Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No AWB 03/565 26 mei 2004
10720 Regeling superheffing 1993
overdracht
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te X, appellanten,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. F.G.P. Diermanse, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 21 mei 2003 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 april 2003.
Bij dit besluit is beslist op het bezwaar van appellanten tegen de afwijzing van een verzoek om registratie voor de heffingsperiode 2002-2003 van overdracht van een referentiehoeveelheid melk ingevolge de Regeling superheffing 1993.
Verweerder heeft op 19 juni 2003 de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Op 16 april 2004 hebben appellanten twee nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2004, alwaar partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigde nader hebben toegelicht. Verweerders gemachtigde heeft zich laten bijstaan door L.J. Koers.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling superheffing 1993 (hierna: de Regeling) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" § 6. Overdracht van een referentiehoeveelheid
Artikel 15
1. Een referentiehoeveelheid kan worden overgedragen in samenhang met de overdracht van voor de melkproductie gebruikte grond, niet zijnde een geheel bedrijf, als overeengekomen door betrokken partijen met inachtneming van de hierna volgende bepalingen.
2. De over te dragen referentiehoeveelheid mag niet meer bedragen dan 20.000 kg per hectare grond.
3. De over te dragen referentiehoeveelheid omvat minimaal 20.000 kg. Dit minimum behoeft niet in acht te worden genomen indien de totale referentiehoeveelheid van de vervreemder minder dan 20.000 kg bedraagt en deze hoeveelheid in zijn geheel wordt overgedragen. (…)
Artikel 18
1. Degenen die een referentiehoeveelheid op basis van artikel 15 (…) hebben verworven respectievelijk overgedragen, geven daarvan binnen een termijn van zes weken gezamenlijk kennis aan het productschap op een daartoe door het productschap voorgeschreven formulier, volgens daartoe door het productschap gestelde voorschriften. (…)
2. Er kan eerst een aanspraak op een referentiehoeveelheid worden gemaakt vanaf de registratie door het productschap.
3. Indien de overdracht bedoeld in het eerste lid in een tijdvak van een door het productschap te bepalen datum tot en met het einde van de heffingsperiode bij het productschap wordt aangemeld, of niet binnen de in het eerste lid bedoelde termijn wordt aangemeld, wordt de aanspraak op de referentiehoeveelheid eerst erkend met ingang van de volgende heffingsperiode. (…)
Artikel 23
1. Onder overdracht wordt in deze paragraaf verstaan:
a. overdracht in eigendom onder bijzondere titel;
b. een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 1 van de Pachtwet betreffende los land hetwelk groter is dan één hectare of een hoeve geldend voor de duur van meer dan één jaar;
c. een schriftelijke pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 1 van de Pachtwet betreffende los land hetwelk niet groter is dan één hectare, geldend voor de duur van meer dan één jaar;
d. een door de grondkamer geregistreerde pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 70f, tweede lid, van de Pachtwet, geldend voor de duur van meer dan één jaar doch voor ten hoogste twee jaar;
e. overdracht ingevolge vestiging, overdracht of tenietgaan van het recht van erfpacht of het recht van vruchtgebruik.
2. (…)
3. Voor het tijdstip van overdracht van de referentiehoeveelheid is bepalend:
a. (…);
b. de ingangsdatum van de pachtovereenkomst dan wel de datum waarop de betrokken partijen de pachtovereenkomst schriftelijk zijn aangegaan, voor zover deze na de ingangsdatum ligt."
De Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing, (hierna: de Verordening) bepaalt onder meer het volgende:
" Artikel 19
De in artikel 18 lid 1 van de regeling bedoelde kennisgevingen dienen te worden gedaan op een formulier waarvan het model door de voorzitter is vastgesteld. De in artikel 18 lid 3 van de regeling bedoelde datum is 1 januari in de betrokken heffingsperiode.
Bij het in lid 1 bedoelde formulier worden documenten gevoegd ten bewijze van de overdracht alsmede de overeenkomst met betrekking tot de overgang van de referentiehoeveelheid."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 23 december 2002 heeft verweerder van appellanten een verzoek om registratie van overdracht van fabrieksquotum ten belope van 24.429 kg ontvangen. Bij het verzoek was een tussen appellanten op 21 november 2002 gesloten pachtovereenkomst gevoegd, welke overeenkomst, zoals ook uit artikel 17, tweede lid, van de overeenkomst blijkt, de goedkeuring van de grondkamer behoeft.
- Bij besluiten van 20 en 21 januari 2003 heeft verweerder het verzoek van appellanten om registratie met ingang van de heffingsperiode 2002-2003 afgewezen.
- Bij brief van 25 februari 2003, aangevuld bij brief van 18 maart 2003, hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen de afwijzende besluiten. Bij eerstvermelde brief was een kopie van de pachtovereenkomst gevoegd, voorzien van een stempel met de tekst ‘goedgekeurd door de Grondkamer Noordwest op 19 feb. 2003’.
- Op 3 april 2003 heeft inzake het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, overwogen dat de goedkeuring van de pachtovereenkomst na 1 januari 2003 heeft plaatsgevonden en de melding van de pachtovereenkomst aldus niet gezien kan worden als een melding van een overdracht in de zin van artikel 18, derde lid, van de Regeling.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten bestrijden primair dat zij niet hebben voldaan aan de voorwaarden van de Regeling. Ten tijde van de beslissing op bezwaar was de pachtovereenkomst immers goedgekeurd, zodat verweerder alsnog tot registratie had moeten overgaan. Appellanten beroepen zich ter zake op artikel 23, derde lid, aanhef en onder b, van de Regeling.
Appellanten stellen zich subsidiair op het standpunt dat in strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is gehandeld. Door verweerder is onvoldoende duidelijk gemaakt waarom veel waarde wordt gehecht aan de goedkeuring vóór 1 januari 2003. Derhalve kan niet worden nagegaan met welke doelen door verweerder deze datum als voorwaarde is gesteld en strikt wordt gehanteerd. Hiernaast wegen de gevolgen van de beslissing voor appellanten onevenredig zwaar: het quotum is niet overgedragen waardoor superheffing moet worden betaald.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Regeling kan een referentiehoeveelheid worden overgedragen in samenhang met de overdracht van voor de melkproductie gebruikte grond, niet zijnde een geheel bedrijf. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Regeling geven degenen die een referentiehoeveelheid op basis van artikel 15 hebben verworven respectievelijk overgedragen hiervan kennis aan het productschap. Ingevolge artikel 18, derde lid, eerste volzin, van de Regeling juncto artikel 19 van de Verordening wordt, indien een referentiehoeveelheid op basis van artikel 15, eerste lid, is overgedragen en indien deze overdracht niet vóór 1 januari aan het productschap wordt aangemeld, de aanspraak op de referentiehoeveelheid eerst erkend met ingang van de volgende heffingsperiode.
In artikel 23, eerste lid, van de Regeling is limitatief bepaald wat in de hier toepasselijke paragraaf (§ 6. Overdracht van een referentiehoeveelheid) onder overdracht moet worden verstaan. Vast staat dat het in het onderhavige geval niet gaat om een overdracht in de zin van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, c, d of e, van de Regeling, maar om een overdracht in de zin van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling. Ingevolge laatstgenoemde bepaling wordt, voorzover hier van belang, onder een overdracht verstaan een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst.
Nu de tussen appellanten gesloten pachtovereenkomst door de Grondkamer Noordwest pas is goedgekeurd op 19 februari 2003, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat er vóór de peildatum (1 januari 2003) geen sprake was van een kennisgeving van een voltooide overdracht van een referentiehoeveelheid ex artikel 18, eerste lid, van de Regeling. Immers, van een overdracht van een referentiehoeveelheid op basis van artikel 15, eerste lid, van de Regeling kan eerst kennis worden gegeven, indien ook de grond is overgegaan. Dit was pas op 19 februari 2003 het geval. Dat ingevolge artikel 23, derde lid, aanhef en onder b, van de Regeling voor het tijdstip van de overdracht van de referentiehoeveelheid bepalend is de ingangsdatum van de pachtovereenkomst dan wel de datum waarop de betrokken partijen de pachtovereenkomst schriftelijk zijn aangegaan, voorzover deze na de ingangsdatum ligt, maakt dit niet anders. Laatstgenoemde bepaling doet immers geen afbreuk aan de in artikel 18, derde lid, eerste volzin, van de Regeling gestelde termijn waarbinnen een overdracht moet worden aangemeld, en is voor de lopende heffingsperiode enkel relevant, indien de overdracht binnen de gestelde termijn wordt aangemeld.
Het geconstateerde gebrek dat er vóór 1 januari 2003 geen kennisgeving van een overdracht in de zin van paragraaf 6 van de Regeling heeft plaatsgevonden, is uit de aard van het voorschrift niet reparabel. Verweerder heeft in het bestreden besluit, anders dan appellanten primair hebben aangevoerd, dan ook terecht geweigerd alsnog tot registratie van de referentiehoeveelheid voor de lopende heffingsperiode (2002/2003) over te gaan.
5.2 Het subsidiaire standpunt van appellanten dat verweerder in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gehandeld, deelt het College evenmin. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Voorzover appellanten menen dat verweerder bij de beoordeling van het registratieverzoek van appellanten rechtens had mogen afwijken van het vereiste van de aanmeldingstermijn als bedoeld in artikel 18, derde lid, eerste volzin, van de Regeling juncto artikel 19 van de Verordening, miskennen appellanten hiermee dat het om algemeen verbindende voorschriften gaat. Verweerder was, gelet op deze algemeen verbindende voorschriften, rechtens gehouden het verzoek af te wijzen.
Het beroep op het evenredigheidsbeginsel kan dan ook slechts slagen indien deze algemeen verbindende voorschriften zelf onverbindend moeten worden geoordeeld.
Te dien aanzien overweegt het College dat volgens vaste jurisprudentie aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn in het geval van willekeur, in dier voege dat de regelgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het totstandbrengen van de voorschriften bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen.
Het College ziet geen grond voor het oordeel, en appellanten hebben ook niet gesteld, dat het vereiste van de aanmeldingstermijn als bedoeld in artikel 18, derde lid, eerste volzin, van de Regeling juncto artikel 19 van de Verordening niet in strijd is met een hogere regeling.
Het vereiste is evenmin in strijd met het verbod op willekeur in voornoemde zin.
5.3 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling ingevolge artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M J. Kuiper en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2004.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer