Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/731 19 mei 2004
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. H.M. van der Wijk, te IJmuiden,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. Janse-van der Vliet, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 4 juli 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 juni 2003 en voorts de voorzieningenrechter van het College wordt verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij voornoemd besluit is beslist op het bezwaar van appellant tegen de intrekking van zijn vergunning tot het verrichten van taxivervoer als bedoeld in de Wet personenvervoer 2000.
De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 7 augustus 2003 het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Bij brief van 30 september 2003 heeft appellant de gronden van zijn beroep toegezonden.
Verweerder heeft bij brief van 14 oktober 2003 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 maart 2004 heeft appellant een repliek ingezonden.
Bij brief van 12 maart 2004 heeft verweerder nog enkele stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 maart 2004, waar partijen hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 1
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
i. besloten busvervoer: personenvervoer per bus, anders dan bedoeld in onderdeel h;
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 6
(..)
2. Een vergunning kan worden (…) ingetrokken. (…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
Artikel 99
Het bestuursorgaan dat een vergunning heeft verleend, kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend."
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
Artikel 125
Tot 1 juli 2001, wordt, in afwijking van artikel 28, aan de eis van vakbekwaamheid voor het verrichten van taxivervoer voldaan indien:
a. een vervoerder die taxivervoer verricht bij de aanvraag van een vergunning voor het verrichten van taxivervoer ten genoegen van Onze Minister aantoont in de periode van 1 juli 1999 tot 1 december 1999 gemiddeld minimaal 30 uur per week per auto taxivervoer te hebben verricht, waarbij is voldaan aan de eisen, gesteld bij of krachtens de artikelen 62 en 63 van de Wet personenvervoer en artikel 159 van Pro het Besluit personenvervoer, zoals deze golden tot 1 januari 2000 en
b. voor 1 juli 2001 aan artikel 28, eerste lid, wordt voldaan, dan wel voor die datum, blijkens een door Onze Minister afgegeven verklaring wordt aangetoond dat een persoon als bedoeld in artikel 26, de laatste 5 jaar belast is geweest met het dagelijks beheer van een onderneming met als hoofdactiviteit taxivervoer krachtens een geldige vergunning."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 6 september 2001 heeft verweerder appellant vergunning voor onbepaalde tijd verleend voor het verrichten van taxivervoer binnen en vanuit het vervoergebied AZAM. Blijkens de onderdeel van het besluit vormende bijlage maakt B als procuratiehouder deel uit van appellants onderneming. In de aanbiedingsbrief bij dit besluit heeft verweerder onder meer het volgende medegedeeld:
"(…)
In uw onderneming wordt de vakbekwaamheid ingebracht door een procuratiehouder. Daarmee is formeel voldaan aan het vereiste van artikel 28 Besluit Pro Personenvervoer 2000. Ik wijs u erop dat de IVW, Divisie Vervoer een onderzoek kan instellen naar de materiele invulling van het vereiste van vakbekwaamheid.
(…)"
- Verweerder heeft bij brief van 3 december 2002 het voornemen uitgesproken om de vergunning in te trekken, omdat volgens gegevens B niet meer met de functie van vakbekwaam leidinggevende is belast.
- Bij brief van 11 december 2002 heeft appellant verweerder medegedeeld dat B als vakbekwaam leidinggevende is opgevolgd door mr. H.M. van der Wijk.
- Bij brief van 14 januari 2003 heeft appellant verweerder een verklaring inbreng vakbekwaamheid (hierna: viv) doen toekomen, gedagtekend 14 januari 2003 en ondertekend door zowel Van der Wijk als appellant, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven. Appellant heeft verweerder bij brief van 27 januari 2003 nog nadere informatie doen toekomen.
- Verweerder heeft bij besluit van 28 januari 2003 de vergunning van appellant voor het verrichten van taxivervoer per 28 april 2003 ingetrokken.
- Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Bij brief van 10 maart 2003 heeft verweerder appellant bericht dat de intrekking van de vergunning pas in werking treedt zeven weken na de datum waarop op het bezwaarschrift is beslist.
- Op 8 april 2003 is appellant omtrent zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, waartoe - voor zover thans van belang - het volgende is overwogen.
In de Staatscourant van 29 januari 2003 is een beleidsregel geplaatst, onder meer inhoudende dat in een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst slechts de eigenaar wordt geacht permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan het vervoer. Omdat de inhoud van de bestaande gedragslijn gelijk is aan de beleidsregel, moet appellant zelf vakbekwaam zijn. De norm van artikel 26 van Pro het Besluit is, gelet op de daarbij behorende Nota van Toelichting, voldoende concreet. Voorts is er thans de beleidsregel, waarin invulling van het begrip daadwerkelijk en permanent leidinggeven is geconcretiseerd op basis van het verkregen inzicht in de wijze waarop in de branche met deze begrippen wordt omgegaan.
Met de viv wordt de ondernemer de kans gegeven om zijn individuele situatie met betrekking tot het leidinggeven in zijn onderneming te verduidelijken. Het is de bedoeling dat de ondernemer deze verklaring naar waarheid en volgens zijn eigen interpretatie invult. De IVW neemt deze gegevens voor waar aan en verbindt daar op basis van de geldende wetgeving conclusies aan. Er bestaat weinig tot geen interpretatieruimte.
Ook na heroverweging is niet aannemelijk geworden dat Van der Wijk inhoudelijk betrokken is bij de wezenlijke beslissingen. Het zijn veeleer het samenwerkingsverband BBF en voor een gedeelte appellant die leidinggeven. Bij de heroverweging is uitgegaan van de taken zoals die zijn genoemd in de viv, de procuratieovereenkomst, het bezwaarschrift en het gestelde tijdens de hoorzitting. Het nazien van de rittenadministratie en de werkmap, de communicatie over de dagelijkse gang van zaken, het opstellen van contracten, het assisteren bij het opstellen van commerciële of juridisch ingewikkelde brieven en het ontwikkelen van ondernemersmentaliteit en bijbehorende vaardigheid kunnen niet worden gezien als inhoudelijke betrokkenheid bij de wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering. De behandeling van klachten, het vaststellen van tarieven, het onderhandelen met potentiële klanten en overheidsinstanties, het vaststellen van kwaliteitsnormen en het aanwijzen van het administratiekantoor zijn verder voorbehouden aan het samenwerkingsverband BBF. De administratie en belastingaangifte worden door een administratiekantoor verricht. De ondernemer neemt zelf de beslissingen over de inhoud van de auto en draagt zorg voor de rittenadministratie. Er blijven geen leidinggevende taken meer over voor de vakbekwaam leidinggevende.
Gezien het feit dat het hier een reeds lopende onderneming betreft, valt niet in te zien waarom er, naast een uittreksel van de Kamer van Koophandel, geen verdere bewijsstukken kunnen worden overgelegd inzake de betrokkenheid van Van der Wijk bij de wezenlijke beslissingen. De overige meegezonden stukken tonen slechts een "papieren" betrokkenheid aan. Dat geen bewijsstukken over de rol van Van der Wijk in de voorbereiding van de onderneming kunnen worden overgelegd, omdat hij daarbij niet betrokken is geweest, doet niet af aan het gegeven dat wel bewijsstukken hadden kunnen worden overgelegd van de meer belangrijke manier waarop de onderneming thans wordt geëxploiteerd.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samengevat - het volgende aangevoerd.
De betrokken overheidsinstanties hebben verzuimd vooraf duidelijk te maken aan welke concrete eisen het procuratiehouderschap dient te voldoen. Pas achteraf is door het besluit van 28 januari 2003 gecommuniceerd dat de materiële inbreng van de vakbekwaamheid niet aan verweerders criteria voldeed. Tijdens de behandeling van de vergunningaanvraag in 2000/2001 heeft de IVW zich actief bemoeid met de tekst van de procuratie-overeenkomst en na overleg heeft de IVW met de tekst ingestemd. Deze tekst kenmerkt zich door een grote mate van vrijblijvendheid en ondernemer noch procuratiehouder wordt tot enig specifiek handelen of nalaten verplicht. Weliswaar is in de aanbiedingsbrief bij het besluit van 6 september 2001 opgemerkt dat een onderzoek kan worden ingesteld naar de materiële invulling van het vakbekwaamheidsvereiste, maar daaruit blijkt niet dat de eisen die aan die invulling worden gesteld, andere zouden kunnen zijn dan hetgeen is verwoord in de procuratieovereenkomst. Voorts wordt in de cursus die opleidt tot het deelcertificaat "branchegerichte ondernemersvaardigheden", geen enkele aandacht besteed aan de onderwerpen "procuratiehouderschap" en "permanent en daadwerkelijk leidinggeven".
Onder de geschetste omstandigheden is intrekking van de vergunning in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het eerst wel en later niet honoreren van het gestelde in de procuratieovereenkomst strijdt met het vertrouwensbeginsel. Deze intrekking is voorts kennelijk onredelijk en mitsdien in strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Toen uit het in december 2002 ingestelde onderzoek naar de vakbekwaamheid tekortkomingen bleken, had de IVW, gelet op het eigen falen en de grote belangen van appellant, voorstellen kunnen doen om voor de toekomst de gewenste materiële inbreng te kunnen waarborgen. Eventueel had verweerder gebruik kunnen maken van het instrument van schorsing van de vergunning, om op die manier zijn wensen gerealiseerd te krijgen.
De betekenis van de formulering "permanent en daadwerkelijk leidinggeven" is toegelicht in de Nota van Toelichting bij artikel 27 van Pro het Besluit deregulering taxivervoer (Stb. 1999, 560). De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven zijn: beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van het personeel, het dagelijks ondernemers-beleid, de relaties met de overheid, de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. Tijdens het procuratiehouderschap van de huidige procuratiehouder behoefde op geen van deze terreinen beslissingen te worden genomen. Verweerders in het bestreden besluit verwoorde conclusie dat niet aannemelijk is dat de vakbekwaam leidinggevende betrokken zal zijn bij alle wezenlijke beslissingen, ziet hieraan voorbij en mist derhalve grond. Ten aanzien van de inhoud van het takenpakket van de procuratiehouder is voorts relevant dat de ondernemingen van respectievelijk de ondernemer en de procuratiehouder zijn aangesloten bij het samenwerkingsverband BBF. Indien het door BBF uitoefenen van een aantal ondernemerstaken ten behoeve van de collectiviteit van aangesloten ondernemingen leidt tot de conclusie dat een te beperkt takenpakket voor de leidinggevende in de individuele onderneming resteert om te kunnen spreken van daadwerkelijk leidinggeven, brengt het gelijkheidsbeginsel met zich dat in alle overige gevallen tot intrekking van de vergunningen moet worden overgegaan.
In het onderhavige geval is slechts relevant de overgangsregeling van de beleidsregel van 29 januari 2003. Aangezien de vergunning in 2001 is verleend, kwalificeert appellant zich in beginsel voor deze regeling. Cruciaal is echter hoe bij de aanvraag is aangegeven op welke wijze de leiding aan het taxivervoer zou gaan plaatsvinden. Dit is aangegeven in de procuratieovereenkomst en de inhoud van dit stuk bepaalt de manier van leidinggeven, die bij de aanvraag van de vergunning is aangegeven. Artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en het vertrouwensbeginsel staan er aan in de weg om achteraf te toetsen aan een andere norm.
5. De beoordeling van het geschil
Het College dient de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit, waarbij de intrekking van appellants taxivergunning is gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
Het bestreden besluit steunt op de overweging dat in de onderneming van appellant - een eenmanszaak - niet wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste, en dan met name op verweerders standpunt dat Van der Wijk als vakbekwaam leidinggevende niet inhoudelijk is betrokken bij alle wezenlijke beslissingen.
Voorop dient te worden gesteld dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden verricht, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand zonder meer van de aannemelijkheid van de taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de vakbekwaam leidinggevende niet ondubbelzinnig zijn omschreven, moet immers rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de vakbekwaam leidinggevende geen concrete invulling wordt gegeven.
Niet in geschil is dat verweerder de inbreng van vakbekwaamheid en met name van het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven in het kader van deze procedure anders - lees: kritischer - heeft beoordeeld dan hij dat ten tijde van het besluit van 6 september 2001 heeft gedaan. Anders dan appellant heeft gesteld levert dit in het onderhavige geval geen strijd op met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Appellant miskent dat de situatie ten tijde van de viv niet vergeleken kan worden met die ten tijde van de in 2001 verleende vergunning. Er is immers sprake van een nieuwe procuratiehouder en derhalve van een geheel nieuwe situatie. De vergunning is in 2001 verleend met B als procuratiehouder en appellant heeft er niet op mogen vertrouwen dat verweerder een wijziging van procuratiehouder zonder meer - dat wil zeggen zonder nadere toetsing - zou accepteren. Verweerder heeft in deze omstandigheden gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid de situatie opnieuw en strenger te beoordelen aan de hand van de op dat moment gehanteerde, kritischer uitleg van voornoemde begrippen. Voor de stelling dat verweerder gehouden was appellant te wijzen op tekortkomingen in de taakverdeling en had moeten aangeven op welke wijze deze diende te worden gerepareerd, is geen steun te vinden in de toepasselijke regelgeving dan wel in enige regel van ongeschreven recht. Verweerder heeft zich mogen beperken tot de beoordeling van de door en/of namens appellant naar vorengebrachte taakverdeling. Het College heeft voorts evenmin kunnen vaststellen dat de IVW zich concreet zou hebben bezig gehouden met de tekst van de procuratieovereenkomst en op enig moment haar fiat zou hebben gegeven aan de tekst daarvan. De door appellant ter ondersteuning van deze stelling in afschrift overgelegde brieven zijn - standaard - verzoeken tot verduidelijking van deze overeenkomst.
Het College is van oordeel dat appellant zich niet kan beroepen op de overgangsregeling van de beleidsregel van 29 januari 2003, reeds op de grond dat, aangezien sprake is van een wijziging van de vakbekwaam leidinggevende, zijn situatie zich onderscheidt van die waarop de overgangsregeling ziet.
Uit het voorgaande volgt dat thans dient te worden beoordeeld of verweerder terecht heeft geoordeeld dat in het onderhavige geval geen sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door Van der Wijk.
Gelet op de door appellant verstrekte gegevens is naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat de werkzaamheden van Van der Wijk zich uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden. Uit de verstrekte informatie, waaronder met name de viv, blijkt immers dat een groot gedeelte van deze werkzaamheden zijn overgedragen aan het samenwerkingsverband BBF en dat derhalve voor Van der Wijk eigenlijk geen leidinggevende taken resteren. Onder deze omstandigheden kan moeilijk worden volgehouden dat sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door Van der Wijk. Verweerder heeft dan ook terecht geoordeeld dat in de onderneming van appellant de vakbekwaamheid niet wordt ingebracht door Van der Wijk. Omdat voorts de vakbekwaamheid niet kan worden ingebracht door BBF, daar deze geen natuurlijke persoon is, wordt in de onderneming van appellant niet voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste.
Verweerder heeft dan ook terecht en op goede gronden de vergunning tot het verrichten van taxivervoer ingetrokken. Het stond verweerder vrij van deze bevoegdheid gebruik te maken. Verweerder was niet verplicht een minder vergaand middel, zoals schorsing van de vergunning, te gebruiken. Anders dan appellant heeft betoogd, gaat het er niet om te beoordelen of en op welke manier verweerder zijn wensen gerealiseerd dient te krijgen, maar of appellant aan de wettelijke eisen voor een taxivergunning voldoet. Dat is niet het geval, en dat is dan ook de reden tot intrekking van de vergunning. Of dit oordeel gevolgen dient te hebben voor andere taxi-ondernemingen die bij BBF zijn aangesloten, staat thans niet ter beoordeling.
Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. J.A. Hagen en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. M.H. Vazquez Muñoz