Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/545 3 maart 2004
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Taxi A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. F. Schouten, werkzaam bij Wisker & Schouten Belastingadviseurs, te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te Den Haag, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 14 mei 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 april 2003.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Verweerder heeft op 8 augustus 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2003, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
Het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" Artikel 26
1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 20 december 2001 hebben appellant, als franchisenemer, en B (hierna: B), als franchisegever, een franchiseovereenkomst gesloten. Hieraan wordt het volgende ontleend:
" (…)
Artikel 3: Diensten door de franchisegever
1. De franchisegever zal aan de franchisenemer de volgende diensten verlenen:
a. het begeleiden bij en het geven van adviezen met betrekking tot inrichting, aankleding e.d. van het vervoermiddel van de franchisenemer;
b. het geven van adviezen met betrekking tot de kleding en presentatie van de taxichauffeurs;
c. het begeleiden bij en het geven van adviezen met betrekking tot de exploitatie, in het bijzonder aangaande, prijsstelling, personeelsbeleid en
-bezetting, organisatie, overige strategische beslissingen, administratie etc.;
d. het adviseren in aangelegenheden van acquisitie, public relations en reclame;
e. het begeleiden bij training, opleiding en (her)scholing van de franchisenemer en zijn personeel;
2. De franchisegever zal zich beijveren het bij deze overeenkomst in franchise gegeven systeem verder te ontwikkelen. De franchisenemer zal hem daartoe de nodige ervaringen met het systeem doorgeven.
3. De franchisegever is verplicht tenminste één maal per jaar een volledig bijgewerkte lijst van franchisenemers aan de franchisenemer ter beschikking te stellen.
Artikel 9
1. De franchisenemer dient te beschikken over een ondernemersvergunning op grond van artikel 5 van de Wet personenvervoer en dient een kopie hiervan te overleggen aan de franchisegever.
2. Zolang de franchisenemer (nog) niet voldoet aan de eisen van vakbekwaamheid, zoals bepaald in de Wet personenvervoer en het daarop gebaseerde Besluit personenvervoer, treedt de franchisegever op als vakbekwame procuratiehouder bij de franchisenemer.
3. De franchisenemer is verplicht om zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen een periode van 3 jaar na ondertekening van deze overeenkomst te voldoen aan de in het vorige lid gestelde eis van vakbekwaamheid.
Artikel 10: Inhoud procuratiehouderschap
1. In de situatie als omschreven in artikel 9, lid 2 van deze overeenkomst is de franchisegever als vakbekwame procuratiehouder belast met de daadwerkelijke en permanente leiding over de onderneming van de franchisenemer.
2. De procuratiehouder is in ieder geval belast met de navolgende taken:
a. de aanname en screening van nieuwe medewerkers en het personeelsbeleid in het algemeen;
b. het opzetten en inrichten van de interne organisatie, waaronder begrepen de administratie;
c. het nemen van strategische ondernemersbeslissingen, waaronder begrepen
investeringsbeslissingen;
d. het houden van toezicht op de werkzaamheden van de franchisenemer.
3. De procuratiehouder is belast met het geven van daadwerkelijke en permanente leiding aan het vervoer binnen de onderneming van de franchisenemer.
4. De procuratiehouder is in het kader van het uitoefenen van de daadwerkelijke en permanente leiding over de onderneming van de franchisenemer bevoegd tot het aangaan van alle rechtshandelingen, waarvan het belang of de waarde een bedrag van f 5.000 niet te boven gaat.
5. De procuratiehouder is niet bevoegd om zich te laten vervangen door een derde."
- Appellant heeft voor zijn onderneming door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, bij verweerder binnengekomen op 6 maart 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning. Volgens de opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door de procuratiehouder B.
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft verweerder op 11 juni 2002 een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" (hierna ook: VIV) ontvangen, ondertekend door zowel B als appellant, waarin vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven.
- Verweerder heeft bij besluit van 11 juli 2002 de aanvraag van appellant om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon en dat daarmee door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Appellant heeft bij brief van 15 augustus 2002 hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 22 januari 2003 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en nadere standpunt verweerder
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, voorzover hier van belang, onder meer het volgende overwogen:
"Overigens is ook na heroverweging van de bestreden beslissing niet aannemelijk geworden, dat de vakbekwame persoon B permanent en daadwerkelijk betrokken is bij de wezenlijke en inhoudelijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming. Bij die heroverweging is uitgegaan van de taken van de vakbekwame persoon, zoals die zijn genoemd in de "verklaring inbreng vakbekwaamheid", de franchiseovereenkomst en in de bezwaarfase.
In de "verklaring inbreng vakbekwaamheid" zijn als taken vermeld: het opzetten en inrichten van een interne organisatie/administratie; het nemen van strategische ondernemersbeslissingen waaronder investeringen als de aanschaf van een auto; het toezicht houden op de werkzaamheden van de ondernemer, met name voor wat betreft de voorschriften vermeldt in de Wet personenvervoer 2000; het opstellen van roosters; het bepalen van de hoogte van de taxitarieven; het behandelen van eventueel binnengekomen klachten; de vervoersplanning; het begeleiden van de ondernemer bij de administratie en de boekhouding; het regelen van de verzekering in samenwerking met de assurantietussenpersoon; personeelszaken en het onderhouden van contacten met overheidsinstanties.
In de franchiseovereenkomst staan onder artikel 10 als taken van de procuratiehouder genoemd: de aanname en screening van nieuwe medewerkers en het personeelsbeleid in het algemeen; het opzetten en inrichten van een interne organisatie, waaronder begrepen de administratie; het nemen van strategische ondernemingsbeslissingen, waaronder begrepen investeringsbeslissingen en het houden van toezicht op de werkzaamheden van de franchisenemer.
Opgemerkt zij dat A voornemens is een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst te beginnen. Werkzaamheden met betrekking tot personeel zullen dan ook feitelijk niet voorkomen. Ook de werkzaamheden met betrekking tot investeringen zullen gezien de grootte van de onderneming beperkt van omvang zijn, te meer daar de auto reeds blijkt te zijn aangeschaft. Bovendien heeft B slechts een volmacht tot het zelfstandig aangaan van financiële verplichtingen, voor zover deze een bedrag van ƒ 5000,- niet te boven gaan, zo blijkt uit artikel 10, vierde lid, van de franchiseovereenkomst. Welke de overige strategische ondernemersbeslissingen zijn, is niet vermeld.Werkzaamheden met betrekking tot het opzetten en inrichten van een interne organisatie zijn eenmalig van aard.
Voor het overige zijn de werkzaamheden voornamelijk begeleidend, toezichthoudend en administratief van aard. Ook de contacten met de overheid lijken vooral administratief te zijn. In ieder geval zijn de inhoudelijke werkzaamheden met betrekking tot de onderhavige bezwaarschriftprocedure, te weten het opstellen van het bezwaarschrift en het toelichten van de bezwaren ter hoorzitting, overgelaten aan mr. F. Schouten, respectievelijk de ondernemers zelf en diens vader. Deze vermeldden overigens op de hoorzitting dat in gezamenlijk overleg wordt besloten, alhoewel B wel "een belangrijke vinger in de pap" heeft.
Tot slot dringt zich de vraag op of de werkzaamheden van B niet veel meer voortvloeien uit het feit dat hij tevens franchisegever is. Uit de considerans van de franchiseovereenkomst blijkt immers dat het franchisesysteem gekenmerkt wordt onder andere door een eenduidige uitstraling van de aangesloten taxi's en een bepaalde wijze van exploitatie van de Taxicentrale en die aangesloten taxi's/taxiondernemingen. In artikel 3 is vervolgens opgenomen dat B in dat kader ook bevoegd is tot begeleiding en advisering."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Allereerst beroept appellant zich op het vertrouwensbeginsel. Uit overleg en correspondentie, gevoerd in de zomer van 2001 met medewerkers van verweerder, is appellant niet gebleken dat een gedragslijn werd gehanteerd, waarbij in geval van een eenmanszaak de vakbekwaamheid niet door een derde kan worden ingebracht. Uit bedoelde correspondentie en overleg viel juist op te maken dat verweerders beleid de inbreng van vakbekwaamheid door een derde wel mogelijk achtte. Bovendien hebben medewerkers van verweerder omtrent het beoogd procuratiehouderschap door B de nodige toezeggingen gedaan. De concept franchiseovereenkomst is door de desbetreffende medewerkers beoordeeld en naar aanleiding van een laatste gedachtewisseling op 28 november 2001 met C, zijn op zijn suggestie enkele aanpassingen in het concept aangebracht. De verwachting dat een vergunning zou worden verleend is niet alleen gewekt door de opmerking van C dat hij "wel een goed gevoel had" bij de overeenkomst, maar door het geheel aan mondeling en schriftelijk overleg. Op grond van gewekt vertrouwen heeft appellant vervolgens handelingen verricht, die hij anders zou hebben nagelaten, te weten de aanschaf van een nieuwe taxi ter waarde van € 63.124,--. Bovendien is hij uit loondienst getreden om als eigen ondernemer te starten.
Appellant wijst er voorts op, onder verwijzing naar de franchiseovereenkomst, dat B wel degelijk inhoudelijk betrokken is bij wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering. Het franchisecontract versterkt bovendien de overheersende invloed die B heeft op de onderneming van appellant. Ten slotte meent appellant dat hij recht heeft op nadeelcompensatie, omdat hij ten gevolge van de geweigerde vergunning schade heeft geleden, welke redelijkerwijs niet te zijnen laste behoort te blijven.
5. De beoordeling van het geschil
Het College verwerpt het beroep op het vertrouwensbeginsel. Niet is gebleken van zodanige toezeggingen van daartoe bevoegde personen dat verweerder gehouden was de gevraagde vergunning te verlenen. De omstandigheid dat een van de betrokken ambtenaren heeft gezegd dat hij wel een goed gevoel had, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel onvoldoende. Door al een nieuwe taxi aan te schaffen voordat hem een vergunning was verstrekt, heeft appellant zelf een risico genomen.
Ter beoordeling staat vervolgens de vraag of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant geen sprake is van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon.
Het College overweegt allereerst dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ("eigen rijder") de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
Het College is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom op grond van de beschikbare gegevens niet aannemelijk is dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder een concrete invulling zal worden gegeven. De franchiseovereenkomst en de verklaring inbreng vakbekwaamheid, in onderlinge samenhang bezien, bieden, anders dan verweerder meent, onvoldoende grond voor de conclusie dat B niet bij de wezenlijke en inhoudelijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering van appellants onderneming betrokken zal zijn. Hetgeen verweerder overigens heeft aangevoerd, rechtvaardigt die conclusie naar het oordeel van het College evenmin. Dat de werkzaamheden van B wellicht, zoals verweerder stelt, primair voortvloeien uit het feit dat hij tevens franchisegever is, brengt nog niet mee dat van permanent en daadwerkelijk leiding geven geen sprake zal zijn. Die omstandigheid is eerder een indicatie dat de franchisegever, om het belang en de uniformiteit van het door hem ontwikkelde systeem voor de exploitatie van de taxicentrale te beschermen en te waarborgen, een vergaande invloed zal uitoefenen op de bedrijfsvoering van appellant.
Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 644 (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van€ 116 (zegge: honderdzestien euro) wordt
vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. L. van Duuren