Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 98/422 7 april 2004
4240 Bloemkwekerijheffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: mr. M. Aukema, advocaat te Leiden,
tegen
het Productschap Tuinbouw, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Smeelen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 26 mei 1998 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 april 1998. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellante heeft gemaakt tegen de over de jaren 1994 en 1995 opgelegde heffingen op grond van de Verordening P.V.S. Vakheffing Bloemkwekerijprodukten 1976 (hierna: Heffingsverordening).
Appellante heeft op 12 augustus 1998 de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 2 september 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 9 december 1998 heeft appellante een conclusie van repliek ingediend.
Op 12 januari 1999 heeft verweerder een conclusie van dupliek ingediend.
Bij brief van 6 maart 2000 heeft het College aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij verzocht om overlegging van een afschrift van de mededeling van de Europese Commissie (hierna: Commissie) van 30 oktober 1995, waaruit zou blijken dat ten aanzien van uit andere lidstaten ingevoerde producten niet langer een heffing mocht worden opgelegd. Het afschrift is uiteindelijk bij brief van 27 juni 2000 overgelegd.
Op 8 januari 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Het beroep is gevoegd behandeld met het beroep onder nummer AWB 97/1115.
Bij beschikking van 19 februari 2003 heeft het College het onderzoek in beide zaken heropend teneinde de Commissie om informatie over de aanmelding van de steunmaatregelen te verzoeken. Dit verzoek is op 25 februari 2003 gedaan. De Commissie heeft bij brief van 26 mei 2003 op het verzoek geantwoord.
Bij beschikking van 5 december 2003 heeft het College het verzoek van mr. M.J. Kuiper van 25 november 2003 om zich te mogen verschonen voor de behandeling van beide zaken ingewilligd.
Bij brief van 28 januari 2004 heeft verweerder desgevraagd op het antwoord van de Commissie gereageerd.
Op 4 februari 2004 heeft een nadere zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigde nader hebben toegelicht. Het beroep is gevoegd behandeld met het beroep onder nummer AWB 97/1115.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij nota's van 14 juli 1997 heeft verweerder aan appellante op grond van de Heffingsverordening over de jaren 1994 en 1995 een heffing van respectievelijk f 37.327,79 en f 40.416,16 opgelegd.
- Appellante heeft tegen deze nota's bij brief van 23 juli 1997 bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft appellante in de gelegenheid gesteld omtrent haar bezwaar te worden gehoord. Appellante heeft bij brief van 23 december 1997 te kennen gegeven van een mondelinge behandeling af te zien en verweerder verzocht het bezwaar op de stukken af te doen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Hierbij is appellantes bezwaar ongegrond verklaard.
- Bij brief van 22 januari 1999 heeft de gemachtigde van appellante verweerder in het kader van het beroep onder nummer AWB 97/1115 verzocht om toezending van een aantal stukken waaronder het document waaruit blijkt dat de heffing van verweerder, zoals die gold tot en met 31 december 1995, (tijdig) is aangemeld bij de Commissie.
- Ter zitting van het College op 17 februari 1999 inzake het beroep onder nummer 97/1115 heeft de gemachtigde van appellante te kennen gegeven dat verweerder noch het ministerie van LNV, hiertoe verzocht, de aanmelding van de Heffingsverordening hebben kunnen aantonen en dat een medewerker van de Commissie telefonisch had meegedeeld te vermoeden dat de verordening nimmer werd aangemeld. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de steunmaatregel door het ministerie van LNV bij de Commissie is gemeld en dat pas toen het Produktschap in 1995 de Commissie vroeg in te stemmen met een verhoging van de heffing de Commissie liet weten dat de heffing niet langer op import uit andere EG-landen mocht worden gelegd. Per 1 januari 1996 is de Heffingsverordening dan ook niet meer van toepassing op de import van bloemkwekerijproducten uit andere lidstaten, maar nog wel op de import uit derde landen.
- Bij brief van 18 november 1999 heeft het College verweerder verzocht om overlegging van (onder meer) afschrift(en) van de aanmelding(en) van de steunmaatregel(en) zoals die is (zijn) verzonden aan de Commissie.
- Bij brief van 16 december 1999 heeft verweerder ten aanzien van dit verzoek het volgende opgemerkt:
" In 1984/1985 is de bloemen heffing als steunmaatregel als onderdeel van het geheel aan steunmaatregelen van de productschappen, die al gedurende een reeks van jaren van kracht waren, door het Ministerie van LNV bij de Europese Commissie aangemeld. De Europese Commissie heeft de aanmelding geregistreerd onder nummer NN 70/85. De Europese Commissie heeft naar aanleiding van deze aanmelding geen goedkeuring of een afkeuring uitgesproken. Sinds 1985 wordt het steundossier jaarlijks bijgewerkt en de herziene versie wordt aan de Europese Commissie aangeboden. Ook deze jaarlijkse bijwerkingen gaven de Europese Commissie geen aanleiding de bloemenvakheffing als steunmaatregel te verbieden."
- Naar aanleiding van deze brief heeft het College verweerder bij brief van 8 februari 2000 verzocht om de gevraagde afschriften alsnog over te leggen.
- Bij brief van 10 februari 2000 heeft verweerder als volgt gereageerd:
" De bloemenvakheffing maakt sinds 1984 deel uit van het steundossier van het productschap dat in het verleden door het Ministerie van LNV als verzameling van alle steunmaatregelen van de productschappen bij de Europese Commissie is aangemeld en sedertdien bekend staat onder nummer NN 70/85.
Het Productschap heeft bij LNV laten nagaan of een kopie van de betreffende correspondentie uit 1984/1985 nog beschikbaar was.
Het ministerie heeft laten weten dat kopieën van correspondentie uit die periode niet beschikbaar zijn.
Uit het nummer NN 70/85 blijkt dat de Europese Commissie het hele steundossier in 1985 onder dit nummer heeft geregistreerd en dat het dus voor die tijd bij de Europese Commissie moet zijn aangeboden."
- Bij brief van 25 februari 2003 heeft het College aan de Commissie de volgende vragen gesteld:
" 1. Welke gegevens waren de Commissie tijdig vóór aanvang van het jaar 1993, 1994 onderscheidenlijk 1995 in het kader van artikel 88 EG Pro bekend omtrent de steunmaatregelen die in die jaren werden bekostigd uit de opbrengst van de heffing op grond van de Verordening PVS Vakheffing Bloemkwekerijprodukten 1976? Indien zodanige gegevens zijn verwerkt in een inventaris, is overlegging van het gedeelte of fiche dat bedoelde steunmaatregelen betreft, dienstig bij toetsing door het College van Beroep aan artikel 88, lid 3, EG.
2. Heeft de Commissie naar aanleiding van de aanmelding van zodanige - haar tijdig vóór aanvang van het jaar 1993, 1994 onderscheidenlijk 1995 bekende - gegevens overeenkomstig het derde lid van artikel 88 EG Pro de procedure ingeleid of enig ander besluit genomen?
3. Heeft de Commissie overeenkomstig het tweede lid, eerste volzin, van artikel 88 EG Pro bij beschikking vastgesteld dat bedoelde steunmaatregelen zoals door het Produktschap voor Siergewassen in 1993, 1994 onderscheidenlijk 1995 uitgevoerd, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt en bepaald dat die steunmaatregelen moeten worden opgeheven of gewijzigd ?
Toezending in afschrift van zodanige beschikking zou het College van Beroep van dienst zijn bij beoordeling van de bestreden Vakheffing als financieringswijze van bedoelde steunmaatregelen."
- Bij brief van 26 mei 2003 heeft de Directeur-generaal Landbouw van de Commissie als volgt op de gestelde vragen geantwoord:
" 1) (…)
Bij brief van 10 oktober 1986 (…) heeft het Nederlandse ministerie van Landbouw en Visserij de uit parafiscale heffingen gefinancierde maatregelen van het productschap aan de Commissie gemeld.
In bijlage I vindt u fotokopieën van die brief, evenals de door de Nederlandse autoriteiten toegezonden dossiers betreffende parafiscale heffingen van het Productschap voor Siergewassen, waarom u bij brief van 25 februari 2003 had verzocht.
Voorts bevat de "Steuninventaris landbouw 1993" van het Nederlandse ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij een lijst van steunmaatregelen voor siergewassen.
In bijlage II vindt u kopieën van de dossiers.
2) (…)
Op 3 december 1986 heeft de Commissie besloten de procedure van (thans) artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van een groot aantal via productschappen georganiseerde steunmaatregelen, inclusief in de sector siergewassen. Aangezien de procedure van artikel 88, lid 2, is ingeleid, is het dossier opnieuw geregistreerd bij de Commissie, in casu als staatssteundossier C 65/86 (voorheen NN 70/85). Nederland is van dit besluit in kennis gesteld bij brief van 23 december 1986 (...), waarvan u een kopie vindt in bijlage III. In punt E van het besluit is aangegeven dat voor een aantal maatregelen de reden voor de inleiding van de procedure van artkel 88, lid 2, was dat de heffing ook werd toeepast op uit andere lidstaten ingevoerde producten. Voor zover de diensten van de Commissie bekend is, heeft de Commissie ten aanzien van siergewassen geen definitief besluit genomen in het kader van die procedure. De Commissie heeft de procedure voor bepaalde producten afgesloten (zie met name Beschikkingen 90/188/EEG en 90/189/EEG van de Commissie, PB L 101 van 21.4.1990, blz. 35 en 38).
3) (…)
De diensten van de Commissie hebben geen kennis van een besluit van de Commissie betreffende door het Productschap voor Siergewassen in 1993, 1994 en 1995 ten uitvoer gelegde maatregelen waarbij dergelijke steun zou worden afgeschaft of gewijzigd.
Niettemin is, zoals vermeld in uw brief, in het kader van steunmaatregel N 766/1995 een beschikking gegeven tot goedkeuring van een wijziging met ingang van 1 januari 1996 [Beschikking van de Commissie van 20.12.1995 (…)] (zie bijlage IV bij deze brief voor de kennisgeving). Voorts verzoekt de Commissie de Nederlandse autoriteiten in die brief om haar het nationale besluit tot invoering van de heffing te doen toekomen, waaruit zou moeten blijken dat de heffing niet zou worden toegepast op uit andere EG-lidstaten ingevoerde producten.
Daarnaast heeft de Commissie in het kader van steunmaatregel C 34/97 (…) een negatieve beschikking gegeven [Beschikking van de Commissie van 20.7.1999 (…)], bekendgemaakt in PB L 34 van 9.2.2000, blz. 20 (zie bijlage V bij deze brief)."
- Bij brief van 28 januari 2004 heeft verweerder desgevraagd onder meer als volgt gereageerd op de beantwoording door de Commissie van de drie vragen:
" Vraag 1
Uit het antwoord van de Commissie maakt het PT op dat de Commissie tijdig vóór aanvang van het jaar 1993, 1994 respectievelijk 1995 op de hoogte was gebracht van steunmaatregelen die in die jaren zijn gefinancierd uit een parafiscale heffing op basis van de verordening van het Produktschap voor Siergewassen van 1976 tot invoering van een vakheffing op bloemkwekerijproducten.
Vraag 2
De Commisse heeft de procedure van artikel 88, tweede lid, ingeleid; de Commissie verwijst naar de genomen besluiten.
Vraag 3
In reactie op de brief van de Commissie aan Nederland (…) van 11 januari 1996 heeft het PT vastgesteld, wijziging XA van de Verordening PVS Vakheffing Bloemkwekerijprodukten 1976 (bijlage). De wijziging houdt in dat op uit andere EU-landen ingevoerde bloemkwekerijproducten met ingang van 1 januari 1996 geen heffing wordt opgelegd. Deze wijziging is goedgekeurd door de minister van van LNV (bijlage). De heffing (de steun en parafiscale heffing) stuit niet op bezwaar van de Commissie (bijlage)."
Aan het slot van de brief geeft verweerder te kennen zich te willen inzetten om gegevens met betrekking tot de aanmelding van steunmaatregelen aan het College te overleggen, maar dat dienaangaande geen toezeggingen kunnen worden gedaan.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep onder meer aangevoerd dat de opgelegde heffingen in strijd zijn met het gemeenschapsrecht. Hierbij heeft zij onder meer gesteld dat ten aanzien van onderhavige steunmaatregelen geen aanmelding als bedoeld in artikel 88, derde lid, EG heeft plaatsgevonden althans verweerder dit desgevraagd niet heeft kunnen aantonen.
Voor het overige kan appellantes standpunt, gelet op het in rubriek 4 overwogene, onvermeld blijven.
4. De beoordeling van het geschil
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of het bestreden besluit, waarbij verweerder appellantes bezwaar tegen de heffingen over de jaren 1994 en 1995 ongegrond heeft verklaard, in rechte kan standhouden.
Appellante heeft onder meer aangevoerd dat de opgelegde heffingen in strijd zijn met het gemeenschapsrecht, nu ten aanzien van onderhavige steunmaatregelen geen aanmelding als bedoeld in artikel 93, derde lid, EG-Verdrag (thans artikel 88, derde lid, EG) heeft plaatsgevonden althans verweerder dit desgevraagd niet heeft kunnen aantonen.
In artikel 93, derde lid, EG-Verdrag is het volgende bepaald:
" De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar Pro is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken Lid-Staat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid."
Het Hof van Justitie van de EG heeft in zijn arrest van 21 oktober 2003 (Van Calster e.a., gevoegde zaken C-261/01 en C-262/01, n.n.g.) over de aanmeldingsplicht in artikel 93, derde lid, EG-Verdrag het volgende overwogen:
" 51. Teneinde het nuttig effect van de aanmeldingsplicht alsmede een passend en volledig onderzoek van een steunmaatregel door de Commissie te verzekeren, moet de lidstaat (…) ter nakoming van deze verplichting niet alleen de voorgenomen steunmaatregel stricto sensu aanmelden, maar ook de wijze van financiering van de steun voorzover deze integraal deel uitmaakt van de voorgenomen maatregel.
52. Aangezien de aanmeldingsplicht ook betrekking heeft op de wijze van financiering van de steun, gelden de gevolgen van de niet-inachtneming door de nationale autoriteiten van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag ook voor dit aspect van de steunmaatregel.
53. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het aan de nationale rechterlijke instanties staat, de rechten van de justitiabelen te beschermen tegenover een eventuele miskenning, door de nationale autoriteiten, van het in artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag neergelegde, rechtstreeks werkende verbod op de tenuitvoerlegging van steunmaatregelen (reeds aangehaalde arresten Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, punt 12, en Lornoy e.a., punt 30), en dat de lidstaat in beginsel verplicht is, in strijd met het gemeenschapsrecht toegepaste heffingen terug te betalen (arrest van 14 januari 1997, Comateb e.a., C-192/95-C-218/95, Jurispr. blz. I-165, punt 20).
54. Hieruit volgt dat, wanneer een steunmaatregel waarvan de wijze van financiering integraal deel uitmaakt, met voorbijgaan aan de aanmeldingsplicht ten uitvoer is gelegd, de nationale rechterlijke instanties in beginsel verplicht zijn de terugbetaling te gelasten van de specifiek ter financiering van deze steun geheven belastingen of bijdragen."
Het College trekt op grond van alle overgelegde stukken over de aanmelding van onderhavige steunmaatregelen, waarvan de wijze van financiering, gelet op de omstandigheid dat wordt geheven met het oog op de steunmaatregelen, integraal deel uitmaakt, de volgende conclusies. Onderhavige steunmaatregelen zijn, zoals op grond van de brief van de Commissie van 26 mei 2003 moet worden aangenomen, bij brief van 10 oktober 1986 bij de Commissie aangemeld. De Commissie heeft ten aanzien van deze steunmaatregelen bij brief van 23 december 1986 meegedeeld de procedure van artikel 93, tweede lid, EG-Verdrag te hebben ingeleid, omdat uit de aanmelding van deze met parafiscale heffingen gefinancierde steunmaatregelen was gebleken dat de heffing ook werd toegepast op uit andere lidstaten ingevoerde producten. Deze procedure is niet door een beslissing van de Commissie beëindigd. De twee beschikkingen die in de brief van de Commissie zijn genoemd, hebben geen betrekking op onderhavige steunmaatregelen. Verweerders beroep op deze beschikkingen faalt derhalve. Bij gebreke van een eindbeslissing was het verweerder ingevolge de laatste volzin van artikel 93, derde lid, EG-Verdrag (thans artikel 88, derde lid, EG) verboden de voorgenomen steunmaatregelen tot uitvoering te brengen.
Het College overweegt verder nog dat de Commissie er in haar antwoord op heeft gewezen dat voorts de Steuninventaris landbouw 1993 een lijst van steunmaatregelen bevat. Nu evenwel uit dit antwoord en bijbehorende stukken niet blijkt en door verweerder niet is gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt, dat het hier om een aanmelding in de zin van artikel 93, derde lid, EG-Verdrag gaat, zal het College aan deze steuninventaris verder voorbij gaan.
Het voorgaande brengt mee dat verweerder de heffingen over 1994 en 1995 in strijd met artikel 93, derde lid, EG-Verdrag (thans artikel 88, derde lid, EG) aan appellante heeft opgelegd.
Het beroep dient mitsdien gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien en de nota's van 14 juli 1997 te herroepen. Hiertoe wordt overwogen dat verweerder in deze langdurige procedure een en ander maal in de gelegenheid is gesteld en geweest om het bewijs van aanmelding te leveren, verweerder dit bewijs niet heeft kunnen leveren en verweerder evenmin een aanknopingspunt heeft kunnen bieden om aan te nemen dat er een gerede kans bestaat dat dit bewijs alsnog kan worden geleverd.
Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (1 punt voor het beroepschrift, 0,5 punt voor de conclusie van repliek en 2 keer 1 punt voor het verschijnen ter zitting; wegingsfactor 1 voor het gewicht van de zaak).
5. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de nota's van 14 juli 1997 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten die appellante in verband met het beroep heeft moeten maken, ten bedrage van
€ 1.127,-- (zegge: elfhonderdzevenentwintig euro), welke kosten verweerder aan appellante dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 190,59 (zegge: honderdnegentig
euro en negenenvijftig cent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.A. Fierstra en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 april 2004.
w.g. D. Roemers w.g. M.H. Vazquez Muñoz