Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/466 16 februari 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: A.A.T. Stoffels, werkzaam bij Area Advies BV te Roermond,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B.M. Voogt, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 1 juni 2004, op diezelfde dag bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn aanvraag oppervlakten 2003 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Bij brief van 25 juni 2004 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 26 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Op 31 augustus 2004 heeft hij de stukken in het geding gebracht.
Bij brief van 22 december 2004 heeft appellant nadere stukken ingestuurd, waaronder een rapport van 13 december 2004 van Synoptics Remote Sensing & GIS Applications BV (hierna: Synoptics) te Wageningen.
Op 5 januari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, alsmede de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door drs. M. Honig van de firma GeoRas, zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb 1999, L160, blz. 1), is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)"
In Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb 1999, L280, blz. 43), is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" (…) de in bijlage I opgenomen definities.
BIJLAGE I
(artikel 2, lid 1)
DEFINITIES
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327, blz. 11; hierna: Verordening (EG) nr. 2419/2001), is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
(…)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)"
Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: Regeling) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
n. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is vervangen door andere gronden;
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 15 april 2003 heeft verweerder van appellant de gecombineerde opgave 2003 ontvangen voor onder meer de aanvraag oppervlakten.
- Bij brief van 14 november 2003 heeft verweerder appellant meegedeeld dat het opgegeven perceel met volgnummer 14 niet aan de voorwaarden voldoet.
- In reactie hierop heeft appellant verweerder bij brief van 20 november 2003 een drietal nota's uit 1991 gestuurd, waaruit volgens appellant de conclusie moet worden getrokken dat perceel 14 in 1991 met maïs beteeld is geweest en derhalve aan de definitie akkerland voldoet.
- Bij besluit van 25 december 2003 heeft verweerder de aanvraag akkerbouwgewassen afgewezen, aangezien perceel 14 niet aan de definitie akkerland voldoet. Omdat het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte daardoor meer was dan 30% van de geconstateerde oppervlakte, is het recht op subsidie op grond van artikel 32, tweede lid, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geheel vervallen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 6 januari 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 3 maart 2004 is appellant omtrent zijn bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat perceel 14 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 met gras beteeld is geweest. Om de satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Verweerder acht appellant daarin niet geslaagd, waarbij verweerder in aanmerking heeft genomen dat niet te herleiden is dat de door appellant overgelegde nota's uit 1991 betrekking hebben op perceel 14, zodat onvoldoende is aangetoond dat op perceel 14 daadwerkelijk maïs is gezaaid en geoogst.
In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat het College bij uitspraak van 2 maart 2002 (AWB 01/550, LJN: AD9994) een eerder beroep tegen de constatering dat het betreffende perceel geen akkerland is, ongegrond heeft verklaard. Daarmee is, naar verweerders opvatting, in rechte komen vast te staan dat het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet als bedoeld in de Regeling.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft tegen het besluit de volgende grieven naar voren gebracht.
4.1 Verweerder baseert zich ten onrechte op satellietbeelden. Dergelijke beelden geven geen volmaakt bewijs van de gebruiksstatus van het perceel op het moment van de opname.
4.2 Ook als uit de satellietbeelden zou zijn af te leiden dat tussen 1987 en 1991 grasteelt heeft plaatsgevonden, dan rechtvaardigt dit nog niet de conclusie dat sprake is geweest van permanente grasteelt. Het is dan ook onjuist om de bewijslast om te keren in die zin dat het vervolgens aan appellant zou zijn om aan te tonen dat het perceel op enig moment wel met een subsidiabel gewas is beteeld geweest.
4.3 Appellant erkent dat perceel 14 in de jaren 1987 tot en met 1990 als grasland in gebruik is geweest, maar hij stelt dat het perceel gedurende het teeltseizoen 1991 is ingezaaid geweest met maïs. De satellietbeelden van 3 maart 1991 en 30 november 1991, waarop dat niet te zien is, zeggen niets, omdat die beelden niet meebrengen dat in de tussenliggende periode en het gebruikelijke teeltseizoen voor maïs, eveneens gras zou zijn geteeld. Alleen satellietbeelden van medio juli of augustus 1991 zouden uitsluitsel kunnen geven, maar dergelijke beelden heeft verweerder niet aan zijn besluit ten grondslag gelegd.
4.4 Appellant acht het onjuist dat verweerder ten aanzien van het door appellant aangedragen bewijs de eis stelt dat dit op perceelsniveau is afgestemd. Dit geldt te meer nu uit de satellietbeelden niet blijkt dat dit bewijs onjuist is. Als vaststaand moet worden aangenomen dat in het najaar van 1991 opdracht is verstrekt voor de inzaai van gras betreffende een oppervlakte welke exact overeenkomt met die van perceel 14. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten na te gaan op welke percelen de opdracht tot inzaai van gras dan wel betrekking zou kunnen hebben.
4.5 Naar aanleiding van het overgelegde rapport van Synoptics heeft appellant opgemerkt dat dit zijn betoog ondersteunt, omdat volgens dat rapport beelden uit de maanden mei, juli en augustus noodzakelijk zijn om een eenduidige en betrouwbare gewasclassificatie te geven, het beeld van 2 september 1991 ook een met onkruid bedekt akkerbouwperceel kan betreffen, wat in het geval van een vroege maïsoogst mogelijk zou zijn, en geen van de beschikbare beelden de conclusie rechtvaardigt dat tijdens het groeiseizoen geen maïs op het bewuste perceel heeft gestaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij de door verweerder genoemde uitspraak van 1 maart 2002 heeft het College een beroep van de maatschap C en A te B tegen een besluit van verweerder van 13 juni 2001 ongegrond verklaard. In die zaak, die betrekking had op een aanvraag om steun voor het jaar 1998, was door de maatschap aangevoerd dat het perceel met volgnummer 6 in 1987 met maïs was beteeld. Het College heeft deze stelling niet bewezen geacht.
De onderhavige zaak heeft betrekking op hetzelfde perceel, dat in de aanvraag van appellant volgnummer 14 heeft gekregen. Het College acht het juist dat verweerder het bezwaar van appellant bij het bestreden besluit niet reeds onder verwijzing naar de uitspraak van 1 maart 2002 heeft afgewezen, maar dat hij op de inhoud van de bezwaren is ingegaan. Behalve het feit dat sprake is van een andere appellant (A in plaats van de maatschap), is daarbij van belang dat de aanvraag betrekking heeft op steun voor een ander jaar (2003 in plaats van 1998) en dat de thans aangevoerde argumenten de situatie in een ander jaar (1991 in plaats van 1987) betreffen.
5.2 Ingevolge artikel 1 van de Regeling wordt – voor zover hier van belang - onder akkerland verstaan het geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik was.
In geschil is of verweerder zijn standpunt dat perceel 14 in 1991 niet in gebruik is geweest als akkerland, heeft kunnen baseren op beelden van satellietwaarnemingen die in dat jaar van genoemd perceel zijn gedaan.
Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.3 Appellant heeft in algemene zin gesteld dat verweerder zich niet op satellietbeelden mag baseren, omdat deze geen volmaakt bewijs leveren. Dienaangaande overweegt het College dat het, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting met betrekking tot de gebruikte satellietbeelden en de toelichting die Honig heeft gegeven op de door GeoRas gehanteerde interpretatiemethoden, in hetgeen door appellant is aangevoerd geen aanleiding kan vinden voor twijfel aan de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van de opnamen en de daaraan door GeoRas gegeven geofysische uitleg. Wat betreft perceel 14 is het College op grond van de door Honig gegeven toelichting op met name het satellietbeeld van 2 september 1991 van oordeel dat daaruit kan worden opgemaakt dat het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet.
5.4 Zoals het College reeds meerdere malen heeft overwogen, kan, als uit een satellietbeeld kan worden opgemaakt dat een bepaald perceel niet aan de definitie akkerland voldoet, slechts concreet en overtuigend tegenbewijs ertoe leiden dat zo'n perceel niettemin voor akkerbouwsteun in aanmerking kan worden gebracht. Daarbij zal de aannemelijkheid van de uit de satellietbeelden getrokken conclusies moeten worden afgewogen tegen de kracht van het door de aanvrager aangevoerde bewijs, waarbij geen vorm van bewijsmateriaal op voorhand kan worden uitgesloten. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Appellant heeft onder overlegging van diverse stukken aangevoerd dat het perceel 14 in 1991 met maïs beteeld is geweest.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder op goede gronden gemeend dat deze stukken geen tegenbewijs leveren aangezien zij niet ondubbelzinnig aan perceel 14 kunnen worden gerelateerd. Het College overweegt in dit verband dat het niet op de weg van verweerder ligt om aannemelijk te maken dat de maïs op een ander perceel zou zijn geteeld, maar op de weg van appellant om aan te tonen dat dit op perceel 14 is gebeurd.
5.7 Ook het rapport van Synoptics van 13 december 2004 leidt niet tot een ander oordeel. De conclusies in het rapport dat de oogst van maïs in Nederland geschiedt vanaf de derde week van augustus, dat na de oogst de aanwezige onkruiden snel verder kunnen groeien en het veld bedekken en dat een met onkruid bedekt veld er op een satellietbeeld hetzelfde kan uitzien als grasland (en ook als zodanig wordt geclassificeerd zonder voorkennis van het geoogste gewas), acht het College te vaag om in deze zaak als tegenbewijs te kunnen dienen. Daartoe overweegt het College dat Synoptics niet heeft gesteld dat het beeld van perceel 14 van 2 september 1991, dat ook door haarzelf tot de classificatie grasland heeft geleid, met voorkennis van het gewas maïs als beweerdelijk eerder geoogst, inderdaad tot een classificatie als met onkruid bedekt zou kunnen leiden. Het College overweegt voorts dat appellant niet met zoveel woorden heeft gesteld dat de maïs op het betreffende perceel reeds in augustus 1991 zou zijn geoogst; iedere aanwijzing dienaangaande ontbreekt in het dossier, terwijl – zoals Honig terecht heeft opgemerkt – daartegen pleit dat op andere percelen op 2 september 1991 nog wel maïs op het veld stond. Bovendien heeft Honig ter zitting als zijn stellig oordeel uitgesproken dat zelfs bij een vroege oogst van maïs het beeld op 2 september 1991 anders zou zijn geweest dan op het satellietbeeld is te zien; het onkruid zou nog nauwelijks zichtbaar moeten zijn en het beeld zou zeker geen gesloten grasdelen kunnen vertonen.
5.8 Hetgeen hiervoor is overwogen, leidt tot de slotsom dat appellant er niet in is geslaagd te voldoen aan de op hem liggende bewijslast dat perceel 14 in 1991 met maïs beteeld is geweest. Het beroep is daarom ongegrond.
5.9 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2005.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand