Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/535, AWB 04/536, AWB 04/537 4 mei 2005
7811 Verordening zelfcontrole varkens op het verbod
van bepaalde stoffen 2002
Uitspraak in de zaak van:
De Groene Belangenbehartiger B.V., te Slagharen, appellante,
gemachtigde: mr. S.W. Knoop, advocaat te Zutphen,
tegen
de Voorzitter van het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. W.J.L. Verheul, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij faxbericht van 18 juni 2004 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 mei 2004. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op een bezwaarschrift van appellante tegen een door verweerder op 13 januari 2004 genomen besluit, strekkende tot erkenning van IKB Varkens als zelfcontrolesysteem in de zin van artikel 5 van Pro de Verordening zelfcontrole varkens op het verbod van bepaalde stoffen 2002. Genoemd beroep is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 04/535.
Appellante heeft eveneens bij faxbericht van 18 juni 2004 beroep ingesteld tegen een ander besluit van verweerder van 12 mei 2004. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op een bezwaarschrift van appellante tegen een besluit van verweerder van 30 januari 2004, strekkende tot het aanhouden van een aanvraag tot erkenning van IKB 2004 als zelfcontrolesysteem. Het betreffende beroep is geregistreerd onder nummer AWB 04/536.
Appellante heeft tevens bij faxbericht van 18 juni 2004 beroep ingesteld tegen een derde besluit van verweerder van 12 mei 2004. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op een bezwaarschrift van appellante tegen een besluit van verweerder van 27 februari 2004, strekkende tot afwijzing van de aanvraag tot erkenning van IKB 2004 als zelfcontrolesysteem. Laatstgenoemd beroep is geregistreerd onder nummer AWB 04/537.
Bij schrijven van 20 juli 2004 heeft appellante de gronden waarop de beroepen berusten, ingediend.
Bij brieven van 17 september 2004 heeft verweerder in elk van de drie genoemde procedures een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaken ter behandeling gevoegd en op 9 maart 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Hierbij is de gemachtigde van appellante met kennisgeving niet verschenen en is namens appellante het woord gevoerd door M. Logtenberg en A. Kroes. Verweerder heeft bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt nader uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (Pb 1996, L 125) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“ (16) Overwegende dat de systemen van zelfcontrole die door de producentengroeperingen worden toegepast, een belangrijke rol kunnen spelen bij de strijd tegen het illegale gebruik van groeibevorderaars; dat het voor de consument van fundamenteel belang is dat die systemen voldoende waarborgen bieden voor wat betreft de afwezigheid van dergelijke stoffen of produkten en dat een algemene aanpak op Europees niveau onontbeerlijk is voor de instandhouding en bevordering van dergelijke systemen
(17) Overwegende dat de producentengroeperingen daartoe gesteund dienen te worden bij de ontwikkeling van systemen van zelfcontrole om te garanderen dat hun vlees vrij is van niet-toegestane stoffen of produkten
(…)
HOOFDSTUK III
Zelfcontrole en medeverantwoordelijkheid van de marktdeelnemers
Artikel 9
A. De Lid-Staten zien er op toe dat:
(…)
3. a) door de in de punten 1 en 2 bedoelde producenten en verantwoordelijke personen alleen in de handel worden gebracht:
i) dieren waaraan geen niet-toegestane stoffen of produkten zijn toegediend of dieren die geen illegale behandeling in de zin van de onderhavige richtlijn hebben ondergaan;
ii) dieren waarvoor in het geval van toediening van toegestane stoffen of produkten de daarvoor voorgeschreven wachttijd in acht is genomen;
(…)
B. Met het oog op de toepassing van deel A zien de Lid-Staten er op toe dat, onverminderd de naleving van de voorschriften van de richtlijnen inzake het in de handel brengen van de verschillende betrokken produkten:
- in hun wetgeving het beginsel wordt opgenomen dat de verschillende betrokken partners zelf kwaliteitstoezicht uitoefenen in de sector;
- de in de algemene voorwaarden voor merken of labels op te nemen zelfcontrolemaatregelen worden uitgebreid.
Zij stellen de Commissie en de andere Lid-Staten desgevraagd op de hoogte van de hiertoe genomen maatregelen, met name de maatregelen in verband met de controle uit hoofde van deel A, punt 3, onder a), i) en ii).”
Artikel 2, tweede lid, van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Stcrt. 1997, 130), luidt voorzover van belang als volgt:
“ 2. Ter uitvoering van (…) richtlijn 96/23/EG draagt de minister de aan hem in artikel 19 van Pro de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees (…) voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. maatregelen ter zelfcontrole als bedoeld in artikel 9 van Pro richtlijn 96/23/EG;
b. het uitoefenen van kwaliteitstoezicht door de verschillende betrokken sectoren als bedoeld in artikel 9, onderdeel B, van richtlijn 96/23/EG;
c. het aanwijzen van instellingen die belast zijn met het verrichten van kwaliteitscontroles in de verschillende sectoren.”
Ter implementatie van artikel 9 van Pro Richtlijn 96/23/EG heeft het bestuur van het Productschap Vee en Vlees (hierna: PVV) op 10 juli 2002 de Verordening zelfcontrole varkens op het verbod gebruik van bepaalde stoffen 2002 vastgesteld (PBO-blad 2004, nr. 1; hierna: de Verordening). Deze verordening, die door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is goedgekeurd en op 3 januari 2004 in werking is getreden, luidt, voorzover van belang, als volgt:
“Artikel 3
1. Het is de be- of verwerker verboden varkens te aanvaarden of te doen aanvaarden.
2. Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet indien de be- of verwerker is gecertificeerd (…)
Artikel 4
1. Het is verboden varkens en producten in de handel te brengen.
2. Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet indien:
a. de varkens of de producten afkomstig zijn van een gecertificeerd bedrijf (…)
Artikel 5
1. De gecertificeerde be- of verwerkers of bedrijven, bedoeld in artikel 3 en Pro 4, zijn gecertificeerd volgens een door de voorzitter erkend certificeringssysteem dat ten aanzien van varkens en producten is gericht op de controle op de afwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan en dat voldoet aan de in bijlage II genoemde erkenningscriteria.
2. a. de voorzitter erkent een certificeringssysteem als bedoeld in het eerste lid, op basis van een rapportage van een instantie die door de Raad van Accreditatie is geaccrediteerd volgens de norm NEN-EN-45011.”
Bijlage II bij de Verordening zelfcontrole varkens op het verbod gebruik van bepaalde stoffen 2002 luidt, voorzover hier van belang:
“ ERKENNINGSCRITERIA VOOR CERTIFICERINGSSYSTEMEN
Een certificeringssysteem dat erkend wil worden in het kader van deze verordening dient te voldoen aan de volgende criteria.
I. (…)
II. Voorschriften met betrekking tot de controle.
Het certificeringssysteem hanteert ten minste de volgende controlesystematiek:
1. De controle op de aanwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan dient plaats te vinden door een onafhankelijke controle-instantie die minimaal in bezit is van een NEN-EN-45004 accreditatie voor monstername bij varkens of producten ten behoeve van de controle op niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan, of die op een aantoonbaar gelijkwaardig niveau controles uitvoert.
2. De controle op de afwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten vindt onaangekondigd plaats, met een frequentie op basis van een systematiek afhankelijk van de gemiddelde levensverwachting van de varkens.
3. Uitsluitend de monsters die zijn genomen en aangeleverd door de in het eerste lid bedoelde controle-instantie(s) worden geanalyseerd. De analyse van de genomen monsters dient plaats te vinden in een laboratorium dat is erkend bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet.
4. (…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens het verslag van de 1462e openbare bestuursvergadering van het PVV van 10 juli 2002 is besloten de bij een certificeringssyteem aangesloten bedrijven steekproefsgewijs te controleren, waarbij is voorgesteld om, wat de grootte van de steekproef betreft, te starten met een controle (monstername) van 5% van de gecertificeerde bedrijven per jaar, conform de rundersector. Voorts is tijdens deze vergadering besloten om controle van niet-toegestane stoffen voornamelijk uit te voeren op urinemonsters, waarbij is voorgesteld om op elk te bemonsteren bedrijf per 1.000 aanwezige varkens 5 monsters te nemen, met een minimum van 5 monsters per bedrijf.
- Het PVV heeft op 7 juli 2003 het door hem beheerde zelfcontrolesysteem IKB Varkens bij verweerder aangemeld met het oog op erkenning als certificeringssysteem in de zin van de Verordening.
- Op 10 december 2003 heeft appellante een aanvraag ingediend om IKB 2004 op grond van artikel 5, tweede lid, van de Verordening te erkennen als certificeringssysteem. In bijlage 4 (“Risico Analyse Verboden stoffen IKB 2004”) van het bij het aanvraagdossier gevoegde stuk getiteld “IKB 2004 Primaire sector”, houdende voorwaarden en voorschriften IKB 2004 voor varkenshouders, is onder meer vermeld:
“ Op basis van uitkomsten uit de steekproef (PVV 2001) en TNO is niet af te leiden hoe groot de steekproef moet zijn. Wij gaan er daarom vanuit 2% van onze deelnemende bedrijven jaarlijks te controleren op verboden stoffen.
(…)
Op basis van schandalen uit het verleden (MPA en Dioxine) en aan de hand van de monsteropties van het PVV en RIKILT willen wij voorlopig insteken op voer en water. Mocht na enige tijd blijken (evaluatie) dat er andere opties nodig zijn dan is IKB 2004 daartoe bereid.
De bemonstering gebeurt dus door middel van voer en drinkwater. Van elk vermeerderingsbedrijf wordt willekeurig uit 1 afdeling 1 hok bemonsterd.
Per 1000 vleesvarkenplaatsen wordt willekeurig uit 1 afdeling 1 hok bemonsterd.
Uit het te bemonsteren hok wordt 1 monster uit trog genomen (droogvoerbak) willekeurig (trogcontrole) en wordt 1 monster uit drinkwater gehaald willekeurig (nippelcontrole).”
- Op 10 december 2003 heeft het PVV zijn 1489e openbare bestuursvergadering gehouden. In het verslag hiervan wordt onder meer opgemerkt:
“ Implementatiedatum
(…)
Voor varkenshouders wordt/blijft de spelregel dat zij zich uiterlijk vóór 31 december a.s. moeten hebben aangesloten bij een zelfcontrolesysteem dat zich heeft aangemeld, dan wel bij een monstername-instantie die voor erkenning opteert. Met deze opgave worden zij vrij gesteld van verdere verplichting tot uiterlijk 1 april 2004. Mocht het onverhoopt zo zijn dat een zelfcontrole-instantie geen erkenning heeft behaald per 1 februari 2004, dan heeft men nog 2 maanden om zich aan te sluiten bij een ander erkend zelfcontrolesysteem dan wel monstername-instantie.”
- Op 6 januari 2004 heeft TNO een positief advies uitgebracht met betrekking tot de op IKB Varkens betrekking hebbende erkenningsaanvraag van het PVV.
- Vervolgens heeft verweerder op 13 januari 2004 IKB Varkens erkend als zelfcontrolesysteem.
- Op 23 januari 2004 heeft TNO advies uitgebracht over de op IKB 2004 betrekking hebbende erkenningsaanvraag van appellante. De in het adviesrapport opgenomen conclusie luidt als volgt:
“ Uitgaande van de directe beantwoording van de criteria (80% direct vastgelegd in de beschikbare “dragende/officiële” en gerelateerde documenten), de intentie bij de overige criteria (12% direct afleidbaar) en onder verwijzing naar de niet beantwoorde vragen (8%), lijken de ter beschikking gestelde documenten te voldoen aan de door het PVV opgestelde “Beoordelingscriteria bij aanmelding certificeringssysteem primaire sector”.”
- Vervolgens heeft verweerder aan appellante bij brief van 30 januari 2004 bericht dat weliswaar een positief advies van TNO is ontvangen inzake de procedurele beoordeling, doch dat ten aanzien van de materiële beoordeling een “second opinion” zou worden gevraagd. In dit verband heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat beslissing inzake erkenning is uitgesteld tot uiterlijk 1 maart 2004.
- Op 3 februari 2004 heeft appellante bezwaar ingediend tegen het besluit van 13 januari 2004.
- Gelijktijdig heeft appellante op 3 februari 2004 bezwaar ingediend tegen het besluit van 30 januari 2004.
- De hierboven genoemde second opinion is uitgevoerd door de Voedsel en Waren Autoriteit, die zijn bevindingen heeft neergelegd in een tot het ministerie van LNV gerichte brief van 27 februari 2004.
- Vervolgens heeft verweerder op 27 februari 2004 het besluit genomen erkenning van IKB 2004 te weigeren.
- Tegen dit besluit heeft appellante op 1 maart 2004 een bezwaarschrift ingediend.
- Eveneens op 1 maart 2004 heeft appellante de voorzieningenrechter van het College verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van de hiervoor genoemde besluiten van 13 januari 2004 en van 27 februari 2004.
- Op 15 maart 2004 heeft de voorzieningenrechter beide verzoeken om voorlopige voorziening afgewezen.
- Bij brieven van 23 maart 2004 en 31 maart 2004, tevens verzonden als fax, heeft appellante de aanvraag tot erkenning aangepast en aan verweerder verzocht om bij de verdere besluitvorming met betrekking tot haar aanvraag uit te gaan van de aldus gewijzigde tekst. Hierbij heeft appellante aangegeven er van uit te gaan 5% van de deelnemende bedrijven jaarlijks te controleren op verboden stoffen. Voorts heeft appellante voorgesteld om op elk te bemonsteren bedrijf per 1000 aanwezige varkens 5 monsters te nemen, met een minimum van 5 monsters per bedrijf. Verder heeft appellante aangegeven dat de controle van niet-toegestane stoffen voornamelijk zal worden uitgevoerd op urinemonsters.
- Op 25 maart 2004 is naar aanleiding van de drie ingediende bezwaarschriften een hoorzitting gehouden.
- Op 31 maart 2004 heeft verweerder de aanvraag van appellante, zoals aangevuld bij genoemde brieven van 23 maart 2004 en 31 maart 2004, toegewezen.
- Desgevraagd heeft appellante op 21 april 2004 aangegeven een beslissing op de ingediende bezwaren te wensen, hetgeen verweerder zo heeft verstaan dat appellante haar bezwaren handhaaft.
- Vervolgens heeft verweerder op 12 mei 2004 de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij het hierboven als eerste genoemde bestreden besluit, betreffende het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2004, heeft verweerder appellante niet-ontvankelijk verklaard en daarbij – samengevat – het volgende overwogen.
Op grond van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 7:1 Awb Pro kan door een belanghebbende tegen een besluit van een lichaam bezwaar worden gemaakt. Onder belanghebbende wordt volgens het bepaalde in artikel 1:2, eerste lid, Awb verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Op het moment dat het besluit tot erkenning van IKB Varkens werd genomen, was IKB 2004 niet erkend. Derhalve was van concurrerende systemen geen sprake en heeft appellante niet als concurrent van de beheerder van IKB Varkens een rechtstreeks belang bij het besluit van 13 januari 2004. Ook anderszins is het belang van appellante niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken. Erkenning van het ene zelfcontrolesysteem staat immers niet in de weg aan erkenning van een ander zelfcontrolesysteem.
Voorzover appellante heeft beoogd met het indienen van bezwaar erkenning van IKB 2004 te bewerkstelligen, kan het aldus gepercipieerde belang niet worden gediend, nu IKB 2004 bij besluit van 31 maart 2004 is erkend.
Bij het tweede bestreden besluit, betreffende het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 2004, heeft verweerder appellante niet-ontvankelijk verklaard en onder meer het volgende overwogen.
Het besluit van 30 januari 2004 is een beslissing in de zin van artikel 6:3 Awb Pro. Een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit is niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Appellante is niet rechtstreeks in haar belang getroffen, nu is aangegeven dat het besluit voor 1 april 2004 zou worden genomen en ook daadwerkelijk is genomen. Appellante had slechts een financieel nadeel kunnen hebben indien de erkenning op of na 1 april 2004 zou zijn afgegeven. De ten tijde van de aanvraag aangemelde varkenshouders hadden tot 1 april 2004 de tijd om zich nog bij een erkend systeem aan te melden, mocht onverhoopt IKB 2004 niet vóór 1 april 2004 zijn erkend. Bovendien ontbreekt door de erkenning van IKB 2004 ieder belang bij het bezwaar.
Bij verweerschrift heeft verweerder daaraan toegevoegd dat voorzover appellante beoogt te stellen dat sprake zou zijn van het niet tijdig nemen van een besluit, dit betoog evenmin als juist kan worden beschouwd. Verweerder diende voor 1 april 2004 te beslissen op de aanvraag. Aangezien de Verordening geen bepaling inhoudt op grond waarvan verweerder binnen een bepaalde termijn dient te beslissen, biedt artikel 4:14, derde lid, Awb de mogelijkheid een besluit uit te stellen, indien dit niet binnen acht weken kan worden gegeven, mits daarbij een redelijke termijn wordt gegeven waarbinnen de aanvrager een besluit tegemoet kan zien. Verweerder heeft hieraan voldaan.
Bij het derde bestreden besluit, dat het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2004 betreft, heeft verweerder appellante niet-ontvankelijk verklaard en hierbij – samengevat – het volgende overwogen.
Artikel 6:18, eerste lid, Awb bepaalt dat het aanhangig zijn van een bezwaar of een beroep tegen een besluit geen verandering brengt in een los van dat bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit. Door de erkenning van IKB 2004 op 31 maart 2004 is het besluit van 27 februari 2004 feitelijk ingetrokken en daardoor vervangen. Het besluit van 31 maart 2004 is derhalve een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, Awb.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Awb wordt indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij het besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt. Aangezien bij besluit van 31 maart 2004 geheel tegemoet is gekomen aan het bezwaar, wordt het bezwaar niet geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 31 maart 2004 en is het bezwaar derhalve uitsluitend nog gericht tegen een ingetrokken besluit.
Ingevolge artikel 6:19, derde lid, Awb staat in geval van toepassing van artikel 6:18 Awb Pro intrekking van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit, indien de indiener van het bezwaarschrift daarbij belang heeft. Dit betreft een concreet en materieel belang, dat vooral is gelegen in een aanspraak op schadevergoeding, die het gevolg kan zijn van de onrechtmatigheid van het oorspronkelijke besluit. Appellante kan geen nadeel hebben gehad, aangezien de erkenning is afgegeven per 31 maart 2004 en haar op dezelfde dag per fax is toegezonden.
In zijn verweerschrift heeft verweerder hier aan toegevoegd dat de kosten die appellante in de voorprocedure heeft gemaakt evenmin als de kosten van de aanvraag kunnen worden gezien als een financieel belang in de zin van artikel 6:19, derde lid, Awb.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroepen, onder verwijzing naar de pleitnota voor en het verslag van de hoorzitting van 25 maart 2004, onder meer het volgende aangevoerd.
Wat betreft het besluit inzake het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2004 geldt dat het feit dat IKB 2004 nog niet was erkend als certificeringssysteem hieraan niet ten grondslag kan worden gelegd. De voorgeschiedenis laat zien dat appellante al geruime tijd er naar streefde een met IKB Varkens concurrerend zelfcontrolesysteem te ontwikkelen. Al in medio 2002 zijn de eerste stappen gezet en wat thans heet IKB 2004 is al op 27 mei 2003 gelanceerd. Nadien is uitvoerig overleg gevoerd met het PVV over de mogelijkheid om tot een gezamenlijk systeem van zelfcontrole te komen, zonder dat dit is gelukt.
Voorts zou, indien niet-erkenning van IKB 2004 er toe zou leiden dat appellante geacht zou worden niet rechtstreeks in haar belang te zijn getroffen, dit met zich brengen dat verweerder door niet te erkennen de toegang tot de rechtsbescherming van de Algemene wet bestuursrecht zou kunnen afsluiten.
Tevens geldt dat IKB 2004 inmiddels is erkend, zodat appellante onder de gegeven omstandigheden wel degelijk rechtstreeks in haar belang is getroffen. Ter zitting heeft appellante gesteld dat sprake is van concurrentie tussen de zelfcontrolesystemen IKB 2004 en IKB Varkens. Aangezien het alternatief van extensieve externe controle zeer kostbaar is, maken varkenshouders een keuze tussen beide systemen en deden zij dit ook al in de periode voordat erkenning werd verleend. Voor het functioneren van een systeem is het relevant hoeveel deelnemers zich hiervoor aanmelden. Als IKB 2004 meer deelnemers trekt, kan het systeem zo worden opgezet dat kwantumkortingen worden verkregen.
Ten aanzien van het besluit inzake het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 2004 heeft appellante het volgende betoogd.
De voor erkenning aangelegde criteria lieten geen ruimte om naast een positief advies van TNO te vragen om een “second opinion”. Het besluit van 30 januari 2004 dient derhalve niet te worden beschouwd als een besluit als bedoeld in artikel 6:3 Awb Pro, maar als een weigering en derhalve als een appellabel besluit. Uit dien hoofde is appellante in het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
Ten aanzien van het besluit inzake het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2004 heeft appellante de volgende gronden aangevoerd.
Het besluit van 31 maart 2004 kan niet worden beschouwd als een nieuw besluit, waarbij aan het bezwaar geheel tegemoet is gekomen. Het besluit van 31 maart 2004 is namelijk gebaseerd op de in de aanvraag voorziene andere werkwijze, waarbij naast op water en voer ook op urine wordt gecontroleerd. Gezien het bij verweerder bekende verzet van appellante tegen het controleren op urine, is geen sprake van een geheel tegemoet komen aan het bezwaar.
Appellante heeft nog steeds belang bij het bezwaar, aangezien zij zowel de geldigheid van de Verordening als de basis voor de besluiten en de inhoud van de besluiten ten principale aan de orde gesteld wil zien. Bovendien heeft zij in deze zaak kosten gemaakt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onder AWB 04/535 geregistreerde beroep naar aanleiding van de beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2004 staat de vraag centraal of appellante als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb kan worden beschouwd. Vaststaat dat appellante door het ontwikkelen van het zelfcontrolesysteem IKB 2004, het indienen van een aanvraag voor erkenning van dit systeem en het werven van deelnemers hieraan, concrete stappen heeft ondernomen om te concurreren met het door PVV ontwikkelde systeem IKB Varkens. Doordat IKB 2004 op 31 maart 2004 is erkend, is appellante ook daadwerkelijk toegetreden tot de markt voor zelfcontrolesystemen voor varkens. Aangezien varkenshouders de mogelijkheid hadden zich voor een van beide systemen aan te melden en tot 1 april 2004 konden overstappen van het ene naar het andere systeem, konden IKB 2004 en IKB Varkens – zeker gezien de erkenning die beide systemen naderhand hebben gekregen – vanaf het moment dat voor beide een aanvraag was ingediend reeds als concurrenten worden beschouwd. In dit verband is in het bijzonder van belang dat verweerder – blijkens het verslag van de bestuursvergadering van het PVV van 10 december 2003 – ten tijde van het besluit van 13 januari 2004 zelf IKB 2004 beschouwde als een alternatief waarvoor be- of verwerkers of bedrijven konden kiezen, kennelijk met als door verweerder aangenomen gevolg dat voor hen geacht werd sprake te zijn van een erkend certificeringssysteem in de zin van artikel 5, eerste lid, van de Verordening, welke bepaling op bedoeld tijdstip van kracht was.
Aan het voorgaande doet niet af dat erkenning van het ene zelfcontrolesysteem niet aan de weg staat aan erkenning van het andere systeem. Sinds de erkenning van IKB 2004 op 31 maart 2004 hebben varkenshouders onbetwistbaar de keuze tussen twee erkende certificeringssystemen. Waar IKB 2004 en IKB Varkens de enige twee aanbieders van zulke zelfcontrolesystemen op de Nederlandse markt zijn, heeft de erkenning van IKB Varkens, zoals appellante heeft betoogd, rechtstreekse gevolgen voor het marktaandeel van IKB 2004. Er is daarmee een onlosmakelijk en direct verband tussen het belang waarin appellante zich getroffen acht en het besluit dat daaraan debet zou zijn.
Op grond van het overwogene is het College van oordeel dat verweerder het bezwaarschrift van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat dit besluit moet worden vernietigd onder gegrondverklaring van het beroep.
Verweerder zal een nieuwe beslissing moeten nemen op het bezwaarschrift van appellant.
5.2 Het besluit van 30 januari 2004 dat werd aangevochten bij het bezwaar dat leidde tot het in procedure AWB 2004/536 bestreden besluit, kan, anders dan appellante heeft betoogd, niet worden gezien als een weigering een besluit te nemen. Verweerder heeft aangegeven de beslissing inzake erkenning uit te stellen en heeft nadien ook daadwerkelijk een besluit genomen op de aanvraag van appellante. Gezien het ontbreken van een in de Verordening bepaalde termijn, dient ingevolge artikel 4:14, derde lid, Awb, te worden uitgegaan van een beslistermijn van acht weken. Verweerder heeft appellante binnen deze termijn ervan in kennis gesteld dat hij niet binnen deze termijn zou beslissen op appellantes aanvraag van 10 december 2003. Hij heeft bij zijn desbetreffende brief van 30 januari 2004 een nadere termijn voor de besluitvorming genoemd, namelijk uiterlijk 1 maart 2004. Er zijn geen gronden om aan te nemen dat deze nadere termijn niet als redelijk kan worden aangemerkt. Het besluit van 30 januari 2004 kan, gelet op het hierboven betoogde, worden beschouwd als een voorbereidingsbesluit in de zin van artikel 6:3 Awb Pro en is, nu appellante door het uitstel niet rechtstreeks in haar belang is getroffen, niet appellabel.
Verweerder heeft het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard en het beroep is derhalve ongegrond.
5.3 In het onder AWB 04/537 geregistreerde beroep staat de vraag centraal of het besluit van 31 maart 2004 kan worden beschouwd als een besluit waarbij aan het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2004 geheel tegemoet is gekomen.
Vaststaat dat appellante hangende het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2004 haar aanvraag heeft gewijzigd, in ieder geval door aan te geven ook urinemonsters te zullen nemen en door de te hanteren steekproefgrootte te veranderen. Verweerder heeft in overeenstemming met het door appellante gedane verzoek een besluit tot erkenning van IKB 2004 genomen op basis van de aldus gewijzigde tekst van de aanvraag. Hij is hierbij tot een ander oordeel gekomen dan op 27 februari 2004 en is bij zijn besluit van 31 maart 2004 overgegaan tot erkenning van IKB 2004 als certificeringssysteem zoals bedoeld in de Verordening. Dat het zelfcontrolesysteem dat in overeenstemming was met de tekst van de gewijzigde aanvraag naar betoogd niet de eerste voorkeur had van appellante, doet niet af aan het feit dat het haar eigen, bij brief van 23 maart 2004 ondubbelzinnig geformuleerde, keuze is geweest om de aanvraag aan te passen in de hierboven vermelde zin, zodat haar bezwaar niet kan worden geacht te zijn gericht tegen het besluit van 31 maart 2004. Nu verweerder naar aanleiding van appellantes brieven van 23 maart 2004 en 31 maart 2004 geheel is tegemoet gekomen aan haar bezwaar tegen niet-erkenning van IKB 2004, kon het besluit van 27 februari 2004 worden beschouwd als ingetrokken in de zin van artikel 6:18, eerste lid, Awb. Niet gebleken is dat verweerder had moeten aannemen dat appellante rechtens nog enig relevant belang had bij beoordeling van laatstgenoemd besluit. Verweerder heeft het bezwaar tegen dit besluit dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
5.4 Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten in zaak AWB 04/535, op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 mei 2004, kenmerk JBZ/WJV/004999, gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van 3 februari 2004 tegen diens besluit van 13 januari 2004 te beslissen,
met inachtneming van deze uitspraak;
- verklaart de overige beroepen ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 322 (zegge:
driehonderdtweeëntwintig euro), onder aanwijzing van het Productschap Vee en Vlees als rechtspersoon die deze kosten
dient te vergoeden;
- gelast dat het Productschap Vee en Vlees het door appellante betaalde griffierecht ad € 273 (zegge:
tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. F. Stuurop en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.W. van de Sande