Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1416 24 februari 2005
14910 Wet personenvervoer 2000
Uitspraak in de zaak van:
1. ConneXXion N.V., te Hilversum, appellante sub 1 en
2. ConneXXion Taxi Services B.V., te IJsselmuiden, appellante sub 2,
gemachtigde: mr. W. van de Wetering, advocaat te Enschede,
tegen
Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerders,
gemachtigde: mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 26 november 2003, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 17 oktober 2003.
Bij dit besluit hebben verweerders de bezwaren van appellanten, gericht tegen een besluit tot vaststelling van een financiële bijdrage voor de exploitatie van het Collectief Vraagafhankelijk Vervoer (hierna: CVV) door appellante sub 1 in de jaren 2000 en 2001, ongegrond verklaard.
Bij brief van 24 december 2003 hebben appellanten de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 17 februari 2004 hebben verweerders een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij faxbericht van 9 november 2004 hebben verweerders desgevraagd enkele onbekende stukken overgelegd.
Op 18 november 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellanten en verweerders zijn vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigden. Voor appellanten zijn voorts verschenen A en B. Voor verweerders is voorts verschenen C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit Personenvervoer, geldend tot en met 31 december 2000 (Stb. 1997, 631, hierna: Bp) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 5b
Op een vorm van voor een ieder openstaand personenvervoer per auto niet volgens een dienstregeling, welk vervoer wordt verricht:
a. op afroep van reizigers die dat vervoer vóór een bepaalde tijd hebben besteld,
b. in de plaats van of in aanvulling op een bestaande openbaar vervoervoorziening,
c. door een vervoerder die in het bezit is van een vergunning voor taxivervoer, en die dit vervoer verricht op grond van een schriftelijke overeenkomst gesloten met een provincie, een regionaal openbaar lichaam of, voorzover deze een financiële bijdrage ontvangt voor exploitatie van openbaar vervoer met een gemeenschappelijke regeling ingesteld openbaar lichaam of met een gemeente, zijn van overeenkomstige toepassing de artikelen:
1°. 27, zesde lid, 30, 31, 32, 33, 35, 36, 39, 40, 42, 43, 45, 46, 47, 59, 60, 61, 62, 63, 63a, 80 tot en met 84a, 86, 88, 89, 90, 91 en 92 van de wet, en
2°. de artikelen 45, vierde lid, 50, derde en vierde lid, 51, 53, 54, eerste en derde lid, 55, aanhef en onder b, 56, eerste en tweede lid, 58, 59, eerste, tweede en derde lid, 60, 61, met uitzondering van het eerste lid en onder j en k, 62, 63, 68, 70, 71, 72, 73, eerste lid, 74, onderdeel c, 77, eerste lid, 79, 80, 81 met
uitzondering van het eerste lid en onder a en b en het tweede lid en onder a en b, 82, 83, 84, 156, 157, 158, tweede lid, 159, 160 en 167 van dit besluit."
In het Besluit Personenvervoer 2000, in werking getreden op 1 januari 2001 (Stb. 2000, 563) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 6
1. De artikelen 4, tweede lid, 5 tot en met 9, 11 tot en met 14, 70 tot en met 77, 79, 81, met uitzondering van onderdeel b, 82, 87, 88, eerste lid, 89 tot en met 93, 97 tot en met 99, 103 tot en met 106 van de wet en de artikelen 12 tot en met 23, 26, 28 tot en met 30, tweede en vierde lid, hoofdstuk 4 met uitzondering van de artikelen 41, 42, 43 en 50, hoofdstuk 5 met uitzondering van de artikelen 61, 63, 78 tot en met 81, 118, 120, 121, 124 en 126 van dit besluit zijn van overeenkomstige toepassing op voor een ieder openstaand personenvervoer per auto dat niet volgens een dienstregeling wordt verricht:
a. krachtens een door een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 20 van Pro de wet, met een vervoerder gesloten overeenkomst, welke tot stand is gekomen na een aanbestedingsprocedure krachtens de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen voor het plaatsen van opdrachten voor dienstverlening,
b. op afroep van reizigers, voorzover dat vervoer binnen een door de vervoerder bepaalde tijd vooraf bij hem is besteld en
c. in de plaats van een opgeheven of in aanvulling op een bestaande openbaar vervoervoorziening.
2. Het vervoer, bedoeld in het eerste lid, is vervoer als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de wet dat door een gemeentelijk vervoerbedrijf mag worden verricht."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 18 juni 1999 is in opdracht van de provincie Overijssel en de gemeenten Avereest, Dalfsen, Gramsbergen, Hardenberg, Nieuwleusen en Ommen (hierna: gemeenten) in het kader van een openbare aanbesteding het 'Bestek Collectief Vraagafhankelijk Vervoer Noordoost Overijssel' uitgebracht. In het bestek is onder meer het volgende vermeld:
"6.3.1 Tariefzones
(...)
Indien twee of meer reizigers van hetzelfde adres (als groep) op hetzelfde tijdstip reizen naar dezelfde bestemming wordt de inschrijver geacht dit niet als twee of meer ritten te zien en door te berekenen aan de opdrachtgever, maar als één rit. De eerste persoon betaald het volledige tarief per zone. Alle andere betalen per persoon hiervan de helft. De doelstelling van de opdrachtgever is om op deze wijze het vervoersconcept aantrekkelijker te maken voor de reiziger, temeer daar de opdrachtgever verwacht dat een deel van de doelgroep voornamelijk als groep van 2 personen reist.
(…)
6.21 Exploitatie
1. De opdrachtgever verwacht gemiddeld voor de drie contractjaren 550.000 ritzones (inclusief instapzones) per jaar. (…)
De verrekening met de opdrachtgever gaat op basis van het aantal verreden ritzones per exploitatiejaar en de daarbij behorende prijs in de staffel.
(…)
5. Als ritten worden alleen aangemerkt de daadwerkelijk uitgevoerde ritten van personen die de vervoerprijs betalen of voor wie de vervoerprijs door derden (gemeenten) wordt betaald. Zogenaamde “no-show” ritten worden niet meegeteld.
(…)"
- Op 23 augustus 1999 heeft appellante sub 1 een offerte ingediend.
- Op 17 december 1999 hebben de Provincie Overijssel en de gemeenten met appellante sub 1 de 'Uitvoeringsovereenkomst Regiotaxi Vechtdal' (hierna: Uitvoeringsovereenkomst) gesloten op basis waarvan appellante sub 1 gehouden is de exploitatie van het CVV uit te voeren in de regio Noordoost-Overijssel, op een wijze zoals in haar aanbieding van 18 augustus 1999 is omschreven. In de Uitvoeringsovereenkomst is voorts het volgende bepaald:
"Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
(…)
c) Aanbieding: De inschrijving van de vervoerder van 18 augustus 1999, op de aanbesteding van het CVV NO-Overijssel;
(…)
e) Rit: Een verplaatsing van één persoon met het CVV gemaakt;
(…)
Artikel 3 De Pro dienst
1. Het vervoer betreft, overeenkomstig artikel 5b van het Besluit personenvervoer voor een ieder openstaand personenvervoer per auto met inachtneming van het gestelde in de Aanbieding en hetgeen daarop aanvullend of afwijkend in deze overeenkomst is bepaald.
(…)
Artikel 10 Tarieven Pro en vervoersbewijzen
1. De opdrachtgever stelt de vervoerstarieven vast. In bijlage 2 zijn de tarieven weergegeven.
(…)
Artikel 18 Vervoersopbrengsten Pro
1. Als vervoersopbrengsten worden aangemerkt het totaal van de door de uitvoering van de ritten door of namens de reizigers betaalde vervoersbewijzen, waaronder ook inbegrepen de belservice.
(…)
Artikel 19 Exploitatiesubsidie Pro
1. De exploitatiesubsidie zal door de opdrachtgever worden verleend en vastgesteld.
2. De te verlenen exploitatiesubsidie is gebaseerd op de staffel van tariefzones per jaar, zoals door conneXXion aangegeven in haar offerte. In bijlage 6 is aangegeven welke subsidie per tariefzone wordt verstrekt.
3. Nadat conneXXion betreffende enig exploitatiejaar aan al haar verplichtingen jegens de opdrachtgever heeft voldaan, zal de opdrachtgever ambtshalve de subsidie over het betreffende jaar vaststellen als de subsidiabele kosten behorend bij de in dat jaar gerealiseerde tariefzones verminderd met de daarbij gerealiseerde vervoersopbrengsten.
(…)
Artikel 29 Afwijkingen Pro
Voorzover de bepalingen van deze overeenkomst afwijken van of verder strekken dan hetgeen in de aanbestedingsstukken en in de aanbieding van ConneXXion is opgenomen, gelden tussen partijen de bepalingen van deze overeenkomst.
Artikel 35 Looptijd Pro
1. Deze overeenkomst wordt aangegaan voor de duur van 3 jaar, ingaande op 1 januari 2000 en eindigt op 31 december 2002.
2. Deze overeenkomst kan tweemaal met een periode van één jaar worden verlengd.
(…)
Bijlage 2 Reizigerstarieven
Door de opdrachtgever wordt de volgende tariefstruktuur gehanteerd, te weten:
(…)
Reizigers die gezamenlijk van hetzelfde herkomstadres naar hetzelfde bestemmingsadres reizen kennen een aangepast tarief. De eerste reiziger betaalt het reguliere tarief, zoals hierboven vermeld. Alle overige reizigers betalen 50% van het hierboven vermelde tarief."
- Appellante sub 1 heeft het CVV "Regiotaxi Vechtdal" met ingang van 1 januari 2000 uitgevoerd.
- Verweerders hebben voorschotten aan appellante sub 1 verleend op de te verlenen bijdragen in de exploitatiekosten voor de jaren 2000 en 2001.
- Met ingang van 1 januari 2003 heeft appellante sub 2 de vervoersactiviteit van appellante sub 1 overgenomen.
- Bij besluit van 13 maart 2003 hebben verweerders, mede namens de gemeentelijke opdrachtgevers, de definitieve exploitatiebijdrage voor de exploitatiejaren 2000 en 2001 vastgesteld op € 709.315,-- respectievelijk € 988.962,--.
- Tegen dat besluit hebben appellanten bij brief van 10 april 2003 bezwaar gemaakt.
- Op 8 september 2003 heeft een hoorzitting bij verweerders plaatsgehad.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit hebben verweerders het bezwaarschrift van appellanten ongegrond verklaard. Verweerders hebben daartoe, kort samengevat, het volgende overwogen.
De vaststelling van de exploitatiebijdrage vindt plaats onder het regime van de Wet personenvervoer 2000 en is als zodanig gebaseerd op artikel 6 van Pro het Besluit personenvervoer 2000. De vaststelling heeft plaatsgevonden overeenkomstig de Uitvoeringsovereenkomst, het bestek en de offerte die hieraan bij aanbesteding ten grondslag hebben gelegen. De exploitatiebijdrage wordt bepaald door (1) de declarabele vervoersomvang vast te stellen en (2) de declarabele vervoersomvang te vermenigvuldigen met de vastgestelde staffelprijs per ritzone, hetgeen resulteert in de totale in acht te nemen kosten en (3) op de in acht te nemen kosten de rechtstreeks door de vervoerder geïnde kaartopbrengsten in mindering te brengen.
Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat in geval van meerdere reizigers per rit, die als groep reizen, niet de ritten van alle reizigers van de groep, maar slechts één rit kan worden gedeclareerd. Dit betekent dat 251.712 van de door appellante sub 1 voor 2000 en 2001 gedeclareerde zones niet declarabel zijn, resulterend in een € 675.624,-- lagere exploitatiebijdrage. Verweerders hebben zich hiertoe gebaseerd op de inhoud van het bestek, met name op paragraaf '6.3.1 Tariefzones'. Appellante sub 1 heeft in haar offerte van 23 augustus 1999 daaromtrent geen voorbehoud gemaakt. In de uitvoeringsovereenkomst is er mee volstaan de basisstructuur voor vergoeding uit het bestek weer te geven.
De tariefstructuur voor groepsreizen is geïntroduceerd met het uitgangspunt dat het economisch voordeel van groepsvervoer, hier de betere benutting van vervoerscapaciteit en daarmee beperktere vervoerskosten per reiziger, alle partijen dus vervoerder, opdrachtgever en reizigers ten goede komt. Indien de opdrachtgever bij groepsreizen de ritzones van alle reizigers moet vergoeden, heeft de opdrachtgever geen enkele baat bij deze vorm van reizen en leidt de stimulering, hier door middel van een lager reizigertarief, voor hem tot hogere kosten. Bij het berekenen van de rijksbijdrage wordt immers rekening gehouden met de vervoersopbrengsten.
Bij verweerschrift hebben verweerders onder verwijzing naar het vonnis van de president van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 6 februari 2001 (KG 2001, 71) toegevoegd dat zij zich gelet op het gelijkheids- en transparantiebeginsel als aanbestedende dienst aan de eigen bestekvoorwaarden hebben te houden.
4. Standpunt van appellanten
In hun beroepschrift hebben appellanten het standpunt ingenomen dat op basis van de Uitvoeringsovereenkomst in geval van een groepsreis de rit van iedere reiziger van de groep mag worden gedeclareerd. Gelet hierop menen zij dat de exploitatiebijdrage voor de jaren 2000 en 2001 te laag is vastgesteld. Het standpunt van verweerders is in strijd met de Uitvoeringsovereenkomst volgens welke overeenkomst voor de hoogte van de exploitatiesubsidie in geval van groepsreizen geen bijzondere regeling geldt.
De groepskorting is ingevoerd om het reizen per groep voor de reizigers aantrekkelijker te maken. Het standpunt van de opdrachtgever dat in geval van groepsreizen slechts één rit kan worden gedeclareerd leidt tot een voor de vervoerder onaanvaardbaar resultaat omdat bij de berekening van de gemiddelde kostprijs per verreden tariefzone al rekening is gehouden met een zekere combinatiegraad van reizigers.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerders de hoogte van de exploitatiebijdrage juist hebben vastgesteld. De vaststelling van de exploitatiebijdrage heeft haar grondslag in artikel 19 van Pro de Uitvoeringsovereenkomst. Het College ziet zich derhalve ambtshalve voor de vraag gesteld of de beslissing tot vaststelling van de exploitatiebijdrage door verweerders als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
5.2 Naar het oordeel van het College heeft de vaststelling van de exploitatiebijdrage geen specifieke wettelijke grondslag. Artikel 5b van het Bp (geldend in het eerste exploitatiejaar) noch artikel 6 van Pro het Bp 2000 (vigerend in het tweede exploitatiejaar) waarin de bepalingen met betrekking tot de rijksbijdrage voor openbaar vervoer van overeenkomstige toepassing worden verklaard op personenvervoer op afroep (een andere benaming voor CVV) voorzien rechtstreeks in de verlening van exploitatiebijdragen aan de vervoerder. De rijksbijdrageregeling in de Wet personenvervoer (geldend in het eerste exploitatiejaar) en de Wet personenvervoer 2000 (vigerend in het tweede exploitatiejaar) ziet op de bekostigingsrelatie tussen rijk en decentrale overheid, maar op zich zelf niet op de verhouding tussen decentrale overheden en vervoerder.
Voorts is gebleken dat de betrokken decentrale overheden ter uitvoering van de bijdrageregeling ten tijde hier van belang geen verordening tot stand hebben gebracht op grond waarvan de exploitatiebijdrage aan de vervoerder wordt verleend.
5.3 De decentrale overheden hebben op grond van artikel 5b van het Bp respectievelijk artikel 6 van Pro het Bp 2000 de exclusieve bevoegdheid om het CVV aan te besteden en te laten exploiteren. Hiervoor ontvangen zij van het Rijk een financiële bijdrage die zij aan uitgaven voor de exploitatie door de vervoerder kunnen besteden. Met de exploitatiebijdrage wordt ten laste van de openbare middelen bijgedragen in de kosten van het CVV om redenen van algemeen belang. De verstrekking van de exploitatiebijdrage aan de vervoerder betreft dan ook de uitvoering van de publieke taak, die krachtens de Wet personenvervoer respectievelijk de Wet personenvervoer 2000 aan de decentrale overheden is opgedragen.
De exploitatiebijdrage betreft tevens een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling wordt onder subsidie verstaan de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. De door verweerders aan appellante sub 1 voor de jaren 2000 en 2001 betaalde bedragen zijn met het oog op het door appellante sub 1 uit te voeren vervoer verstrekt. De bedragen kunnen niet als betalingen voor aan verweerders geleverde diensten worden aangemerkt. Ten eerste dekken de door verweerders betaalde bedragen slechts ten dele de kosten van de exploitatie van het CVV met het gevolg dat de exploitatiebijdrage niet als een reële economische tegenprestatie kan worden gezien. Voorts moeten, nu appellante sub 1 het CVV in opdracht van provincie en gemeenten aan de reizigers aanbiedt, de reizigers als ontvanger van de vervoersdiensten worden aangemerkt. Dit brengt mee, dat de subsidietitel van de Awb van toepassing is op de onderhavige bijdrage. Het wettelijk regime van de Awb heeft als uitgangspunt dat de subsidieverlening de vorm van een publiekrechtelijke rechtshandeling krijgt. Ter uitvoering van een beschikking tot subsidieverlening kan ingevolge artikel 4:36, eerste lid, van de Awb een overeenkomst worden gesloten. Het definitieve bedrag van de subsidie dient ingevolge artikel 4:42 van Pro de Awb bij beschikking te worden vastgesteld.
Tegen die achtergrond bezien behelst de beslissing van 13 maart 2003 tot vaststelling van de definitieve exploitatiebijdrage voor de jaren 2000 en 2001 naar het oordeel van het College een publiekrechtelijke rechtshandeling en moet deze derhalve worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De Uitvoeringsovereenkomst staat er niet aan in de weg dat het besluit tot vaststelling van de exploitatiebijdrage van 13 maart 2003, door verweerders genomen ter uitvoering van hun publiekrechtelijke taak, als beschikking wordt aangemerkt.
5.4 Nu de vaststelling van de exploitatiebijdrage niet rechtstreeks berust op de Wet personenvervoer 2000, ziet het College zich voorts voor de vraag gesteld of het bevoegd is van het onderhavige beroep kennis te nemen. Ingevolge artikel 105, eerste lid, van de Wet Personenvervoer 2000 kan een belanghebbende tegen een op grond van deze wet genomen besluit beroep instellen bij het College.
In zijn uitspraak van 27 december 1995 in de zaak 94/0586/098/159 (AB 1996, 162) heeft het College met betrekking tot artikel 65 van Pro de Wet personenvervoer, de voorganger van artikel 105 van Pro de Wet personenvervoer 2000, overwogen dat de wetgever met de zinsnede 'een op grond van deze wet en de daarop berustende bepalingen genomen beschikking' in artikel 65 van Pro de Wet personenvervoer, voorzover niet uitdrukkelijk anders bepaald, heeft beoogd beroep bij het College open te stellen tegen elke beschikking, gegeven op het door deze wet bestreken terrein.
In de Memorie van Toelichting bij het wetvoorstel voor de Wet personenvervoer 2000 (TK 1998-1999, 26456, nr. 3) is bij de toelichting op artikel 96 (thans artikel 105 van Pro de Wet personenvervoer 2000) onder meer het volgende vermeld: "Evenals in de huidige Wet personenvervoer kan beroep tegen besluiten krachtens deze wet worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In het licht van het vorenstaande is het College van oordeel dat de wetgever heeft beoogd de uitleg die het College aan artikel 65 van Pro de Wet personenvervoer heeft gegeven, ook onder de Wet personenvervoer 2000 te handhaven. Dit brengt mee dat ingevolge artikel 105 van Pro de Wet personenvervoer 2000 beroep open staat bij het College tegen elke beschikking, gegeven op het door deze wet bestreken terrein, voorzover niet uitdrukkelijk anders bepaald. Nu ter zake niet anders is bepaald en het CVV in 1997 onder de werking werd gebracht van een deel van de regelgeving van de Wet personenvervoer en vervolgens de Wet personenvervoer 2000, staat tegen beschikkingen inzake de verstrekking van een financiële bijdrage voor de exploitatie van het CVV beroep bij het College open.
Gelet op het vorenoverwogene is het College in de onderhavige zaak bevoegd op het beroep te beslissen.
5.5 Wat betreft de beoordeling van het bestreden besluit overweegt het College het volgende. Het College zal eerst - ambtshalve - de vraag beantwoorden of verweerders appellante sub 2 terecht als belanghebbende bij het besluit van 13 maart 2003 heeft aangemerkt.
Vast staat dat appellante sub 1 het CVV 'Regiotaxi Vechtdal' in 2000 en 2001, de periode waarop de vaststelling van de exploitatiebijdrage betrekking heeft, zelf heeft uitgevoerd en uit dien hoofde aanspraak heeft op een exploitatiebijdrage. Appellante sub 2 heeft de uitvoering van het CVV pas daarna van appellante sub 1 overgenomen. Gelet hierop is het College van oordeel dat appellante sub 2 niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het besluit van 13 maart 2003, omdat haar belang niet rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. Verweerders hadden het bezwaar voor zover ingediend door appellante sub 2 dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren. Nu zij dit niet gedaan hebben, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
Het beroep moet derhalve in zoverre gegrond worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van appellante sub 2. Nu verweerders bij het opnieuw beslissen op het bezwaar van appellante sub 2 niet anders kunnen doen dan overgaan tot niet-ontvankelijkverklaring van dit bezwaar, zal het College met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van appellante sub 2 niet-ontvankelijk verklaren.
5.6 Ten aanzien van het beroep van appellante sub 1 overweegt het College het volgende. Op grond van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift, dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Zoals hiervoor is overwogen ontbreekt een dergelijke grondslag voor de onderhavige subsidieverstrekking.
Op grond van artikel III, tweede lid, van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Awb (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht), Stb. 1996, 333, (hierna: Wet van 20 juni 1996) is artikel 4:23, eerste lid, van de Awb gedurende vier jaren na de inwerkingtreding (op 1 januari 1998) van de Wet van 20 juni 1996 niet van toepassing op subsidies gelijksoortig aan die, die door het betrokken bestuursorgaan reeds voor de inwerkingtreding overeenkomstig bekendgemaakt beleid werden verstrekt. Daarvan is - naar tussen partijen niet in geschil is - in dit geval geen sprake.
Ingevolge artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder d, van de Awb is het eerste lid niet van toepassing in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt. Uit de Memorie van Toelichting (TK 1993-1994, 23700, p. 43) blijkt dat de wetgever deze uitzondering heeft bedoeld voor gevallen waarin zowel het aantal subsidieontvangers als het tijdvak waarover subsidie wordt verstrekt beperkt is en dat van een incidentele subsidie geen sprake is, indien de subsidie deel uitmaakt van een beleid dat voorziet in de gesubsidieerde activiteiten.
In het licht van het vorenstaande is het College van oordeel dat in dit geval de verstrekking van de exploitatiesubsidie moet worden beschouwd als het verlenen van subsidie in een incidenteel geval. Het College overweegt daartoe dat er slechts één subsidieontvanger is en dat de subsidie voor een exploitatieperiode van in totaal drie jaren is verstrekt. Het College overweegt voorts dat het hier gaat om de eerste aanbesteding en uitvoering van het CVV door verweerders. De vervoersvorm CVV en de specifieke uitvoering daarvan werden in 1997 geïntroduceerd. In dat kader zijn de Wet personenvervoer 2000 en onderliggende regelgeving voor een experimenteerperiode van ten hoogste zes jaar gedeeltelijk van overeenkomstige toepassing verklaard op het CVV. Van een beleidsregel of vaste bestuurspraktijk omtrent de subsidiëring van het CVV was in dit geval geen sprake. Artikel 4:23, eerste lid, van de Awb was in dit geval dan ook niet van toepassing.
5.7 Het College komt daarmee toe aan de vraag toe of verweerders terecht de exploitatiesubsidie voor zogenoemde groepsreizen heeft bepaald op de exploitatiesubsidie voor één reiziger. Het begrip 'groepsreis' is in de Uitvoeringsovereenkomst niet gedefinieerd. Tussen partijen is niet in geschil dat het hierbij gaat om het geval dat twee of meer reizigers van hetzelfde adres (als groep) op hetzelfde tijdstip reizen naar dezelfde bestemming.
In artikel 19 van Pro de Uitvoeringsovereenkomst is ten aanzien van de bepaling van de exploitatiesubsidie volstaan met de verwijzing naar bijlage 6 bij de overeenkomst. In deze bijlage zijn twee tabellen opgenomen waarin de kosten per tariefzone, zoals door appellante sub 1 in haar offerte aangegeven (tabel 1) en de subsidie per tariefzone, die door de opdrachtgever wordt verstrekt (tabel 2), zijn aangegeven. Niet is opgenomen hoe het aantal declarabele tarief- of ritzones - de termen tarief- en ritzone worden in bijlage 6 naast elkaar gebruikt - wordt bepaald.
Appellante sub 1 heeft in haar offerte betreffende de vergoeding voor het aan te bieden vervoer (hoofdstuk 5) aangegeven dat facturering van het CVV-vervoer plaats vindt op basis van het aantal verreden ritzones per exploitatiejaar en de daarbij behorende prijs in de staffel. Voorts heeft appellante sub 1 aangegeven dat alleen daadwerkelijk uitgevoerde ritten van personen die de vervoersprijs betalen of voor wie de vervoersprijs door derden (gemeenten) wordt betaald als ritten worden aangemerkt. In de offerte is niet bepaald dat appellante sub 1 ingeval van groepsreizen de ritten van alle reizigers van de groep als één rit zal aanmerken.
Dit in aanmerking nemende is het College van oordeel dat de overeenkomst noch de offerte van appellante sub 1 een bijzondere regeling voor de exploitatievergoeding in geval van groepsreizen bevatten. Mede gelet op de definitie van het begrip 'rit' in artikel 1 van Pro de overeenkomst als 'verplaatsing van één persoon met het CVV gemaakt' kan de Uitvoeringsovereenkomst niet anders worden uitgelegd dan dat appellante sub 1 aanspraak heeft op exploitatiesubsidie voor de (tariefzones van de) rit van iedere persoon waarvoor de vervoersprijs is betaald.
Aan de omstandigheden dat appellante sub 1 in haar offerte heeft vermeld dat de offerte slechts geldig is in combinatie met het bestek (punt 2.4) en geen voorbehoud omtrent paragraaf 6.3.1 van het bestek heeft gemaakt, kan naar het oordeel van het College in dit geval niet de conclusie worden verbonden dat het in paragraaf 6.3.1 van het bestek vermelde over de vergoeding in geval van groepsreizen stilzwijgend deel uitmaakt van de offerte en de Uitvoeringsovereenkomst. De specifieke exploitatiebijdrage bij groepsreizen is naar het oordeel van het College in het bestek onvoldoende duidelijk tot uitdrukking gebracht nu de desbetreffende vermelding niet is opgenomen in paragraaf 6.21 met betrekking tot de exploitatiesubsidie, maar bij de hoogte van de reizigerstarieven, het begrip 'groepsreis' in het bestek niet is gedefinieerd en de bepalingen van het bestek ook overigens geen aanknopingspunten bevatten dat ten aanzien van de exploitatiebijdrage voor groepsreizen een specifieke regeling van toepassing is. Daar komt bij dat appellante sub 1 in haar offerte wel alle overige in het bestek genoemde en voor de bepaling van de exploitatiesubsidie relevante bepalingen heeft opgenomen.
Dat de specifieke tariefstructuur en exploitatiebijdrage, zoals verweerders hebben gesteld, in overleg met appellante sub 1 is geïntroduceerd, is niet gebleken.
Naar het oordeel van het College hebben verweerders ook niet aangetoond dat de specifieke tarief- en bijdragestructuur voor groepsreizen inhoudt dat het economisch voordeel van groepsvervoer alle partijen, dus ook appellante sub 1, ten goede komt. Appellante sub 1 heeft immers gesteld dat zij bij het offeren van haar kostprijs al rekening had gehouden met de omstandigheid dat bij een zekere combinatiegraad de kostprijs lager wordt.
Ook het argument van verweerders dat zij zich vanwege het gelijkheids- en transparantiebeginsel als aanbestedende dienst aan de eigen bestekvoorwaarden hebben te houden faalt. Het vonnis van de president van de rechtbank 's-Hertogenbosch waaraan verweerders hun argument ontlenen betrof uitsluitend de naleving van de voor een aanbestedingsprocedure geldende regels. In dit geval gaat het niet om de toepassing van een procedureel voorschrift van het bestek maar om de uitleg van materiële voorschriften.
Op grond van het voorgaande is het College van oordeel dat de bepalingen van de Uitvoeringsovereenkomst afwijken van of verder strekken dan hetgeen in het bestek is vermeld. In dat geval gelden ingevolge artikel 29 van Pro de Uitvoeringsovereenkomst de bepalingen van deze overeenkomst. Verweerders kunnen dan ook geen beroep doen op hetgeen in paragraaf 6.3.1 van het bestek omtrent de doorberekening voor groepsreizen is neergelegd.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders de exploitatiesubsidie voor zogenoemde groepsreizen ten onrechte in afwijking van de uit de Uitvoeringsovereenkomst blijkende wijze van berekening daarvan bepaald op de exploitatiesubsidie voor één reiziger. Naar het oordeel van het College hebben verweerders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot deze vaststelling kunnen komen.
5.8 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit, waarbij de vaststelling van de exploitatiesubsidie is gehandhaafd, dient te worden vernietigd. Verweerders zullen opnieuw op het bezwaar van appellante sub 1 moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.9 Het College acht termen aanwezig verweerders met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 oktober 2003;
- draagt verweerders op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante sub 1 te beslissen;
- verklaart het bezwaar van appellante sub 2 tegen de beslissing van verweerders van 13 maart 2003 alsnog
niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerders in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Provincie Overijssel als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Provincie Overijssel aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. G.A.J. van den Hurk, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2005.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. A. Graefe