitaire vaststelling van de hoeveelheid melkequivalent te baseren op het melkveebestand en de verplichting voor de lidstaat om, indien de producent daarvan bewijzen overlegt, uit te gaan van de werkelijk gebruikte hoeveelheid melk (artikel 2, lid 3, onder c en laatste alinea Verordening (EG) nr. 1392/2001).
Voor de wijze waarop aan dit uitgangspunt vorm is gegeven in de nationale uitvoeringsbepalingen is aangesloten bij het voorschrift voor levering van afgeroomde melk in artikel 2, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1392/2001. Verordening (EG) nr. 1392/01 laat geen ruimte voor handhaving van de oude berekeningsmethodiek.
Nadat steeds duidelijker werd wat de omvang was van de vet-vervoedering/vernietiging en wat de gevolgen waren voor de hoeveelheid die heffingvrij op een quotum kon worden geleverd, zijn met ingang van heffingsperiode 1998/1999 de uitvoeringsbepalingen voor de vaststelling van de equivalenties in de productschapsverordening aangepast (wijziging 2). Naar analogie van artikel 1, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 536/93 werd bepaald dat de producent moet aantonen dat voor berekening van de heffing rekening is gehouden met het betrokken melkvet daar anders de geleverde geheel of gedeeltelijk ontroomde producten voor de berekening van de heffing als volle producten worden beschouwd.
In de toelichting bij de verordening wordt er op gewezen dat het niet verantwoorden van ontbrekend melkvet er toe kan leiden dat een producent van magere zuivelproducten op oneigenlijke wijze zijn productieruimte vergroot.
Het uitvoeringsbeleid van het productschap hield in dat onder bepaalde voorwaarden ook de vet-vervoedering/vernietiging geen gevolgen had voor de berekening van het melkequivalent. De voorwaarden betroffen de controleerbaarheid van de vernietiging. Het productschap ging er namelijk van uit dat het afgeroomde melkvet in werkelijkheid buiten de superheffingsadminstratie om ("zwart") op de markt werd gebracht.
In de praktijk bleek echter dat het doel, ontmoediging en indamming van de praktijk van de vetvernietiging, niet werd bereikt. Dit betekende dat, na vaststelling van Verordening (EG) nr. 1392/2001, niet meer kon worden volstaan met een melding vooraf van voorgenomen vetvernietiging/vervoedering. Een aanpassing van de uitvoeringsbepalingen was noodzakelijk.
(…) Uw cliënt had dienen te beseffen dat het (op oneigenlijke wijze) vergroten van de productieruimte binnen het quotum, door producten met een laag vetgehalte te verkopen en het vrijkomend melkvet te vervoederen, strijdig is met het doel en ratio van het superheffingstelsel. De introductie van de meldingsprocedure maakt dit, in het licht van de voorgeschiedenis, niet anders.
De COS heeft de boerderijzuivelbereiders in een circulaire van 12 april 2001 op de hoogte gebracht van de komende wijzigingen in het uitvoeringsbeleid.
In een circulaire van 9 november 2001 is meegedeeld dat de nieuwe berekeningsmethodiek voor het eerst gevolgen heeft voor de berekening van de superheffing over de rechtstreekse verkoop in de heffingsperiode 2002/2003.”
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samenvattend weergegeven het volgende aangevoerd.
4.1 Verordening (EG) nr. 1392/01 stelt zelf uitvoeringsbepalingen vast en biedt geen ruimte om nationaal nadere, afwijkende, regels te stellen. De nationale uitwerkingsbevoegdheid is beperkt tot de toepassing van artikel 2, derde lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 1392/01: de vaststelling van hoeveelheden melk die zijn gebruikt voor de productie van andere zuivelproducten dan geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk, room en boter. Voor deze “andere zuivelproducten” kan de lidstaat kiezen tussen equivalentiebepaling op basis van met name het drogestofgehalte en het vetgehalte en equivalentiebepaling via forfaitaire vaststelling op grond van het aantal melkkoeien en een representatieve melkgift per koe. De lidstaat Nederland is afgeweken van het gemeenschappelijk kader door in de leden 2 en 3 van artikel 7 van de Zuivelverordening 1994 bepalingen toe te voegen die ertoe strekken dat het aan de melk onttrokken melkvet moet worden betrokken bij de vaststelling van de grondslag voor de heffing voor kaas en andere zuivelproducten. In dit verband voert appellant het volgende aan.
Het uitgangspunt van Verordening (EG) nr. 3950/92, neergelegd in artikel 2, eerste lid, van deze verordening, is nog steeds dat heffing verschuldigd kan zijn over hoeveelheden die “op de markt worden gebracht”. Artikel 2, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1392/01 preciseert deze zinsnede door aan te geven dat het gaat om “iedere hoeveelheid melk of melkequivalent die een op het grondgebied van die lidstaat gelegen bedrijf verlaat”. Artikel 2, tweede lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 1392/01 laat ruimte voor een toepassing die inhoudt dat indien wordt aangetoond dat melkvet aan de melk is onttrokken, dit onttrokken deel niet wordt betrokken bij de vaststelling van de eventuele heffing. Deze bepaling dient van overeenkomstige toepassing te zijn ten aanzien van “andere zuivelproducten”, waarop het tweede lid zelf niet ziet.
Evenvermelde toevoegingen aan de leden 2 en 3 van artikel 7 van de Zuivelverordening 1994 zijn niet terug te voeren op Verordening (EG) nr. 1392/01, zijn strijdig met evenbedoeld uitgangspunt van Verordening (EG) nr. 3950/92, gaan verder dan de lidstaat Nederland is toegestaan en zijn dientengevolge onverbindend, althans dienen jegens appellant buiten toepassing te worden gelaten.
4.2 Subsidiair voert appellant aan dat hem een beroep toekomt op artikel 2, derde lid, laatste alinea, van Verordening (EG) nr. 1392/01, welke bepaling de mogelijkheid biedt uit te gaan van aangetoonde hoeveelheden die werkelijk zijn gebruikt voor de vervaardiging van de betrokken producten. Deze bepaling brengt mee dat, indien voor de productie van magere zuivelproducten melk is gebruikt met een lager vetgehalte, de heffing op basis van dit lagere vetgehalte dient te worden bepaald. Op deze grond is verweerder gehouden de gangbare praktijk via meldingsformulieren van vervoedering voort te zetten.
4.3 Meer subsidiair voert appellant aan dat Verordening (EG) nr. 1392/01, indien Verordening (EG) nr. 1392/01 aldus moet worden verstaan dat ook melk die of melkequivalent dat het bedrijf niet heeft verlaten als relevante melk of relevant melkequivalent moet worden beschouwd, strijdig is met Verordening (EG) nr. 3950/92, omdat artikel 2, eerste lid, van deze verordening enkel spreekt over “op de markt gebrachte” hoeveelheden.
4.4 De tekstuele wijziging die artikel 2, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1392/01 inhoudt ten opzichte van artikel 1 van Verordening (EG) nr. 536/93, is niet meer dan een verduidelijking van laatstbedoelde bepaling en beoogt geen verschil in benadering van de onderhavige problematiek aan te brengen. Ook de overwegingen bij Verordening (EG) nr. 1392/01 duiden niet op een wijziging van het Europees beleid ten aanzien van het onttrekken van vet. Het onder Verordening (EG) nr. 536/93 gevoerde beleid kon binnen het gemeenschapsrechtelijke kader worden voortgezet. Van verweerder (en de minister) mag worden verwacht dat zij kenbaar maken waarom een beleidswijziging dringend noodzakelijk is. Verweerder schiet hierin tekort.
4.5 Het bestreden besluit is niet deugdelijk gemotiveerd, aangezien het geen reactie geeft op de specifieke standpunten van cliënt. Voorts is gehandeld in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Nu geen schaderegeling is getroffen voor bedrijven die in het verleden aantoonbaar magere melkproducten hebben gemaakt en het vrijgekomen vet hebben vervoederd of vernietigd, dienen de wijzigingen in de Regeling superheffing 1993 en de Zuivelverordening 1994 onverbindend te worden verklaard dan wel dient het bestreden besluit bij gebrek aan het aanbieden van een adequate schadeloosstelling te worden vernietigd, een en ander op grond van artikel 3:4, tweede lid, Awb en het beginsel van de egalité devant les charges publiques. Appellant behoort tot een nauwkeurig te omlijnen groep van belanghebbenden die onevenredige schade lijden tengevolge van maatregelen die voor deze groep niet waren te voorzien en die op geen enkele wijze voortvloeien uit de eigen specifieke gedragingen van deze groep. De schade is onevenredig hoog, er zijn geen overgangsmaatregelen getroffen en appellant kan de schade niet op korte termijn voorkomen of beperken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In navolging van zijn uitspraak van 19 november 2004, AWB 04/30, overweegt het College allereerst het volgende.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Verordening 3950/92 kan heffing verschuldigd zijn over hoeveelheden melk of melkequivalent die op de markt worden gebracht. Wat een op de markt gebrachte hoeveelheid melk of melkequivalent is, is nader geregeld in artikel 2, eerste lid, van Verordening 1392/2001: de hoeveelheid melk of melkequivalent die een bedrijf verlaat. Hoe de hoeveelheden melk en melkequivalent worden berekend ingeval geen sprake is van volle melk, is geregeld in artikel 2, tweede en derde lid, van Verordening 1392/2001. Uit het tweede lid blijkt dat bij de bepaling van de hoeveelheid op de markt gebrachte melk, afgeroomde melk onder omstandigheden kan en dient te worden beschouwd als volle melk. Uit de aanhef van het derde lid blijkt dat de ingevolge dit lid vast te stellen equivalenties ertoe strekken weer te geven welke hoeveelheid melk is gebruikt voor de vervaardiging van de op de markt gebrachte producten. Uit beide leden blijkt dus dat de Commissie in Verordening 1392/2001 onder hoeveelheden melk en melkequivalent die het bedrijf verlaten hoeveelheden verstaat, die na een bepaalde berekening, met inachtneming van bepaalde formules, en na een bepaalde beoordeling worden vastgesteld. Deze hoeveelheden hoeven volgens tekst en systematiek van deze Verordening niet overeen te komen met feitelijk geleverde of verkochte hoeveelheden met een bepaald vetgehalte.
Anders dan appellant, ziet het College geen aanleiding te betwijfelen dat artikel 2 van Verordening 1392/2001 in de betekenis die hieraan overeenkomstig het voorgaande toekomt, verenigbaar is met artikel 2, eerste lid, van Verordening 3950/92. Het is duidelijk dat laatstbedoelde bepaling, waar deze spreekt over hoeveelheden melk en melkequivalent die op de markt worden gebracht, een uitwerking behoeft die voorziet in een berekeningswijze die op de markt gebrachte zuivelproducten die zelf geen volle melk zijn, uitdrukt in equivalenten van dergelijke volle melk. Een methode die er hiertoe in voorziet dat een zuivelproduct, in equivalenten uitgedrukt, in beginsel overeenkomt met de hoeveelheid volle melk waarmee dit product is voortgebracht, is alleszins voor de hand liggend en legitiem. De grief, weergegeven onder 4.3, faalt derhalve.
5.2 De leden 2 en 3 van artikel 7 van de Zuivelverordening 1994 bevatten bepalingen ter omrekening van kaas respectievelijk andere zuivelproducten naar melkequivalenties. De toevoegingen aan beide leden waar appellant in zijn onder 4.1 weergegeven standpunt op doelt, regelen dat al deze producten in de superheffing worden betrokken als waren zij bereid van volle melk, tenzij de producent kan aantonen “dat bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing het betrokken melkvet is meegeteld”. Met deze laatste uitzondering wordt zeker gesteld, dat de melk waaruit de kaas of andere zuivelproducten zijn bereid niet als volle melk in de verantwoording voor de superheffing wordt betrokken, voorzover deze melk reeds verantwoord wordt via levering van uit dezelfde “uitgangsmelk” verkregen andere producten, zoals boter of room. Door de uitzondering in artikel 7, tweede en derde lid, van de Zuivelverordening 1994 te beperken tot deze situaties, is verweerder als vaststeller van deze verordening gebleven binnen de grenzen van artikel 2, tweede en derde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/01, in het bijzonder de tweede en derde volzin van het tweede lid. Anders dan appellant meent, staat immers buiten twijfel dat ook laatstbedoelde volzinnen inhouden dat het vetgehalte van de uitgangsmelk steeds op enigerlei wijze bij de vaststelling van de heffingsgrondslag dient te worden meegeteld: hetzij bij de verantwoording van het betrokken zuivelproduct, hetzij bij de verantwoording van daarnaast geleverde producten waarin het uit dezelfde uitgangsmelk onttrokken vet is terecht gekomen, zoals boter of room. Van nationale regels die afwijken van Verordening (EG) nr. 1392/01 en dientengevolge geen toepassing zouden mogen vinden, is dus geen sprake.
Hetgeen onder 4.1 is weergegeven, treft op grond van het voorgaande geen doel.
5.3 Artikel 2, derde lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 1392/01 draagt de lidstaat op zich te baseren op door de producent aangetoonde hoeveelheden die werkelijk zijn gebruikt voor de vervaardiging van de betrokken zuivelproducten. Anders dan appellant in zijn onder 4.2 weergegeven standpunt meent, kan deze bepaling hem niet baten. De bewezen hoeveelheid melk waarop de lidstaat zich bij een geslaagd beroep op deze bepaling dient te baseren, is immers - logischerwijs en zeker in de context van de aanhef van het derde lid waarop deze bepaling een aanvulling vormt - een hoeveelheid uitgangsmelk die per definitie vol is. Er is geen enkele reden met appellant te veronderstellen dat dit voorschrift voortzetting van de door hem bedoelde praktijk van meldingsformulieren zou gebieden.
5.4 De veronderstelling van appellant dat Verordening (EG) nr. 1392/01 geen wijziging zou beogen ten opzichte van het regime van Verordening (EG) nr. 536/93, kan aan het voorgaande niet afdoen. Hiertoe overweegt het College dat de inhoud van artikel 2, tweede en derde lid, van Verordening 1392/2001 wel degelijk anders is dan die van artikel 1, tweede en derde lid, van Verordening 536/93, in het bijzonder waar het betreft de aanhef van artikel 2, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/01. Waar de betekenis van artikel 2 van Verordening 1392/2001 duidelijk is, leidt de opvatting dat geen wijziging ten opzichte van Verordening 536/93 zou zijn beoogd, niet tot de conclusie dat evenbedoelde betekenis van artikel 2 van Verordening 1392/2001 zou moeten veranderen.
In het bestreden besluit is de achtergrond van de wijziging van verweerders benadering voldoende onderbouwd door te verwijzen naar artikel 2 van Verordening 1392/2001, de hiermee samenhangende wijziging van de Zuivelverordening 1994 en de gepubliceerde toelichting op deze wijziging. Ook de onder 4.4 weergegeven grief faalt derhalve.
5.5 Met betrekking tot het onder 4.5 weergegeven standpunt van appellant overweegt het College tenslotte als volgt.
In de onder 2.2 van deze uitspraak weergegeven passage uit zijn circulaire van 12 april 2001 heeft verweerder aan onder meer appellant duidelijk gemaakt dat de op handen zijnde Europese regelgeving waarschijnlijk zou gaan voorschrijven dat de vaststelling van de hoeveelheid melkequivalent zou moeten gaan plaatsvinden op - kort gezegd - een wijze als bij het bestreden besluit door verweerder gevolgd. Naar het oordeel van het College lag het op de weg van appellant deze passage op te vatten als serieuze waarschuwing dat de wijze van omrekening waar zijn bedrijfsvoering van uitgaat, naar verwachting met ingang van de volgende heffingsperiode niet langer gevolgd zal worden. Na kennisneming van deze waarschuwing heeft appellant dus ongeveer een jaar de tijd gehad alvorens de wijziging van de voorschriften enig effect zou kunnen gaan sorteren.
Zeker nu verweerder bedoelde waarschuwing heeft doen uitgaan, kan appellant niet met vrucht volhouden dat zijdens verweerder bij hem een te rechtvaardigen vertrouwen zou zijn gewekt, dat de aanvankelijk gevolgde praktijk terzake van equivalentiebepaling blijvend gevolgd zou worden. Weliswaar heeft verweerder appellant niet eerder gewaarschuwd dat rekening moest worden gehouden met wijziging van deze praktijk, hier staat evenwel tegenover dat verweerder evenmin aan appellant heeft aangegeven dat bedoelde praktijk, ook bij vervoedering van hoeveelheden boter met een omvang als inmiddels aan de orde was, tot in lengte van jaren ongewijzigd zou mogen worden voortgezet. In ieder geval staat, blijkens hetgeen appellant ter zitting heeft verklaard, vast dat appellant niet bij verweerder heeft nagevraagd of hij rekening zou moeten houden met een mogelijke beëindiging van de gevolgde wijze van equivalentiebepaling. Dat appellant het niet op zijn weg achtte te liggen om dit spontaan aan de orde te stellen, is een standpunt dat op zichzelf niet onbegrijpelijk is. Hier staat echter tegenover dat appellant dan niet met recht het standpunt kan betrekken dat hij erop mocht rekenen dat een bedrijfsopzet waarin structureel zeer grote hoeveelheden melkvet worden vervoederd, blijvend aanspraak zou kunnen maken op een berekeningswijze als door verweerder tot dan toe gevolgd. Hierbij is van belang dat ook de regelgeving zoals deze tot aan de inwerkingtreding van Verordening 1392/2001 gold, geen duidelijk aanknopingspunt biedt voor de opvatting dat bij de bepaling van het melkequivalent uitsluitend het vetgehalte van het rechtstreeks verkochte product van belang zou mogen zijn, met voorbijgaan aan de vraag uit welke hoeveelheid koemelk het product is bereid, zolang maar het verwijderde melkvet wordt vervoederd of vernietigd, ongeacht de mate waarin dit geschiedt. In dit verband overweegt het College dat voorafgaand aan de heffingsperiode 2002/2003 in de ter zake geldende nationale voorschriften, evenmin als in de toelichtingen hierop, in enigerlei zin wordt aangegeven dat ingeval van vetvervoedering of -vernietiging aanspraak bestaat op (heffingvrije) rechtstreekse verkoop van producten die bereid zijn uit aanzienlijk grotere hoeveelheden melk dan mogelijk zou zijn geweest indien dit vet niet was vervoederd of vernietigd, maar in enige vorm op de markt was gebracht.
Uit het voorgaande blijkt dus ten eerste dat er wel sprake was van een zekere termijn waarbinnen degenen voor wie de wijziging van de regels gevolgen mee zou brengen, zich hierop konden voorbereiden. Van een plotseling intredende wijziging waarmee de betrokken melkveehouders in het geheel geen rekening behoefden te houden, kan niet worden gesproken. Van onverhoedse invoering van het nieuwe regime die aan verbindendheid van de regelgeving - nu hierin geen schaderegeling is voorzien - c.q. onverkorte toepassing van de regelgeving jegens appellant in de weg zou staan, is dus geen sprake. Ook in hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd vindt het College geen grond om te oordelen dat, zonder schaderegeling, artikel 7 van Zuivelverordening 1994 onverbindend zou zijn dan wel ten aanzien van appellant geen toepassing zou mogen vinden. Dat het voor appellant - en mogelijk vergelijkbare bedrijven - het meest rendabel zou zijn om de huidige bedrijfsvoering - grotendeels ingericht op het produceren van magere zuivelproducten enerzijds en vervoedering van afgeroomd melkvet anderzijds - te handhaven, zeker nu sprake is van een specifieke productiemethode en van producten die, naar appellant heeft betoogd, zeer gewild zijn, levert een dergelijke grond niet op. Hiertoe overweegt het College dat appellant en met hem vergelijkbare producenten in de jaren voorafgaand aan de wijziging van de regelgeving zelf ervoor hebben gekozen om een dergelijke specifieke productiemethode toe te passen, die hen jarenlang in staat stelde om ten opzichte van producenten van zuivelproducten met een hoger vetgehalte een relatief grote hoeveelheid producten te leveren op een relatief klein quotum. Bij het wegvallen van dit voordeel tengevolge van de gewijzigde regelgeving mag van ondernemingen als die van appellant worden verlangd, dat deze - nadat zij ruim tevoren van de op handen zijnde wijziging op de hoogte zijn gebracht - op eigen kosten de nodige maatregelen treffen om desgewenst hun bedrijfsvoering en productenassortiment aan te passen. Van bijzondere omstandigheden die eraan in de weg zouden staan deze benadering ook jegens appellant te volgen, is niet gebleken.
De onder 4.5 weergegeven beroepsgrond faalt derhalve.
5.6 Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling van een partij in de proceskosten van de wederpartij zijn geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.W. van de Sande