Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1372, 02/1373, 02/1374,
02/1375, 02/1376, 02/1377 1 april 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1. Maatschap A, te B
2. Maatschap C, te D
3. Maatschap E, te F
4. Maatschap G, te H
5. Maatschap I, te H
6. J, te K,
appellanten,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 12 juli 2002 heeft het College van ieder van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen ten aanzien van appellanten afzonderlijk genomen besluiten van verweerder van 25 juni 2002 (AWB-nrs. 02/1372, 02/1373, 02/1375 t/m 02/1377 en 4 juli 2002 (AWB 02/1374).
Bij die besluiten heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten, gericht tegen verweerders afzonderlijke besluiten tot weigering om aan hen met toepassing van artikel 9 van Pro het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij extra varkensrechten toe te kennen.
Bij op 14 augustus 2002 door het College ontvangen brieven hebben appellanten de gronden van hun beroepen aangevuld.
Bij schrijven ingekomen op 19 september 2002 heeft verweerder voor alle zaken gezamenlijk een verweerschrift ingediend.
Op 25 september 2002 heeft het College van verweerder op de zaken betrekking hebbende stukken ontvangen.
Bij brief van 26 mei 2003 hebben appellanten het College meegedeeld dat zij hun beroepen na de uitspraak van het College van 8 april 2003 (AWB 02/913 e.a.) onverkort voortzetten.
Op 16 juni 2003 heeft het College van appellanten nog een nader stuk ontvangen.
Het College heeft de onderhavige zaken ter behandeling gevoegd met 57 andere, vergelijkbare zaken. In al deze zaken heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden op 27 november 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving
Ingevolge artikel 25 van Pro de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Artikel 34 Whv Pro bepaalt dat een belanghebbende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven beroep kan instellen tegen een op grond van deze wet genomen besluit.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt, voorzover hier van belang, met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15 Whv Pro de hoogte van het varkensrecht en het fokzeugenrecht bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 van dit besluit, onder de in dit besluit geregelde voorwaarden en beperkingen.
Artikel 9 Bhv Pro maakt deel uit van hoofdstuk 2, paragraaf 3, Bhv, welke paragraaf als opschrift heeft “Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten”. In dit artikel, zoals luidend na de op 1 juli 2000 in werking getreden wijziging met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 (Staatsblad 2000, 233), is onder meer het volgende bepaald:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning, die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c. bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan. Een overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane melding wordt slechts in aanmerking genomen voorzover deze betrekking heeft op een verandering van de inrichting die overeenkomstig de op het tijdstip van de melding voor de inrichting geldende milieuvergunning kon leiden tot een uitbreiding van het aantal varkens.
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen is per saldo niet verkleind ten gevolge van de registratie van kennisgevingen van verplaatsingen met betrekking tot dat recht die zijn gedaan in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 of, ingeval het bedrijf na 1 januari 1996 door samenvoeging is ontstaan of een of meerdere malen is overgedragen, in de periode gelegen tussen die samenvoeging of de laatste van die overdrachten en 10 juli 1997;
b. uiterlijk op 1 januari 2003 is binnen de inrichting extra huisvesting gebouwd voor ten minste 75% van het aantal varkens waarvoor extra huisvesting diende te worden gebouwd om alle varkens die mogen worden gehouden ingevolge de verleende milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, onderscheidenlijk ingevolge de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van dat lid dan wel het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, te kunnen huisvesten overeenkomstig de verleende milieuvergunning, onderscheidenlijk overeenkomstig de in het eerste lid, tweede volzin, bedoelde milieuvergunning in samenhang met de overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane meldingen, dan wel overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer in samenhang met de in het eerste lid, onderdeel c, bedoelde meldingen;
c. uiterlijk op 1 januari 2003 is op het bedrijf huisvesting voor varkens aanwezig voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van deze paragraaf vergrote varkensrecht;
d. bij de melding, bedoeld in artikel 2, wordt een afschrift van de vergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk de meldingen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c en, in voorkomend geval, de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van het eerste lid, waarop door het bevoegd gezag de datum van ontvangst is aangetekend, overgelegd. Bij gebreke van een dergelijke aantekening wordt tevens een door het bevoegd gezag afgegeven bewijs van ontvangst, waarin die datum is vermeld, overgelegd;
e. binnen zes weken na de verlening van de milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, dan wel, indien die verlening vóór de inwerkingtreding van dit besluit heeft plaatsgevonden, binnen zes weken na die inwerkingtreding, wordt een afschrift van de milieuvergunning overgelegd aan het Bureau Heffingen. Op verzoek van het Bureau Heffingen wordt binnen de daarbij aangegeven termijn de milieuvergunning aan dat bureau overgelegd.
(…)
6. Deze paragraaf blijft buiten toepassing indien de vergroting minder dan 10% van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht zou zijn."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 13 januari 1997 is door burgemeester en wethouders van de gemeente D een aanvraag op grond van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) ontvangen van L te M. Deze aanvraag heeft betrekking op het oprichten en in werking hebben van een varkensbedrijf, gelegen aan N te O. Bij besluit van 31 maart 1998 is voormelde aanvraag door burgemeester en wethouders van de gemeente D ingewilligd.
- Op 31 december 1997 hebben appellanten ieder voor zich als pachter met L, vertegenwoordigd door Q, R en S als verpachter een pachtovereenkomst gesloten met ingangsdatum 1 augustus 1997. Deze pachtovereenkomsten hebben betrekking op delen van een vleesvarkensstal aan N te O. Van goedkeuring van deze overeenkomsten door de grondkamer blijkt niet.
- Appellanten hebben ieder voor zich op 12 oktober 1998 een melding op grond van het Bhv gedaan waarbij zij hebben aangegeven te kiezen voor hardheidscategorie 3.
- Appellante sub 1 heeft op 9 augustus 2000 een melding op grond van het Bhv gedaan, waarbij zij heeft aangegeven te kiezen voor hardheidscategorie 14a.
- In augustus 2000 heeft Bureau Heffingen van appellanten ieder een formulier “Verklaring voorwaardelijke rechten” ontvangen.
- Bij besluit van 5 oktober 2001 heeft Bureau Heffingen beslist dat appellanten sub 1 niet voor toepassing van hardheidscategorie 3 en 14a in aanmerking komt.
- Bij besluiten van gelijke datum heeft Bureau Heffingen beslist dat appellanten sub 2, sub 4, sub 5 en sub 6 niet voor toepassing van hardheidscategorie 3 in aanmerking komen. Bij besluit van 11 oktober 2001 heeft Bureau Heffingen in gelijke zin beslist ten aanzien van appellante sub 3.
- Appellanten hebben ieder voor zich op 2 juli 2001 en 7 november 2001 pro forma bezwaarschriften ingediend.
- Bij brief van 24 januari 2002 hebben appellanten de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Naar aanleiding van voormelde bezwaarschriften heeft op 12 maart 2002 een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen de weigering aan hen (voorwaardelijke) varkensrechten toe te kennen afgewezen op de grond dat appellanten ieder voor zich niet voor 10 juli 1997 (de datum waarop de herstructurering van de varkenshouderij in een brief aan de Tweede Kamer is aangekondigd) door eigendom, een door de grondkamer goedgekeurde reguliere pachtovereenkomst of een zakelijk gebruiksrecht konden beschikken over de inrichting waarvoor een milieuvergunning als bedoeld in artikel 9, eerste lid, Bhv is aangevraagd. Derhalve is naar de opvatting van verweerder in deze zaken geen sprake van "het desbetreffende bedrijf" als bedoeld in dit artikellid. Hieraan heeft verweerder toegevoegd dat uit de gedingstukken en de hoorzitting in bezwaar niet - op voorhand - is gebleken dat appellanten daadwerkelijk varkens houden op hun bedrijven en/of als houders van varkens kunnen worden aangemerkt.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 8 april 2003 in de zaken Haverbeke c.s. (AWB 02/913 e.a, www.rechtspraak.nl, LJN nummer AF7722) geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep van appellanten en tevens gepleit voor het in stand laten van de rechtsgevolgen.
Met betrekking tot de conclusie tot gegrondverklaring van de beroepen van appellanten heeft de gemachtigde van verweerder erkend dat de bij de bestreden besluiten gestelde eis dat appellanten voor 10 juli 1997 dienden te beschikken over enige titel met betrekking tot de door hen gepachte staldelen niet berust op een wettelijke grondslag, zodat de bestreden besluiten niet berusten op een deugdelijke motivering, als vereist in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Namens verweerder is voorts gesteld dat in geen van de onderhavige zaken sprake is van een duidelijke relatie tussen voorheen bij appellanten, die als akkerbouwer beschikken over landbouwgrond, aanwezige niet-benutte grondgebonden mestproductierechten en investeringen in de onderhavige varkensstallen op de locatie N te O, zoals die blijken uit de daarop betrekking hebbende milieuvergunning van 31 maart 1998.
Verweerder stelt zich nader, mede gelet op voormelde uitspraak van het College, op het standpunt dat voor toepasselijkheid van het bij artikel 9 Bhv Pro geregelde hardheidsgeval vereist is dat reeds ten tijde van de aanvraag van de milieuvergunning sprake was van een duidelijke relatie tussen de varkensstal/inrichting en bij appellanten aanwezige grondgebonden mestproductierechten.
Hiervan is echter in de onderhavige gevallen geen sprake.
Naar de opvatting van verweerder kunnen appellanten derhalve, zij het op een andere dan de bij de bestreden besluiten vermelde grond, niet in aanmerking komen voor toepassing van hardheidscategorie 3 of 14a, zodat verweerder het College verzoekt de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroepen - samengevat - het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
4.1 Evenals verweerder stellen appellanten thans voorop dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven, nu deze - mede gelet op de jurisprudentie van het College - niet berusten op een deugdelijke motivering. Ook appellanten hebben hierbij verwezen naar de uitspraak van het College van 8 april 2003 in de zaken AWB 02/913 e.a., alsmede naar de uitspraak van het College van 28 augustus 2003 in AWB 02/1665 e.a (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer 6086).
Verweerder heeft noch ten aanzien van appellanten, noch in enig ander aan appellanten bekend geval de uit de jurisprudentie voortvloeiende eis gesteld dat sprake moet zijn van een duidelijke relatie tussen bij een Bhv-melder aanwezige, voorheen niet-benutte grondgebonden mestproductierechten en de milieuvergunning voor de inrichting, waarin varkens worden gehouden. Mede om die reden heeft verweerder, in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:46 Awb, nagelaten bij diens besluitvorming ten aanzien van appellanten aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval te beoordelen of sprake is van een zodanige relatie.
Naar de opvatting van appellanten behoort het vorenstaande, evenals het grote aantal ter zitting van 27 november 2003 behandelde zaken, mee te brengen dat het College bij de gegrondverklaring van hun beroepen niet zelf in de zaken voorziet, onderscheidenlijk de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden besluiten niet in stand zal laten.
Indien het College verweerder bij de uitspraak opdraagt een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellanten te nemen, zal verweerder aldus in bezwaar alsnog aan de hand van zorgvuldig onderzoek op de specifieke omstandigheden van de onderhavige gevallen kunnen en moeten ingaan.
4.2 Appellanten stellen dat verweerder bij de beoordeling van meldingen ingevolge artikel 9 Bhv Pro steeds de situatie van de melder heeft beoordeeld, zoals deze bestond vóór 10 juli 1997, met dien verstande dat verweerder bekeek of uiterlijk op 9 juli 1997 sprake was van een situatie waarin de melder een rechtsgeldige titel had ten aanzien van de varkensinrichting/-stal.
Deze praktijk van verweerder, althans Bureau Heffingen, behoort naar de opvatting van appellanten gelet op het gelijkheidsbeginsel mee te brengen dat in de onderhavige zaken wordt gekeken of uiterlijk op 9 juli 1997 sprake was van een duidelijke relatie tussen de mestproductierechten van appellanten en de (aanvraag/aanvrager van de) milieuvergunning voor de stal te O en niet, zoals verweerder thans stelt, of zulks reeds ten tijde van de Wm-aanvraag van L het geval was.
Appellanten stellen zich op het standpunt dat zij, mede gelet op de hiervoor genoemde uitspraken van het College, door verweerder ten onrechte niet in aanmerking zijn gebracht voor (extra) varkensrechten ingevolge artikel 9 Bhv Pro, zodat hun beroepen gegrond zijn en verweerder, zonodig na zorgvuldig onderzoek naar de individuele omstandigheden, opnieuw op hun bezwaarschriften zal dienen te beslissen. In verband met die individuele omstandigheden wijzen appellanten er ten slotte op dat in 2000 door de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie (AID) een onderzoek ter plaatse is ingesteld en dat dit onderzoek niet heeft geleid tot strafrechtelijke vervolging, zodat moet worden aangenomen dat appellanten door de AID als serieuze varkenshouders zijn aangemerkt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast dat de bestreden besluiten, waarbij verweerder zijn beslissingen dat appellanten niet in aanmerking komen voor toepassing van artikel 9 Bhv Pro heeft gehandhaafd, niet berusten op een deugdelijke motivering. In de bestreden besluiten heeft verweerder immers, zonder dat de toepasselijke regelgeving daartoe een grondslag biedt, voor zijn besluitvorming doorslaggevend geacht dat appellanten niet voor 10 juli 1997 beschikten over enige titel met betrekking tot de - gedeelten van de - varkensstal, gelegen aan N te O.
5.2 Hetgeen partijen verdeeld houdt is het antwoord op de vraag of (ook) bij een juiste toetsingsmaatstaf voor appellanten geen aanspraak op varkensrechten bestaat (standpunt verweerder) of dat verweerder bij een zorgvuldig onderzoek in het kader van nieuw te nemen beslissingen op bezwaar tot toekenning van varkensrechten aan appellanten dient over te gaan (standpunt appellanten). Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
5.3 Het College heeft in zijn uitspraak van 8 april 2003 in de zaken AWB 02/913 e.a. reeds aan de hand van de geschiedenis van de totstandkoming van de Whv geconstateerd dat de in artikel 9 Bhv Pro geregelde hardheidsgevallen een uitzondering vormen op het aan de Whv ten grondslag liggende uitgangspunt dat in het relevante referentiejaar wel aanwezige, doch niet benutte mestproductierechten niet tot een aanspraak op varkensrechten kunnen leiden. Voorts heeft het College er in die uitspraak op gewezen dat het Bhv zijn grondslag vindt in artikel 25 Whv Pro, dat is bedoeld voor groepen van gevallen, waarbij bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de Whv leidt tot onbillijkheden van overwegende aard.
Aan het vorenstaande, in verbinding met het opschrift van paragraaf 3 Bhv - Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten - heeft het College de gevolgtrekking verbonden dat slechts indien sprake is van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten (latente ruimte) en het ter benutting voor de varkenshouderij van die mestproductierechten aanvragen/verkrijgen van een milieuvergunning, ingevolge artikel 9 Bhv Pro een aanspraak op (extra) varkensrechten kan bestaan (onderdeel 5.1 van genoemde uitspraak). Het College heeft in genoemde uitspraak geconcludeerd dat in de daar aan de orde zijnde situatie van een duidelijke relatie als hiervoor bedoeld geen sprake was en, mede gelet op de strekking van artikel 9 Bhv Pro, geen plaats gezien voor het oordeel dat (delen van) de inrichting waarvoor in de periode na 1992 en vóór 10 juli 1997 een milieuvergunning was verleend, voor laatstgenoemde datum reeds zozeer tot de bedrijven van die appellanten behoorde, dat deze niettemin geacht moest worden "het desbetreffende bedrijf" in de zin van artikel 9 Bhv Pro te zijn.
5.4 Het College komt tot de slotsom dat appellanten geen recht hebben op toekenning van (extra) varkensrechten met toepassing van artikel 9 Bhv Pro. Daartoe wordt overwogen dat in het geval van appellanten gesteld noch gebleken is dat vóór 10 juli 1997 afspraken zijn gemaakt met L die met zich brengen dat, mede gelet op de definitie van bedrijf in artikel 1, onder c, Whv, (delen van) de inrichting waarvoor de milieuvergunning destijds was aangevraagd reeds vóór genoemde datum tot de bedrijven van appellanten kon(den) worden gerekend. De afspraken waarop appellanten zich hebben beroepen hebben immers eerst geruime tijd na die datum enige geconcretiseerde vorm gekregen.
5.5 Op de hiervoor in paragraaf 5.4 weergegeven gronden moet worden geoordeeld dat hetgeen appellanten hebben betoogd niet kan leiden tot de door hen beoogde gevolgtrekking.
5.6 Uit het in paragraaf 5.1 van deze uitspraak overwogene volgt dat de beroepen van appellanten gegrond zijn en de bestreden besluiten wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, Awb voor vernietiging in aanmerking komen, doch uit de daarop volgende paragrafen volgt tevens dat appellanten aan artikel 9 Bhv Pro geen aanspraak op (extra) varkensrechten kunnen ontlenen. Het College ziet dan ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen, dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand blijven, zoals door verweerder verzocht.
5.7 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellanten in verband met hun beroepen gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht , met name artikel 3, en de omstandigheid dat het gaat om meer dan vier samenhangende zaken, worden vastgesteld op € 966,-.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellanten gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte kosten tot een
gezamenlijk bedrag van € 966,- (zegge: negenhonderdzesenzestig euro) te vergoeden door de Staat;
- bepaalt dat de Staat aan appellanten sub 1 tot en met 5 vergoedt het door elk van hen betaalde griffierecht ad € 218,-
(zegge: tweehonderd en achttien euro) en aan appellant sub 6 het door hem betaalde griffierecht ad € 109,- (zegge:
honderdennegen euro).
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr.Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 april 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. Th.J. van Gessel