Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 03/635, 03/637 en 03/642 1 juli 2004
16500 Wet hertructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1. Gebroeders A en B, te X,
2. de firma C, te Y en
3. D, te Z,
appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. F. Nijnuis en B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 10 juni 2003 heeft het College van ieder van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen ten aanzien van appellanten afzonderlijk genomen, vrijwel identieke besluiten van verweerder van 24 april 2003.
Bij die besluiten heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten, gericht tegen verweerders afzonderlijke besluiten tot weigering aan hen met toepassing van artikel 9 van Pro het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (extra) varkensrechten toe te kennen.
Bij op 7 juli 2003 ontvangen brieven hebben appellanten de gronden van hun beroepen aangevuld.
Bij brief van 24 juli 2003 heeft de gemachtigde van appellanten op verzoek van het College informatie verschaft met betrekking tot de datum van aangetekende verzending van de beroepschriften, waarna verweerder bij (fax)brieven van onderscheidenlijk 11 en 19 augustus 2003 en 3 oktober 2003 inlichtingen heeft verschaft met betrekking tot de wijze waarop datering en verzending van poststukken van Bureau Heffingen plaatsvindt.
Bij (fax)brieven van 15 en 16 september 2003 hebben appellanten op de brieven van verweerder van augustus 2003 gereageerd.
Verweerder heeft onder dagtekening 15 oktober 2003 in alle drie zaken een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de onderhavige zaken ter behandeling gevoegd en deze zaken onderzocht ter zitting van 8 april 2004, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Voorts heeft appellant D ter zitting het woord gevoerd en is op verzoek van appellanten E, werkzaam als secretaresse op het kantoor van de gemachtigde van appellanten, als getuige gehoord.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder 'bedrijf' voor zover hier van belang verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.
Ingevolge artikel 25 Whv Pro kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Artikel 34 Whv Pro bepaalt dat een belanghebbende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven beroep kan instellen tegen een op grond van deze wet genomen besluit.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt, voorzover hier van belang, met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15 Whv Pro de hoogte van het varkensrecht en het fokzeugenrecht bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 van dit besluit, onder de in dit besluit geregelde voorwaarden en beperkingen.
Artikel 9 Bhv Pro maakt deel uit van hoofdstuk 2, paragraaf 3, Bhv, welke paragraaf als opschrift heeft "Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten". In dit artikel, zoals luidend na de op 1 juli 2000 in werking getreden wijziging met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 (Staatsblad 2000, 233), is onder meer het volgende bepaald:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning, die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c. bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan. Een overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane melding wordt slechts in aanmerking genomen voorzover deze betrekking heeft op een verandering van de inrichting die overeenkomstig de op het tijdstip van de melding voor de inrichting geldende milieuvergunning kon leiden tot een uitbreiding van het aantal varkens.
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen is per saldo niet verkleind ten gevolge van de registratie van kennisgevingen van verplaatsingen met betrekking tot dat recht die zijn gedaan in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 of, ingeval het bedrijf na 1 januari 1996 door samenvoeging is ontstaan of een of meerdere malen is overgedragen, in de periode gelegen tussen die samenvoeging of de laatste van die overdrachten en 10 juli 1997;
b. uiterlijk op 1 januari 2003 is binnen de inrichting extra huisvesting gebouwd voor ten minste 75% van het aantal varkens waarvoor extra huisvesting diende te worden gebouwd om alle varkens die mogen worden gehouden ingevolge de verleende milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, onderscheidenlijk ingevolge de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van dat lid dan wel het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, te kunnen huisvesten overeenkomstig de verleende milieuvergunning, onderscheidenlijk overeenkomstig de in het eerste lid, tweede volzin, bedoelde milieuvergunning in samenhang met de overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane meldingen, dan wel overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer in samenhang met de in het eerste lid, onderdeel c, bedoelde meldingen;
c. uiterlijk op 1 januari 2003 is op het bedrijf huisvesting voor varkens aanwezig voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van deze paragraaf vergrote varkensrecht;
d. bij de melding, bedoeld in artikel 2, wordt een afschrift van de vergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk de meldingen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c en, in voorkomend geval, de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van het eerste lid, waarop door het bevoegd gezag de datum van ontvangst is aangetekend, overgelegd. Bij gebreke van een dergelijke aantekening wordt tevens een door het bevoegd gezag afgegeven bewijs van ontvangst, waarin die datum is vermeld, overgelegd;
e. binnen zes weken na de verlening van de milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, dan wel, indien die verlening vóór de inwerkingtreding van dit besluit heeft plaatsgevonden, binnen zes weken na die inwerkingtreding, wordt een afschrift van de milieuvergunning overgelegd aan het Bureau Heffingen. Op verzoek van het Bureau Heffingen wordt binnen de daarbij aangegeven termijn de milieuvergunning aan dat bureau overgelegd."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van een op 27 januari 1994 ontvangen aanvraag hebben burgemeester en wethouders van de gemeente F bij besluit van 20 december 1994 aan G een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer (hierna: Wm) verleend voor het oprichten en in werking hebben van een Groen-Labelstal ten behoeve van de exploitatie van een varkenshouderij, gelegen op de locatie H, te I.
- Gedagtekend 16 april 1997 hebben G en J bij burgemeester en wethouders van F een aanvraag gedaan tot wijziging van de Wm-vergunning voor voormelde inrichting, zulks met het oog op uitbreiding van het aantal varkens van 5.400 naar 6.720.
- Op 22 augustus 1997 heeft de grondkamer voor Zuid-Holland een drietal pachtovereenkomsten goedgekeurd. In die overeenkomsten is bepaald dat appellanten ieder voor zich als (mede-)pachter van verpachter K - vertegenwoordigd door J - een gedeelte van de varkensstallen op voormelde locatie pachten. Deze overeenkomsten zijn ingegaan op 1 maart 1997 (appellante C) en 1 april 1997 (appellanten D en A en B) en bij de grondkamer ingekomen op onderscheidenlijk 23 april 1997, 7 mei 1997 en 5 juni 1997.
- Op 29 september 1998 heeft Bureau Heffingen van ieder van appellanten een Bhv-melding ontvangen, waarin zij hebben aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidscategorie 3 (artikel 9 Bhv Pro).
- Bij besluiten van onderscheidenlijk 22 december 1999 (appellante C) en 5 oktober 2001 (appellanten A en B en D) heeft verweerder besloten dat appellanten niet voor hardheidscategorie 3 in aanmerking komen.
- Appellanten hebben ieder voor zich bezwaar gemaakt tegen het ten aanzien van hen genomen primaire besluit; appellante C verschoonbaar te laat en de andere twee appellanten tijdig.
- Naar aanleiding van het bezwaar van appellanten heeft op 22 november 2002 een gezamenlijke hoorzitting plaatsgevonden.
- Bij brief van 11 december 2002 is namens appellanten aan verweerder nadere informatie met betrekking tot hun bedrijfsvoering verschaft.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. Het standpunt van verweerder
De bestreden besluiten houden - samengevat - het volgende in.
De Besluitgever heeft een melding op grond van artikel 9, eerste lid, Bhv slechts willen honoreren in die gevallen, waarin sprake is van een duidelijke relatie tussen de (verleende) milieuvergunning en de latente ruimte van het desbetreffende bedrijf. In de onderhavige gevallen is deze relatie niet aanwezig, nu appellanten vragen om toekenning van varkensrechten op basis van latente grondgebonden mestproductierechten die rusten op de bij hun bedrijven behorende oppervlakte landbouwgrond, in combinatie met een milieuvergunning die door de verpachter of diens rechtsvoorganger is aangevraagd, terwijl de (rechtsvoorganger van de) verpachter zelf niet beschikte over deze oppervlakte landbouwgrond. Dat appellanten ieder vóór 10 juli 1997 een pachtovereenkomst zijn aangegaan doet hier niets aan af, nu het immers voornamelijk gaat om de niet-benutte mestproductierechten in het referentiejaar.
Het toekennen van varkensrechten aan appellanten staat bovendien haaks op de doelstelling van de Whv te komen tot een daadwerkelijke vermindering van het aantal varkens in Nederland. In de Whv is uitdrukkelijk niet voorzien in een aan de oppervlakte landbouwgrond van een bedrijf gekoppeld (basis)varkensrecht, omdat een dergelijk recht in potentie tot een grote uitbreiding van het aantal varkens in Nederland zou kunnen leiden.
Nu in de gevallen van appellanten geen sprake is van een duidelijke relatie tussen de verleende milieuvergunning en de niet-benutte mestproductieruimte op hun bedrijven, komt verweerder niet toe aan een (her)beoordeling van de feitelijke situatie.
Ter zitting heeft verweerder nog opgemerkt dat de Besluitgever met hardheidscategorie 3 niet heeft bedoeld een voorziening te treffen voor situaties als de onderhavige, waarin sprake is van een constructie, en dat de door appellanten gestelde betalingen van pachtsommen niet zijn aan te merken als investeringen in de zin van deze hardheidscategorie. Wel erkent verweerder dat appellanten in de onderhavige situatie tot de inwerkingtreding van de Whv legaal varkens konden houden.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de beroepen van appellanten heeft hun gemachtigde desgevraagd gesteld dat de bestreden besluiten na 29 april 2003 op zijn kantoor in één enveloppe zijn ontvangen tezamen met besluiten ten aanzien van andere cliënten, die gedateerd waren op 29 april 2003, zodat aangenomen moet worden dat - ook - de bekendmaking van de bestreden besluiten niet eerder dan 29 april 2003 heeft plaatsgevonden. Ter ondersteuning van deze stelling verwijzen appellanten naar de ter zitting afgelegde getuigenverklaring van de secretaresse van het kantoor van hun gemachtigde, E.
4.2 Tegen de inhoud van de bestreden besluiten hebben appellanten - samengevat - het volgende aangevoerd.
Ten onrechte stelt verweerder dat niet is voldaan aan de aan artikel 9 Bhv Pro inherente eis van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten enerzijds en de (aangevraagde/verleende) Wm-vergunning voor de inrichting aan H te I anderzijds. Verweerder acht een dergelijke relatie blijkbaar slechts aanwezig, indien - de rechtsvoorganger van - de verpachter zelf beschikte over latente mestruimte.
Dat standpunt is niet in overeenstemming met artikel 9 Bhv Pro en de daarop betrekking hebbende jurisprudentie van het College. Voorzover verweerder in dit verband refereert aan de overwegingen (op bladzijde 14) van de uitspraak van het College van 8 april 2003 in de zaken L e.a. (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF7722), berust dit naar de opvatting van appellanten op een onjuiste lezing. De desbetreffende overwegingen van het College zien immers op een situatie waarin sprake is van de overdracht van een bedrijf, met inbegrip van de op (de landbouwgrond van) dat bedrijf rustende latente mestproductieruimte. Appellanten beroepen zich echter niet op latenties van een rechtsvoorganger, maar op de voorheen op hun eigen landbouwgrond berustende latente mestproductierechten, die zij omgezet willen zien in varkensrechten.
Door op onjuiste wijze te concluderen tot afwezigheid van een duidelijke relatie in vorenbedoelde zin, is verweerder ten onrechte niet toegekomen aan een (her)beoordeling van de feitelijke situatie van appellanten.
De feitelijke situatie in de onderhavige zaken is dat appellanten vóór 10 juli 1997 beschikten over landbouwgrond en daarop rustende, niet-benutte mestproductierechten, welke mestproductierechten zij eveneens voor genoemde datum rechtmatig zijn gaan aanwenden voor het houden van varkens in door hen van K gepachte staldelen.
Vanaf de ingangsdata van de onderscheiden pachtovereenkomsten hebben appellanten een bedrijfsleider in dienst, die voor hun varkens zorgt. De verpachter van de staldelen krijgt van appellanten uitsluitend de pachtsommen en deelt niet in de inkomsten van de varkenshouderij. Voor de inrichting waartoe die staldelen behoren is - ruimschoots - voor de datum van 10 juli 1997 een milieuvergunning verleend en bovendien met het oog op uitbreiding een nieuwe vergunning aangevraagd. Nu hardheidscategorie 3 blijkens de toelichting bij paragraaf 3 (artt. 9 e.v.) Bhv onder meer is bedoeld voor bedrijven die hun varkensstapel wilden uitbreiden en daartoe gebruik konden maken van hun latente grondgebonden mestproductierechten, wordt door appellanten zelf aan de voorwaarden voor toepassing van deze hardheidscategorie voldaan.
Appellanten concluderen tot vernietiging van de bestreden besluiten, met opdracht aan verweerder om aan de hand van een nadere bestudering van de feitelijke situatie in de onderhavige gevallen opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De ontvankelijkheid
Op grond van artikel 6:9, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
De termijn vangt blijkens artikel 6:8, eerste lid, Awb aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, Awbgeschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. In artikel 2:1, eerste lid, Awb is bepaald dat een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen kan laten bijstaan of door een gemachtigde kan laten vertegenwoordigen.
De bestreden besluiten zijn gedateerd 24 april 2003 en de beroepschriften zijn bij het College ingekomen op 10 juni 2003.
Nu namens verweerder ter zitting is meegedeeld dat niet kan worden uitgesloten dat de onderhavige bestreden besluiten gelijktijdig in één enveloppe zijn verzonden met andere besluiten, terwijl die laatste besluiten gedagtekend waren op 29 april 2003, moet het er voor worden gehouden dat de bestreden besluiten niet eerder dan op 29 april 2003 bekend zijn gemaakt, zodat het beroep van appellanten tijdig is. Ook overigens bestaat geen beletsel appellanten in hun beroep te ontvangen.
5.2 Met betrekking tot de inhoud van de beroepen overweegt het College als volgt.
Anders dan verweerder in de bestreden besluiten heeft gesteld, is voor de aan artikel 9 Bhv Pro inherente eis van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten (latente ruimte) en de vóór 10 juli 1997 voor de varkenshouderij aangevraagde/verleende milieuvergunning, niet vereist dat de - rechtsvoorganger van de - verpachter van de stal waarvoor de milieuvergunning is aangevraagd/verleend zelf over landbouwgrond en daarop rustende latente mestproductierechten beschikte. Noch de tekst van, noch de toelichting bij artikel 9 e.v. Bhv biedt steun aan deze opvatting van verweerder.
Weliswaar kan uit die tekst en/of toelichting niet worden afgeleid dat de Besluitgever bij hardheidscategorie 3 uitdrukkelijk mede het oog heeft gehad op een situatie als die waarop appellanten zich beroepen, maar dat de Besluitgever een dergelijke situatie van toepassing van deze hardheidscategorie heeft willen uitsluiten blijkt daaruit evenmin.
Het College kan verweerder ook niet volgen in diens, overigens eerst ter zitting naar voren gebrachte, stelling dat hier sprake zou zijn van een door de Besluitgever niet gewenste constructie.
Vaststaat dat het houden van varkens op basis van - niet eerder benutte - grondgebonden mestproductierechten voorafgaand aan de inwerkingtreding van Whv/Bhv was toegestaan. Voorts is in het onderhavige geval, gelet op de door de grondkamer aangetekende ontvangstdata, objectief verifieerbaar dat door appellanten met K vóór 10 juli 1997 pachtcontracten voor de onderhavige staldelen zijn gesloten, zodat niet kan worden gezegd dat deze overeenkomsten een - in de optiek van de Besluitgever ongewenste - reactie vormen op de door verweerder op die datum aan de Tweede Kamer aangekondigde maatregelen tot herstructurering in de varkenshouderij.
Gelet op het vorenstaande berusten de bestreden besluiten niet op een deugdelijke motivering, als vereist in artikel 7:12 Awb Pro. Bovendien heeft verweerder, uitgaande van een onjuiste rechtsopvatting, ten onrechte nagelaten te onderzoeken of de omstandigheden van het geval de conclusie kunnen rechtvaardigden dat, hoewel de milieuvergunning(en) niet is aangevraagd door, onderscheidenlijk verleend aan de bedrijven van appellanten, die bedrijven ieder voor zich niettemin geacht zouden moeten worden "het desbetreffende bedrijf" in de zin van de aanhef van artikel 9, eerste lid, Bhv te zijn. Verwezen zij naar de - door appellanten reeds genoemde - uitspraak in de zaken AWB 02/913 e.a. van 8 april 2003, alsmede de uitspraken van 1 april 2004 onder meer in de zaken AWB 02/1003 en AWB 02/911 e.a., te raadplegen op www.rechtspraak.nl, LJN-nummers AO7744 en AO7799).
De beroepen van appellanten zijn derhalve gegrond en de bestreden besluiten worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaarschriften van appellanten moeten beslissen met inachtneming van het bij deze uitspraak overwogene.
Voor het in verband hiermee door verweerder nog te verrichten onderzoek is met name van belang of gelet op de feitelijke omstandigheden de door appellanten ieder voor zich gepachte stalruimte in de inrichting waarop de milieuvergunning(aanvraag) ziet, mede gelet op artikel 1, aanhef en onder c, Whv al vóór 10 juli 1997 daadwerkelijk als productie-eenheid van hun onderscheiden bedrijven kon worden aangemerkt. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan aantoonbare betalingen terzake van de pachtsom, de aanschaf van dieren en vergoeding van de met de varkenshouderij belaste bedrijfsleider.
Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellanten in verband met hun beroepen gemaakte proceskosten, waarbij de onderhavige zaken op grond van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met hun samenhang als één zaak worden beschouwd.
Voorts dient het door appellanten afzonderlijke betaalde griffierecht aan hen vergoed te worden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen van appellanten gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedures van appellanten gezamenlijk, vastgesteld op € 622,-- (zegge:
zeshonderd tweeëntwintig euro), en te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht van € 232,-- (zegge: tweehonderd tweeëndertig euro) elk voor
appellanten sub 1 en 2 en € 116,-- (zegge: honderd zestien euro) voor appellant sub 3 wordt vergoed door de Staat der
Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2004.
w.g.B. Verwayen w.g. A. Bruining