Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/86 30 januari 2004
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
Hollandia Speelautomaten B.V., te Apeldoorn, appellante,
gemachtigde: mr. J.V.M. de Jong, advocaat te Apeldoorn,
tegen
de burgemeester van Apeldoorn, verweerder,
gemachtigde: mr. B.J.M. Oenema, werkzaam bij verweerders gemeente,
waaraan voorts als partijen deelnemen:
A, te B (verder te noemen: A),
gemachtigde: mr. W. van der Duin, werkzaam bij JVH amusementscentra B.V.,
te 's-Hertogenbosch, en
Koningin Juliana Toren B.V., te Apeldoorn (verder te noemen: Julianatoren),
gemachtigde: mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn.
1. De procedure
Op 6 januari 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 december 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellante heeft gemaakt tegen in rubriek 2.2 nader omschreven besluiten van verweerder van 16 mei 2002, 11 juni 2002 en 20 juni 2002.
Bij brieven van 27 maart 2003 zijn Julianatoren en A in de gelegenheid gesteld om als partijen aan het geding deel te nemen. Zij hebben respectievelijk op 8 april 2003 en 1 april 2003 te kennen gegeven van deze gelegenheid gebruik te maken.
Op 28 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Julianatoren en A zijn bij brief van 2 mei 2003 in de gelegenheid gesteld om schriftelijk opmerkingen te maken. Zij hebben hiervan geen gebruik gemaakt.
Op 8 oktober 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Bij die gelegenheid is voorts het woord gevoerd door C, bestuurder van appellante, en A. Julianatoren is, als voorafgaand bericht, niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. speelautomaat: een toestel, ingericht voor de beoefening van een spel, dat bestaat uit een door de speler in werking gesteld mechanisch, elektrisch of elektronisch proces, waarbij het resultaat kan leiden tot de middellijke of onmiddellijke uitkering van prijzen of premies, daaronder begrepen het recht om gratis verder te spelen;
b. behendigheidsautomaat: een speelautomaat waarvan het spelresultaat uitsluitend kan leiden tot een verlengde speelduur of het recht op gratis spellen en het proces, ook nadat het in werking is gesteld, door de speler kan worden beïnvloed en het geheel of vrijwel geheel van zijn inzicht en behendigheid bij het gebruik van de daartoe geboden middelen afhangt of en in welke mate de spelduur verlengd of het recht op gratis spelen verkregen wordt;
c. kansspelautomaat: een speelautomaat, die geen behendigheidsautomaat is;
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarinrechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
Artikel 30a
1. Deze Titel is niet van toepassing op behendigheidsautomaten die zonder middellijke of onmiddellijke betaling of inworp door de speler of een derde in werking kunnen worden gesteld en waarvan het spelresultaat niet kan leiden tot de onmiddellijke uitkering van prijzen of premies.
(…).
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
a. op of aan de openbare weg.
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend (…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
(…).
Artikel 30d
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot:
a. de eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag, waaraan de aanvrager van de vergunning voor een inrichting als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder b en c, en de bedrijfsleiders en beheerders van deze inrichtingen, dienen te voldoen;
b. de eis dat de bedrijfsleiders en beheerders van de in artikel 30c, eerste lid, onder b en c, bedoelde inrichtingen dienen te beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot het gebruik van speelautomaten en de daaraan verbonden risico's van gokverslaving.
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde;
b. niet wordt voldaan aan de krachtens artikel 30d, vierde lid, geldende eisen.
(…)."
In artikel 5 van Pro het Speelautomatenbesluit 2000 is als volgt uitvoering gegeven aan artikel 30d, vierde lid, van de Wet:
"1. Bedrijfsleiders en beheerders van een hoogdrempelige inrichting beschikken over een bewijsstuk, dat is aangewezen krachtens artikel 5, vierde lid, van de Drank- en Horecawet, waaruit blijkt dat zij beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot het gebruik van speelautomaten en de daaraan verbonden risico's van gokverslaving.
2. Bedrijfsleiders en beheerders van een speelautomatenhal, beschikken over een door Onze Minister aan te wijzen bewijsstuk van een instelling op het gebied van de verslavingszorg, waaruit blijkt dat zij beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot het gebruik van speelautomaten en de daaraan verbonden risico's van gokverslaving."
De Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Apeldoorn (hierna: APV) bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 2.3.3.2
Vergunning
(…)
2. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
Artikel 2.3.3.3
Maximumstelsel speelautomatenhallen
Op grond van artikel 2.3.3.2, tweede lid, kan uitsluitend vergunning worden verleend voor het vestigen of exploiteren van:
a. maximaal drie speelautomatenhallen in het deel van de gemeente dat de schil van de binnenstad vormt, zoals aangegeven is op de bij deze paragraaf behorende kaart;
b. maximaal twee speelautomatenhallen in dat deel van de gemeente dat buiten de schil van de binnenstad is gesitueerd.
Artikel 2.3.4.1
Aanvraag
1. De ondernemer dient de vergunning schriftelijk aan te vragen. De aanvraag dient vergezeld te gaan van de volgende bescheiden:
(…)
d. een verklaring, waaruit blijkt dat de ondernemer en/of leidinggevende(n) met goed gevolg hebben deelgenomen aan een gecertificeerde cursus op het terrein van de gokverslaving.
(…).
Artikel 2.3.4.2
Beslistermijn
Op de aanvraag wordt binnen dertien weken na de datum, waarop de aanvraag met de bijbehorende bescheiden is ontvangen, beslist.
Artikel 2.3.4.3
Tenaamstelling
(…)
4. Aan de vergunning worden voorschriften en beperkingen verbonden, die in ieder geval betrekking hebben op:
a. het aantal (=maximaal 35) te plaatsen speelautomaten;
(…).
Artikel 2.3.4.5
Weigering
1. De vergunning wordt geweigerd, indien:
a. het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen, als bepaald in artikel 2.3.3.3 is verleend;
b. de speelautomatenhal niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk is;
(…)
e. door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van de burgemeester de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving en/of openbare orde en/of het karakter van de winkelstraat/winkelbuurt op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed;
(…)
3. De burgemeester kan in zeer bijzondere omstandigheden ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid onder b."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brieven van 21 februari 2002 heeft appellante verweerder verzocht haar vergunningen te verlenen voor het vestigen en exploiteren van twee speelautomatenhallen buiten de schil van de binnenstad van Apeldoorn (hierna: de buitenschil) op de percelen plaatselijk gemerkt Asselsestraat 275a te Apeldoorn en Dorpsstraat 52 te Beekbergen.
- Bij besluit van 16 mei 2002 heeft verweerder Julianatoren vergunning verleend voor het exploiteren van een speelautomatenhal op het terrein van het pretpark Koningin Juliana Toren te Apeldoorn voor het jaar 2002. Hierbij heeft verweerder Julianatoren tevens op grond van artikel 2.3.4.5, derde lid, van de APV ontheffing verleend van het bepaalde in het eerste lid, onder b, van dit artikel. Daarnaast heeft verweerder Julianatoren bij voornoemd besluit vergunning verleend voor het plaatsen en geplaatst houden van vier behendigheidsautomaten in de hal.
- Bij besluit van dezelfde datum heeft verweerder A, met verwijzing naar een aanvraag van 28 maart 2002, vergunning verleend voor het exploiteren van een speelautomatenhal op het terrein van midgetgolfbaan "De Krim" te Hoenderloo voor het jaar 2002. Bij dit besluit heeft verweerder A tevens vergunning verleend voor het plaatsen en geplaatst houden van acht behendigheidsautomaten in de hal.
- Tegen de besluiten van 16 mei 2002 heeft appellante bij brieven van 28 mei 2002 bezwaarschriften ingediend.
- Bij besluit van 11 juni 2002 heeft verweerder aan A, onder wijziging van de aanvraagdatum en van het adres van de inrichting van A, een nieuwe vergunning voor 2002 verleend.
- Bij besluit van 20 juni 2002 heeft verweerder de door appellante aangevraagde vergunningen geweigerd op de grond dat het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomaten in de gemeente Apeldoorn reeds is verleend.
- Tegen de besluiten van 11 en 20 juni 2002 heeft appellante bij brieven van 17 juli 2002 bezwaarschriften ingediend.
- Op 2 september 2002 is appellante over haar bezwaren gehoord.
- Op 4 november 2002 heeft de Onafhankelijke Bezwarencommissie van de gemeente Apeldoorn verweerder geadviseerd de bezwaren van appellante ongegrond te verklaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaren ongegrond verklaard. Hierbij heeft hij zich aan het commissieadvies geconformeerd, zij het dat hij in aanvulling op dit advies ten aanzien van Julianatoren heeft overwogen dat op 1 januari 1996 de vergunninghouder stond vermeld op de krachtens de Drank- en Horecawet geldende vergunning, dat de vergunninghouder dan ook niet alsnog een aangewezen bewijsstuk van sociale hygiëne behoeft te behalen maar geacht wordt deze te bezitten en dat dit voldoende is om te voldoen aan de eis van artikel 30d, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wet.
Het advies van de Onafhankelijke Bezwarencommissie luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"De vraag of bezwaarde een rechtstreeks betrokken belang heeft bij de bestreden beslissingen kan bevestigend worden beantwoord, aangezien door de vergunningverlening aan vergunninghouders het maximaal aantal toegestane vergunningen voor het exploiteren van een speelhal zijn verleend en bezwaarde daardoor niet meer in aanmerking komt voor een dergelijke vergunning (nog daargelaten of bezwaarde voldoet aan de criteria); bezwaarde is uit dien hoofde belanghebbende. (…)
Vaststaat dat zowel de vergunningaanvragen van vergunninghouders als van bezwaarde betrekking hebben op dat deel van de gemeente dat buiten de schil van de binnenstad is gelegen.
4. De eerste vraag die beantwoord dient te worden is of vergunninghouders een speelautomatenhal in de zin van artikel 2.3.3.1, onder g, van de APV exploiteren en dus of zij vergunningplichtig in de zin van artikel 2.3.3.2, tweede lid, van de APV zijn. Vaststaat, althans onweersproken is, dat vergunninghouder II [A] vergunningplichtig is, maar dat hierbij ten aanzien van vergunninghouder I [Julianatoren] door bezwaarde vraagtekens zijn geplaatst.
(…)
Reeds de aanwezigheid c.q. het bestaan van een spelletjeshal op het terrein van vergunninghouder I waarin het publiek de gelegenheid wordt geboden spellen door middel van speelautomaten te beoefenen en dat de vestiging c.q. exploitatie hiervan slechts krachtens een vergunning van verweerder bij gemeentelijke verordening (APV) is toegestaan, is naar het oordeel van de commissie voldoende om te concluderen dat sprake is van een vergunningplichtige activiteit. Dat in de spelletjeshal overwegend spellen staan die niet bestaan uit een mechanisch, elektrisch of elektronisch
proces dat door de speler in werking wordt gesteld (te denken valt hierbij aan biljarts, tafelvoetbalspellen, tafeltennisspellen, e.d.), waarvan na betaling van het entreegeld aan de ingang van het pretpark kosteloos en onbeperkt gebruik worden gemaakt, doet hier niets aan af.
(…)
De commissie stelt vast dat de aanvraag van vergunninghouder II niet vergezeld is gegaan van de in artikel 2.3.4.1. van de APV genoemde bescheiden. (…) Blijkens de toelichting op artikel 4:5 van Pro de Awb is het bestuursorgaan (…) niet verplicht gelegenheid te bieden tot het aanvullen van de aanvraag. De ongenoegzame aanvraag kan ook direct in behandeling worden genomen. De (inhoudelijke) behandeling kan leiden tot een inwilliging van de aanvraag.
Blijkens de pleitnotitie van verweerder is tot inhoudelijke behandeling van de aanvraag d.d. 22 december 2001 van vergunninghouder II overgegaan, nu het maximum aantal speelautomatenhallen buiten de schil van de binnenstad nog niet bereikt was. Eerst op 28 maart 2002 - na de beslistermijn (…) - heeft vergunninghouder II in overleg met c.q. op verzoek van verweerder de aanvraag aangevuld. Blijkens de eerdergenoemde toelichting noemt de wet geen termijn waarbinnen het bestuursorgaan om aanvulling van de aanvraag kan vragen. Dit betekent dat het bestuursorgaan op elk moment tijdens de behandeling van de aanvraag - zelfs na het verstrijken van de voor het nemen van zijn besluit beschikbare termijn - alsnog kan besluiten tot het laten aanvullen van de aanvraag, indien blijkt dat belangrijke gegevens ontbreken. Gelet op het voorgaande deelt de commissie de opvatting van bezwaarde niet dat de aanvraag van vergunninghouder II, nu niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 4:2, tweede lid, van Awb en artikel 2.3.4.1, eerste lid, van de APV, afgewezen dan wel buiten behandeling gelaten had moeten worden.
(…)
De aanvragen van vergunninghouder I en II zijn op 7 december 2001 respectievelijk 27 december 2001 ontvangen. Dit betekent dat op 8 maart 2002 respectievelijk 28 maart 2002 op voornoemde aanvragen beslist had behoren te zijn. I.c. is eerst op 16 mei 2002 op de (oorspronkelijke) aanvragen van vergunninghouders beslist.
De commissie overweegt dat de in artikel 2.3.4.2 van de APV genoemde termijn geen fatale termijn, maar een zogenaamde termijn van orde betreft. Overschrijding van termijnen van orde wordt niet gesanctioneerd. Dit in tegenstelling tot fatale termijnen. (…)
[D]e vergunning [wordt] geweigerd indien de speelautomatenhal niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk is. Het voornaamste doel van opname van deze weigeringsgrond is het voorkomen van gokpraktijken. De commissie stelt vast dat de speelautomatenhal van vergunninghouder II niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk is en dat dus de vergunningaanvraag in beginsel geweigerd dient te worden. Verweerder kan op grond van het derde lid echter in zeer bijzondere omstandigheden ontheffing van het bepaalde in het eerste lid, onder b verlenen. Bezwaarde is van mening dat deze omstandigheden zich ten aanzien van vergunninghouder II niet voordoen en dat derhalve verweerder ten onrechte ontheffing heeft verleend. De commissie sluit zich aan bij de opvatting van verweerder dat wel degelijk sprake is van zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan terecht ontheffing van onderhavige weigeringsgrond kan worden verleend, nu aan vergunninghouder II slechts toestemming is verleend voor het plaatsen en geplaatst houden van 4 behendigheidsautomaten en niet - zoals in het algemeen gebruikelijk is voor speelautomatenhallen - ook voor het plaatsen en geplaatst houden van kansspelautomaten en dat het ontstaan van gokverslaving door behendigheidsautomaten niet valt aan te nemen, althans tot op heden niet is aangetoond. Dit in tegenstelling tot het aanwezig hebben van kansspelautomaten, waarvan i.c. dus geen sprake is. Geen van de in artikel 2.3.4.5 van de APV genoemde weigeringsgronden doen zich naar het oordeel van de commissie ten aanzien van vergunninghouder I en II voor.
(…)
De door bezwaarde aangehaalde jurisprudentie (…) heeft betrekking op de problematiek van het in voldoende mate afgescheiden zijn van hoogdrempelige en laagdrempelige ruimten indien sprake is van een samengestelde inrichting in de zin van artikel 30c, vierde lid, van de wet terzake van verlening van een aanwezigheidsvergunning voor het plaatsen en geplaatst houden van kansspelautomaten. Deze problematiek doet zich i.c. niet voor.
9. Nu geoordeeld moet worden dat de geconstateerde gebreken tijdens de bezwarenprocedure hersteld zijn c.q. bij de beslissing op bezwaar hersteld kunnen worden, niet gebleken is dat zich ten aanzien van de vergunninghouders één van de weigeringsgronden in de zin van de artikelen 2.3.4.5 en 2.3.5.3 van de APV voordoet, dat derhalve verweerder terecht aan vergunninghouders een vergunning om het vestigen en exploiteren van een speelautomatenhal en het plaatsen en geplaatst houden van 4 respectievelijk 8 behendigheidsautomaten heeft kunnen verlenen en daarmee het maximaal aantal toegestane vergunningen in de zin van artikel 2.3.3.3, onder b, van de APV zijn verleend, heeft verweerder in het verlengde van het voorgaande tevens terecht - gelet op het imperatieve karakter van artikel 2.3.4.5 van de APV - de aanvraag van bezwaarde om een dergelijke vergunning op grond van het bepaalde in het eerste lid, onder a, van laatstgenoemd artikel moeten weigeren."
Hieraan heeft verweerder ter zitting onder meer nog het volgende toegevoegd.
Uitgangspunt bij vergunningverlening is dat zittende ondernemers, gelet op de investeringen die zij hebben gepleegd, voorgaan op nieuwkomers, ongeacht de datum waarop de aanvragen zijn binnengekomen en ongeacht of nieuwkomers uit beleidsmatig oogpunt bepaalde voordelen hebben ten opzichte van zittende ondernemers. In dit geval waren Julianatoren en A de zittende ondernemers die voorgingen op appellante, als nieuwkomer. Om die reden is ervan afgezien appellantes vergunningaanvragen inhoudelijk te behandelen.
Met de in artikel 2.3.4.5, eerste lid, onderdeel b, van de APV neergelegde voorwaarde wordt beoogd het houden van toezicht op de bij de vergunning gegeven voorschriften te vereenvoudigen, die voorschriften transparant te houden en illegale gokpraktijken onmogelijk te maken. Tegen deze achtergrond en gezien het feit dat uitsluitend vergunning is verleend voor het plaatsen van behendigheidsautomaten in de speelhallen van Julianatoren en A, doet zich een zeer bijzondere omstandigheid voor op grond waarvan ontheffing van voornoemde voorwaarde kan worden verleend.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Verweerder heeft ten onrechte aan de overschrijding van de beslistermijn niet het rechtsgevolg verbonden de aanvragen van Julianatoren en A buiten behandeling te stellen dan wel af te wijzen. Het moge zo zijn dat de beslistermijn van artikel 2.3.4.2 geen fatale termijn betreft, doch dit geldt slechts in de relatie tussen de aanvragers en verweerder. Vanaf het moment dat door appellante vergunningaanvragen werden ingediend, had verweerder met haar belang bij vergunningverlening aan Julianatoren en A rekening moeten houden.
4.2 Verweerder heeft ten onrechte vergunning verleend aan Julianatoren voor het vestigen en exploiteren van een speelautomatenhal. Gelet op de artikelen 30b, tweede lid, en 30a, eerste lid, van de Wet is immers noch voor de spelletjeshal van Julianatoren, noch voor de daarin opgestelde amusementsspelen een vergunning krachtens de Wet en/of de APV vereist. Het gaat hier immers om behendigheidsspellen waarop gratis kan worden gespeeld en waarmee geen geld of prijzen kunnen worden gewonnen.
Zo voor de spelletjeshal van Julianatoren wel een vergunning is vereist, had verweerder deze op de volgende gronden moeten weigeren.
- De spelletjeshal is niet fysiek afgescheiden van de binnen de inrichting gevestigde horecagelegenheid. Uit het systeem van de Wet volgt dat op een speelhal die zich bevindt binnen een inrichting waar een horecagelegenheid is gevestigd, het voor horecagelegenheden geldende kansspelregiem geldt, tenzij de speelhal als een van de horecagelegenheid volstrekt gescheiden inrichting kan worden aangemerkt. In dit verband is de jurisprudentie van het College ter zake van het voldoende van elkaar afgescheiden zijn van hoog- en laagdrempelige horecagelegenheden van overeenkomstige toepassing. Aangezien op het terrein van het pretpark Koningin Juliana Toren in ieder geval laagdrempelige horeca aanwezig is en de spelletjeshal hiervan niet fysiek is afgescheiden, had vergunning voor deze hal geweigerd moeten worden. Aldus had aan Julianatoren uitsluitend een aanwezigheidsvergunning voor maximaal twee behendigheidsautomaten mogen worden verleend.
- Niet alle bedrijfsleiders en/of beheerders van Julianatoren beschikken over het in het tweede lid van artikel 5 van Pro het Speelautomatenbesluit bedoelde bewijsstuk. Aldus is niet voldaan aan de krachtens artikel 30d, vierde lid, van de Wet gestelde eisen. Uit artikel 2.3.4.5, aanhef en onder e, van de APV volgt dat in deze situatie de speelhalvergunning moet worden geweigerd. Op grond van artikel 30e, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet had verweerder de vergunning behoren te weigeren.
- Zeer bijzondere omstandigheden, op grond waarvan ontheffing kan worden verleend van de in artikel 2.3.4.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV, neergelegde weigeringsgrond, doen zich hier niet voor. In het bijzonder is het feit dat in de spelletjeshal in overwegende mate behendigheidsspellen zijn opgesteld niet als een zodanige omstandigheid te beschouwen.
Daarnaast heeft verweerder gehandeld in strijd met het fair-playbeginsel, onder meer gezien de afspraken die blijkens een tweetal brieven zijn gemaakt tussen verweerder en Julianatoren over toekomstige, voor Julianatoren gunstige, verlening van speelhal-vergunningen.
Ten tijde van de vergunningverlening werd blijkens de balies die zich in de spelletjeshal van Julianatoren bevinden handel gedreven, hetgeen ingevolge de aan de vergunning verbonden voorschriften verboden is.
4.3 Verweerder heeft ten onrechte aan A vergunning(en) verleend voor het vestigen en exploiteren van een speelautomatenhal.
De tweede aan A verleende vergunning van 11 juni 2002 voor het jaar 2002 betreft niet een wijzigingsvergunning ten opzichte van de vergunning van 16 mei 2002. Het gaat om twee afzonderlijke vergunningen, die beide niet hadden mogen worden verleend. Immers, de vergunning van 16 mei 2002 is gebaseerd op een van na appellantes vergunningaanvragen daterende vergunningaanvraag, terwijl de vergunning van 11 juni 2002 is gebaseerd op een rechtens niet als vergunningaanvraag te kwalificeren stuk.
Bovendien had(den) de aan A verleende vergunning(en) op de volgende gronden moeten worden geweigerd.
- De speelautomatenhal van De Krim is niet rechtstreeks vanaf de openbare weg toegankelijk, zodat verweerder de vergunning voor deze speelhal had moeten weigeren op grond van artikel 2.3.4.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV.
- De speelautomatenhal van A maakt deel uit van een hoogdrempelige inrichting, in de zin van artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet, hetgeen met zich brengt dat geen speelhalvergunning kan worden verleend. Deze speelhal is niet voldoende afgescheiden van het hoogdrempelige restaurantgedeelte, nu van daaruit, via een uitneembaar paneel, het halgedeelte bereikbaar is. Bovendien is sprake van een gemeenschappelijke entree en gemeenschappelijke toiletten. Ook hier geldt dat de jurisprudentie van het College ter zake van het voldoende van elkaar afgescheiden zijn van hoog- en laagdrempelige horecagelegenheden van overeenkomstige toepassing is. Aldus had voor De Krim uitsluitend een aanwezigheidsvergunning voor maximaal twee kansspelautomaten mogen worden verleend.
4.4 Verweerder heeft de door appellante gevraagde vergunningen ten onrechte geweigerd op de grond dat de twee voor de buitenschil van de binnenstad van de gemeente Apeldoorn te verlenen vergunningen reeds zijn afgegeven. De aan Julianatoren en A verleende vergunningen zijn immers ten onrechte verleend.
5. Het standpunt van A
A heeft, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, het volgende betoogd.
Appellante kan niet worden aangemerkt als belanghebbende, in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), bij de besluiten waarbij A vergunning is verleend voor het exploiteren van een speelautomatenhal. Weliswaar heeft appellante belang bij deze besluiten, doch dit betreft niet een rechtstreeks belang. Vernietiging van de aan A verleende speelhalvergunning brengt immers niet automatisch met zich dat aan appellante de door haar gevraagde vergunningen zouden worden verleend.
De gewijzigde aanvraag van 28 maart 2002 betrof niet een nieuwe aanvraag, doch een ten opzichte van de aanvraag van 22 december 2001 gewijzigde, op de situatie ter plaatse toegesneden aanvraag. De enige wijziging ten opzichte van de oorspronkelijke aanvraag betrof het aantal en het soort automaten, hetgeen heeft geleid tot verlening van de vergunning van 16 mei 2002, welke werd gewijzigd bij besluit van 11 juni 2002. Laatstgenoemd besluit behelst derhalve niet de verlening van een nieuwe vergunning.
Artikel 4:13 Awb Pro verbindt aan overschrijding van beslistermijnen niet als rechtsgevolg het buiten behandeling stellen dan wel afwijzen van de aanvraag. Dergelijke termijnen zijn immers primair gesteld in het belang van de aanvrager.
De speelautomatenhal op het terrein van De Krim is gevestigd in een van de horecagelegenheid afgescheiden ruimte. Deze ruimte is uitsluitend via een deur aan de buitenzijde te betreden/verlaten zonder de overige ruimtes te betreden. Zo de jurisprudentie van het College ter zake van het voldoende van elkaar afgescheiden zijn van hoog- en laagdrempelige horecagelegenheden van overeenkomstige toepassing zou zijn, dan zou deze jurisprudentie de onderhavige situatie geheel afdekken.
Wat betreft het uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg bereikbaar moeten zijn van de speelautomatenhal gaat het erom dat niet eerst een gebouw behoeft te worden betreden en daarna pas de hal. Deze situatie doet zich ten aanzien van De Krim niet voor. Politie-ambtenaren kunnen met één oogopslag zien of zich feiten voordoen die in strijd zijn met de aan A verleende speelhalvergunning.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Allereerst dient het College te beoordelen of verweerder appellante terecht ontvankelijk heeft geacht in haar bezwaren tegen de besluiten tot verlening van de vergunningen aan Julianatoren en A. In het bijzonder is hierbij de vraag of verweerder appellante terecht heeft aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ten aanzien van appellantes belang bij de besluiten tot verlening van de halvergunningen aan Julianatoren en A overweegt het College als volgt.
Voor het jaar 2002 hebben Julianatoren, A en appellante aanvragen ingediend voor vergunningen voor de exploitatie van in totaal vier speelautomatenhallen in de buitenschil van Apeldoorn. Dit aantal gaat het in artikel 2.3.3.3 van de APV genoemde maximum aantal van twee te verlenen vergunningen voor speelautomatenhallen in dit gedeelte van Apeldoorn te boven. Indien het maximum aantal vergunningen is verleend, wordt de vergunning geweigerd, zo is in artikel 2.3.4.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV imperatief voorgeschreven. Het College is van oordeel dat bij deze stand van zaken appellantes belang rechtstreeks bij de besluiten tot verlening van de halvergunningen aan Julianatoren en A is betrokken. Handhaving van de verleende halvergunningen betekent immers zonder meer dat aan appellante de door haar aangevraagde vergunningen moeten worden geweigerd.
Ten aanzien van appellantes belang bij de besluiten tot verlening van de aanwezigheidsvergunningen aan Julianatoren en A, overweegt het College als volgt.
Dat aan Julianatoren en A vergunningen zijn verleend om in de betrokken hallen behendigheidsautomaten aanwezig te hebben, is slechts een indirect gevolg van de aan hen verleende halvergunningen. De mogelijkheid voor appellante om de door haar gewenste halvergunningen te verkrijgen, is op geen enkele wijze afhankelijk van de aan Julianatoren en A verleende aanwezigheidsvergunningen. Appellantes belang is dan ook niet rechtstreeks betrokken bij de besluiten tot verlening van deze aanwezigheidsvergunningen. Hieruit volgt dat verweerder appellante in zoverre ten onrechte heeft ontvangen in haar bezwaren.
6.2 Het College oordeelt vervolgens over de vraag of de halvergunningen van Julianatoren en A al dan niet rechtmatig zijn verleend.
Dienaangaande overweegt het College in de eerste plaatst dat het betoog van appellante, dat verweerder wegens overschrijding van de in artikel 2.3.4.2 van de APV genoemde beslistermijn de door Julianatoren en A gevraagde halvergunningen had moeten weigeren, dan wel hun aanvragen buiten behandeling had moeten stellen, faalt. Van een fatale termijn is immers, zoals verweerder terecht heeft gesteld, geen sprake. Het College ziet niet in dat dit anders zou zijn indien er (belangen van) derden in het spel zijn.
6.2.1 Met betrekking tot appellantes betoog dat, kort gezegd, in het geval van Julianatoren ten onrechte ontheffing is verleend van het bepaalde in artikel 2.3.4.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV, overweegt het College als volgt.
Vaststaat, zoals ook blijkt uit de plattegrond van het terrein van pretpark Koningin Julianatoren, dat de speelautomatenhal op dit terrein niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk is.
In het bestreden besluit is overwogen dat het voornaamste doel van de in voormelde APV-bepaling opgenomen weigeringsgrond is het voorkomen van gokpraktijken. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de voorwaarde dat speelautomatenhallen uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk moeten zijn, ertoe dient om het toezicht op de naleving van de bij de vergunning gegeven voorschriften te vereenvoudigen en illegale gokpraktijken onmogelijk te maken. Tegen deze achtergrond heeft verweerder de omstandigheid dat Julianatoren slechts een aanwezigheidsvergunning voor behendigheidsautomaten is verleend, aangemerkt als zeer bijzondere omstandigheid, in de zin van het derde lid van artikel 2.3.4.5 van de APV. Naar het oordeel van het College ten onrechte. Het enkele feit dat een zodanige aanwezigheidsvergunning is verleend, sluit immers niet uit dat in de desbetreffende speelautomatenhal illegaal kansspelautomaten worden geplaatst of anderszins illegale gokpraktijken plaatsvinden. Bovendien biedt de APV ook overigens geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat de algemeen geformuleerde weigeringsgrond, bedoeld in artikel 2.3.4.5, eerste lid, onder b, van de APV geen toepassing vindt in het geval in een speelautomatenhal alleen behendigheidsautomaten worden geplaatst. Een dergelijke algemene beperking dient in de APV zelf te worden geregeld en kan niet met toepassing van het derde lid worden bewerkstelligd. Evenbedoelde voorwaarde zal derhalve moeten worden geacht niet alleen te gelden voor speelautomatenhallen met kansspelautomaten, zoals verweerder kennelijk meent, doch ook voor speelautomatenhallen met uitsluitend behendigheidsautomaten.
Nu verweerder Julianatoren derhalve ten onrechte ontheffing heeft verleend van het bepaalde in artikel 2.3.4.5, aanhef en onder b, van de APV, had de door Julianatoren aangevraagde speelhalvergunning moeten worden geweigerd.
6.2.2 Omtrent de aan A verleende speelhalvergunning overweegt het College het volgende.
Anders dan appellante heeft betoogd, zijn in het geval van A niet twee afzonderlijke speelhalvergunningen verleend. Het besluit van 11 juni 2002 is een besluit in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Hierbij is het besluit van 16 mei 2002 in tweeërlei opzicht gewijzigd. Aangegeven is dat de vergunning is verleend op grond van de aanvraag van 22 december 2001 in plaats van die van 28 maart 2002. Voorts is vermeld dat het adres van de inrichting van A niet Krimweg 4 maar De Krim 4 is. Het bezwaarschrift dat appellante tegen het besluit van 11 juni 2002 heeft ingediend, zal het College beschouwen als aanvulling op het door haar tegen het besluit van 16 mei 2002 ingediende bezwaarschrift.
Met betrekking tot appellantes betoog dat, kort gezegd, in het geval van A niet een speelhalvergunning kan worden verleend, omdat het hier gaat om een hal die deel uitmaakt van een hoogdrempelige inrichting, overweegt het College als volgt.
In artikel 30c, eerste lid, van de Wet is onderscheid gemaakt tussen: a) laagdrempelige inrichtingen, b) hoogdrempelige inrichtingen en c) inrichtingen anders dan onder a en b. Voor de aldus onderscheiden categorieën inrichtingen gelden verschillende rechtsregiems: ingevolge het eerste en tweede lid van artikel 30c kan voor inrichtingen sub a) vergunning worden verleend voor kansspelautomaten, voor inrichtingen sub b) vergunning voor speelautomaten, niet zijnde kansspelautomaten, en voor inrichtingen sub c), indien zulks bij gemeentelijke verordening is toegestaan, vergunning voor een speelautomatenhal.
Uit de systematiek van artikel 30c van de Wet vloeit aldus voort dat een speelautomatenhal een zelfstandige, van andere inrichtingen gescheiden, inrichting dient te zijn. Aan deze eis van zelfstandigheid wordt in beginsel niet voldaan als de speelautomatenhal op enigerlei wijze met een laag- of hoogdrempelige inrichting in verbinding staat. Hierbij merkt het College nog op dat ten aanzien van speelautomatenhallen geen met artikel 30c, vierde lid, van de Wet vergelijkbare bepaling in de Wet is opgenomen.
Van een dergelijke zelfstandige inrichting is in het geval van "De Krim" geen sprake. Vast staat immers dat het restaurant en de (speel)hal van "De Krim" ieder hun eigen ingang voor het publiek hebben, maar dat de ingang van de hal uitsluitend van binnenuit kan worden geopend, waartoe een uitneembaar paneel tussen restaurant en hal dient te worden verwijderd. Aldus voldoet de hal niet aan evenbedoelde eis van zelfstandigheid.
De conclusie moet zijn dat verweerder de zich in "De Krim" bevindende hal ten onrechte heeft aangemerkt als een inrichting, als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onderdeel c, van de Wet en, hiermee samenhangend, dat de door A aangevraagde speelhalvergunning had moeten worden geweigerd.
6.3 Uit het vorenstaande volgt dat de speelhalvergunningen aan Julianatoren en A onrechtmatig zijn verleend. Dit brengt tevens mee dat verweerder het besluit tot weigering van een halvergunning aan appellante op onjuiste gronden heeft gehandhaafd. Het bestreden besluit ontbeert derhalve in zoverre een deugdelijke motivering, als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
6.4 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Aangezien verweerder ten aanzien van appellantes bezwaren, voorzover gericht tegen de besluiten tot verlening van aanwezigheidsvergunningen aan Julianatoren en A niets anders kan doen dan deze niet-ontvankelijk te verklaren, ziet het College aanleiding terzake met toepassing van artikel 8:72, vierde lid van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Voor het overige zal verweerder opnieuw op appellantes bezwaren dienen te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
Het College ziet voorts aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door appellante gemaakte kosten voor rechtsbijstand ten bedrage van € 644,--.
Beslist wordt derhalve als volgt.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart de bezwaren van appellante van 28 mei 2002, voor zover gericht tegen verweerders besluiten tot verlening van
aanwezigheidsvergunningen aan Julianatoren en A, niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats
treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op appellantes bezwaarschriften van 28 mei 2002, voor zover deze zijn gericht
tegen verweerders besluiten tot verlening van speelhalvergunningen aan Julianatoren en A, en op appellantes
bezwaarschrift van 17 juli 2002 tegen het besluit van 20 juni 2002 tot weigering van de door appellante aangevraagde
speelhalvergunningen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van€ 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro),
onder aanwijzing van de gemeente Apeldoorn als rechtspersoon die deze kosten aan appellante dient te vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Apeldoorn aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 218,-- (zegge
tweehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.J. Kuiper en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. W.F. Claessens