Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/30 29 augustus 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. M. Uittenbosch, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 23 december 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 december 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Bij verzoekschrift van 23 september 2002 heeft appellant tevens aan de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek bij uitspraak van 13 november 2002 afgewezen.
Appellant heeft de gronden van zijn beroep bij brief van 3 februari 2003 aangevuld.
Verweerder heeft op 14 maart 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2003, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
i. besloten busvervoer: personenvervoer per bus, anders dan bedoeld in onderdeel h;
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 8 juli 2002 en door verweerder ontvangen op 12 juli 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning ten behoeve van zijn onderneming (eenmanszaak) "A" te B. Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door de procuratiehouder C te D.
- Omtrent het procuratiehouderschap hebben appellant en C onderling een overeenkomst gesloten, gedagtekend 9 juli 2002.
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag van appellant heeft C verweerder een ingevuld formulier "verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 15 augustus 2002, doen toekomen. Dit formulier bevat onder meer vragen over de door C binnen de taxionderneming van appellant te verrichten taken, de door de taxiondernemer te verrichten taken en de taakverdeling tussen hen beiden.
- Bij besluit van 5 september 2002 heeft verweerder de aanvraag om een taxivergunning van appellant afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwaam leidinggevende zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 september 2002 bezwaar gemaakt.
- Op 30 oktober 2002 is appellant omtrent zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
" De eigenaar van de onderneming ten behoeve van taxivervoer dient bij voorkeur zelf vakbekwaam te zijn. Indien de onderneming een eenmansbedrijf is zonder chauffeurs, dan vallen ondernemer en chauffeur samen. Het overgrote deel van de tijd, dat werkzaamheden in een dergelijke onderneming worden verricht, wordt in beslag genomen door het verrichten van de chauffeurswerkzaamheden en de daarmee direct samenhangende taken. Deze taken worden per definitie uitgevoerd door de eigenaar van de onderneming. De andere werkzaamheden zijn van ondergeschikte invloed op de bedrijfsgang. De manier waarop de ondernemer-chauffeur zijn werkzaamheden uitvoert, is derhalve van cruciaal belang voor de kwaliteit van de bedrijfsgang. Voorts is het van belang dat de eigenaar van een dergelijke onderneming per definitie volledig bevoegd is en niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een ander in de onderneming. Een derde kan daarom niet geacht worden feitelijk meer invloed dan de eigenaar te doen gelden op de bedrijfsgang in een dergelijke onderneming. Een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst kan dan ook niet door middel van de aanstelling van een vakbekwame derde aan de eis van vakbekwaamheid voldoen. Er is realistisch gezien in een dergelijke onderneming geen pakket aan werkzaamheden denkbaar voor een derde, die niet tevens chauffeert en gekwalificeerd zou kunnen worden als "permanent en daadwerkelijk leidinggevend aan het vervoer". Slechts door de vakbekwaamheid van de eigenaar van dit soort ondernemingen wordt een kwalitatief goede bedrijfsgang gewaarborgd. Dit beleid is verwoord in een beleidsregel die nog dit jaar wordt vastgesteld en in januari 2003 gepubliceerd zal worden en die thans reeds wordt toegepast. Zoals uit de afwijzingen van de vergunningaanvragen kan worden gedistilleerd is zij thans een bestendige gedragslijn.
De overigens door mr. R.A. IJsendijk aangevoerde bezwaren met betrekking tot de wijze waarop door de beoogd vakbekwaam leidinggevende invulling aan zijn taak zal kunnen worden gegeven behoeven in het licht van het voorgaande geen verdere bespreking, nu zij niet tot het beoogde doel - de verlening van de vergunning met als vakbekwaam leidinggevende de inbreng van een derde - kunnen leiden. De inbreng van de vakbekwaamheid door een derde kan in dit type ondernemingen niet worden aanvaard.
(…)"
Verweerder heeft in het verweerschrift onder meer het volgende aangevoerd:
" In de beslissing op bezwaar wordt aangegeven, dat de beoogde inbreng van de vakbekwaam leidinggevende niet voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt. De wettelijke eisen staan er aan in de weg dat de vakbekwaamheid door een derde wordt ingebracht. Het is derhalve niet langer relevant of de beoogd leidinggevende al dan niet werkzaam is in een andere onderneming, dan wel dat hij voldoende (vol continue) tijd heeft om leiding te geven aan de onderneming. Het door mij in het primaire besluit ingenomen standpunt dat het mogelijk is om de vakbekwaamheid in 1 andere onderneming in te brengen is achterhaald. Mij is inmiddels gebleken, dat de deregulering en het stellen van soepele criteria ten aanzien van de inbreng vakbekwaamheid tot gevolg heeft gehad dat in de praktijk niet wordt voldaan aan de wettelijk gestelde eisen. Dit heeft mij genoopt tot het aanscherpen van de toelatingseisen door de wet zeer strikt uit te leggen. Deze uitleg is in overeenstemming met de wet en met de normaal gangbare interpretatiemethoden. Deze uitleg heb ik onlangs in een beleidsnotitie weergegeven. Het in de beleidsnotitie weergegeven beslissingskader heb ik in onderhavige zaak reeds toegepast als bestendige gedragslijn."
Verweerder heeft, desgevraagd, ter zitting van het College verklaard dat het besluit ten aanzien van appellant is genomen op basis van een reeds ten tijde van het nemen van dit besluit bestaande bestendige gedragslijn. Verweerder heeft bij deze gelegenheid voorts verklaard dat hij niet kan aangeven op welk (exact) moment verweerder is teruggekomen van zijn standpunt dat het mogelijk is om de vakbekwaamheid in één andere onderneming in te brengen, doch vermoedelijk heeft verweerder dit vanaf augustus danwel september 2002 niet langer geaccepteerd. Verweerder acht het mogelijk dat dit veranderd inzicht nadien niet in alle zaken is toegepast.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder beroept zich op een gedragslijn die nimmer kenbaar is gemaakt, die ten tijde van de aanvraag nog niet bestond en waarvan pas in het bestreden besluit voor het eerst duidelijk werd wat die precies inhield. Verweerder is dan ook ten onrechte met een beroep op deze gedragslijn aan de door appellant in bezwaar ingebrachte argumenten voorbijgegaan.
Verweerder had appellant de vergunning behoren te verlenen, zeker in het licht van het beleid zoals dat ten tijde van de aanvraag kenbaar was.
5. De beoordeling van het geschil
Zoals het College al eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 31 maart 2003 (AWB 02/1440), staat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor onder rubriek 2.1 weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg dat (ook) bij een eenmanszaak ('eigen rijder') de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
Het bestreden besluit, waarbij de afwijzende beslissing op de aanvraag voor een taxivergunning is gehandhaafd, berust op de door verweerder geschetste bestendige gedragslijn op grond waarvan het niet (langer) mogelijk wordt geacht om bij een eenmanszaak de vakbekwaamheid door een procuratiehouder in te brengen. Als gevolg van deze bestendige gedragslijn behoeven de door appellant in bezwaar aangevoerde argumenten, aldus verweerder in het bestreden besluit, geen verdere bespreking.
Het College deelt dit standpunt van verweerder niet, reeds niet nu verweerder het bestaan van een bestendige gedragslijn ter zake niet aannemelijk heeft kunnen maken. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat bedoelde gedragslijn vermoedelijk sinds augustus danwel september 2002 is gevolgd. Hieruit volgt allereerst dat deze gedragslijn in elk geval ten tijde van de aanvraag nog niet werd gehanteerd. Dat vanaf augustus danwel september 2002 sprake is geweest van een bestendige gedragslijn, is voorts evenmin aannemelijk geworden. Zo is in het primaire besluit van 5 september 2002 de aanvraag van appellant afgewezen op grond van een beoordeling van de individuele feiten en omstandigheden en niet op grond van het categorische oordeel dat de vakbekwaamheid bij een eenmanszaak überhaupt niet door een procuratiehouder kan worden ingebracht. Bovendien blijkt ook uit het verweerschrift uitdrukkelijk dat bedoelde bestendige gedragslijn ten tijde van het primaire besluit nog niet gold. Uit de uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter blijkt verder dat er ook ten tijde van de behandeling ter zitting op 6 november 2002 nog geen sprake was van een bestendige en duidelijke gedragslijn. De voorzieningenrechter overweegt immers dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat hij bezig is met het ontwikkelen van beleidsregels en dat er thans ter zake slechts sprake is van een uitvoeringspraktijk waarvan verweerder de contouren ter zitting niet heel helder heeft kunnen schetsen. De enkele stelling in het bestreden besluit dat bedoelde gedraglijn thans reeds wordt toegepast - volgens appellant betreft het de eerste keer dat verweerder de gedragslijn helder heeft uiteengezet - is, gelet op het vorenstaande, dan ook onvoldoende om de bestendigheid ervan ten tijde hier van belang aan te nemen. Dat verweerder ter zitting van het College heeft gesteld dat hij het mogelijk acht dat in de betrokken periode niet in alle gevallen de hand is gehouden aan genoemde beleidsopvatting, doet ten slotte evenzeer afbreuk aan het bestendige karakter van de door verweerder geschetste gedragslijn.
Het College is dan ook van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte de door appellant in bezwaar aangevoerde argumenten onbesproken heeft gelaten. Het beroep dient gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld. Daarbij is het bedrag van de proceskosten, die door verweerder aan appellant zijn te vergoeden, vastgesteld overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 12 december 2002;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant beslist;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 644,- (zegge:
zeshonderd vier en veertig euro), te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 109,- (zegge: honderd en negen euro) wordt
vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. C.J. Borman en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2003.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand