Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/113 16 juli 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
de vennootschap onder firma V.O.F. Taxi 101, te Amsterdam, appellante,
gemachtigde: eerst: mr. J.B. Vallenduuk, advocaat te Haarlem,
later: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 14 januari 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 december 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gericht tegen de weigering haar een vergunning als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 te verstrekken, ongegrond en voor een gedeelte niet-ontvankelijk verklaard.
Op 15 februari 2002 zijn namens appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 29 mei 2002 een verweerschrift ingediend.
Op 7 februari 2003 heeft appellantes opvolgend gemachtigde nieuwe gronden voor het beroep aangevoerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2003. Partijen hebben bij die gelegenheid hun standpunten bij monde van hun gemachtigde uiteengezet.
Na de zitting heeft verweerder met ter zitting gegeven instemming van appellante nog een aantal door haar in het kader van de bezwaarprocedure bij verweerder ingediende bewijsstukken aan het College overgelegd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Met ingang van 1 januari 2000 is de Wet personenvervoer gewijzigd door het inwerking treden van de Wet tot wijziging van de wet personenvervoer voor het taxiververvoer (Wet deregulering taxivervoer). Artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer bepaalde sedertdien dat vergunningen voor taxivervoer verleend worden door verweerder, terwijl voordien Gedeputeerde Staten of, in delegatie, een openbaar lichaam ingesteld op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen, de vergunning verleenden.
Artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer bepaalt dat een vergunning die vóór de inwerkingtreding van die wet op 1 januari 2000 is verleend op grond van artikel 57, 63 of 63a (oud) van de Wet personenvervoer geldt als een vergunning verleend op grond van artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, zoals dat sedert deze datum luidt. De vergunning geldt, voorzover hier van belang, voor de duur van een jaar of, als binnen dat jaar een vergunning op grond van het nieuwe artikel is aangevraagd, totdat onherroepelijk op die aanvraag is beslist.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de vervolgens op 1 januari 2001 in werking getreden Wet personenvervoer 2000 is het verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning. Artikel 5 voegt Pro daaraan toe dat verweerder bevoegd is op vergunningaanvragen te beslissen.
Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet personenvervoer 2000 bepaalt dat een vergunning van rechtswege vervalt, zodra de overeenkomst van de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid of de maatschap waaraan de vergunning is verleend, is ontbonden.
Artikel 9 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bepaalt, dat een dergelijke vergunning slechts verleend wordt aan een vervoerder, die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid. Wat een vervoerder is, staat in artikel 1, aanhef en onder k: degene die taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto.
Artikel 115 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bepaalt dat een vóór 1 januari 2001 ingediende vergunningaanvraag ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, met ingang van die datum geldt als een vergunningaanvraag ingevolge artikel 5 van Pro de Wet personenvervoer 2000.
Artikel 113 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bepaalt dat een vergunning verleend ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer geldt als een vergunning ingevolge artikel 5 van Pro de Wet personenvervoer 2000.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is een vennootschap onder firma. De drie vennoten beschikken gezamenlijk over twee auto's. Bij besluit van 3 december 1998 (nr. 725/OLT/1991) is aan appellante een vergunning verleend tot het verrichten van taxivervoer ingevolge de Wet personenvervoer binnen en vanuit het vervoergebied AZAM.
- Op 10 maart 2000 heeft appellante verweerder verzocht haar een vergunning op grond van artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer te verlenen.
- Bij vraag 1.9 van het aanvraagformulier heeft appellante aangegeven een vennootschap onder firma te zijn. De daarop volgende vraag "Treden alle vennoten gezamenlijk op als vervoerder (de onderneming heeft dan één BTW nummer)?" heeft zij bevestigend beantwoord.
- Op 3 oktober 2000 is een nieuw vennootschapscontract opgesteld. Artikel 10 van Pro dit contract luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"a. De winst van de VOF wordt verdeeld onder de vennoten A, B en C naar rato van door ieder van de vennoten A, B en C in het totaal van de omzet over het boekjaar bijgedragen aandeel, een en ander met inachtneming van het in artikel 16 lid Pro a. en b. bepaalde. Het verlies van de VOF wordt gedragen door de vennoten A, B en C omgekeerd evenredig aan de door de vennoten A, B of C gegenereerde omzet.
(…)
b. De vennoten A, B en C zijn gerechtigd om als voorschot op de winstverdeling tussen de vennoten een privé-onttrekking per dienst te plegen ter grootte van de vermoedelijke uitkomst van hun, op basis van onderdeel a, derde volzin van dit artikel te bepalen, aandeel in de winst van de VOF.
c. De winst van de VOF is het verschil tussen de baten exclusief omzetbelasting, en de lasten, exclusief omzetbelasting. Als baten gelden in ieder geval de omzet uit taxivervoer en eventuele andere inkomsten. Als lasten gelden in ieder geval de bijdrage aan TCA, de autokosten, waaronder onderhoud, eventuele afschrijving resp. eventuele leasetermijnen en de autoverzekering, de bijdrage aan de Kamer van Koophandel, omzetbelasting, representatiekosten, administratiekosten en de WA-verzekering.
d. (…)
d. Ten laste van de winst komen niet brandstofkosten, de kosten en boeten wegens onrechtmatige gedragingen van vennoten, alsmede daardoor veroorzaakte extra kosten wegens verzekeringen (bijvoorbeeld no-claim-verlies) Dergelijke lasten worden gedragen door de vennoten die deze kosten, boeten respectievelijk extra kosten hebben veroorzaakt. Dit is slechts anders indien de redelijkheid en de billijkheid daartoe aanleiding geven."
- Artikel 16 van Pro het vennootschapscontract luidt:
"a. Als één van de vennoten wegens arbeidsongeschiktheid of afwezigheid om andere redenen niet in staat is zijn werkkracht ten behoeve van de vennootschap aan te wenden, is de arbeidsongeschikte vennoot of afwezige bevoegd een vervanger in zijn plaats te stellen. De door die vervanger gegenereerde omzet geldt als aandeel van de omzet van de VOF, dat is bijgedragen door die arbeidsongeschikte of afwezige vennoot. De kosten van de vervanger komen ten laste van de arbeidsongeschikte of afwezige vennoot.
b. De in het vorige lid bedoelde bevoegdheid komt een vennoot tevens toe in geval hij, anders dan ten gevolge van arbeidsongeschiktheid, om welke reden dan ook zijn werkzaamheden tijdelijk niet zal uitoefenen.
c. De vennoot die zich laat vervangen staat jegens de VOF in voor zijn vervanger."
- Bij besluit van 24 oktober 2000 heeft verweerder geweigerd appellante de gevraagde vergunning te verstrekken. Verweerder heeft zijn weigering gebaseerd op de overweging dat niet appellante, maar ieder van haar vennoten feitelijk zelfstandig een auto exploiteert, waarmee taxivervoer wordt verricht, omdat het merendeel van de - uit de exploitatie van een auto voortvloeiende - kosten door middel van respectievelijk doorbelasting dan wel toedeling van die kosten door de vennoten afzonderlijk wordt gedragen en niet door de vennootschap. Daarom is verweerder van oordeel dat de conclusie gerechtvaardigd is dat iedere vennoot afzonderlijk voor eigen rekening en risico taxivervoer verricht en derhalve als vervoerder moet worden aangemerkt, zodat iedere vennoot over een eigen vergunning dient te beschikken. Verweerder geeft daarbij aan dat door onderzoek is komen vast te staan, dat voor de onderneming in de vorm van een vennootschap is gekozen om financiële redenen dan wel vanwege het feit dat een vennoot niet vakbekwaam is en de vakbekwaamheid in deze constructie door een andere vennoot wordt ingebracht.
- Op 8 december 2000 heeft verweerder van appellante een tegen dit besluit gericht bezwaarschrift ontvangen.
- Op 29 augustus 2001 heeft appellante haar standpunt op een hoorzitting nader toegelicht. Ter hoorzitting is van de zijde van appellante desgevraagd toegezegd verweerder een balans en een winst- en verliesrekening over 2000 en het eerste halfjaar van 2001 te zullen toezenden.
- Bij schrijven van 25 september 2001 heeft appellante verweerder bericht van het inzenden van de bedoelde nadere stukken af te zien, omdat de besluitvorming reeds lang genoeg geduurd had.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
Verweerder verwerpt allereerst appellantes stelling, dat zij geen nieuwe vergunning nodig heeft omdat ingevolge het bepaalde in artikel 113 van Pro de Wet personenvervoer 2000 haar vergunning ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer als een vergunning op grond van de Wet personenvervoer 2000 zou gelden. Hij voert daartoe aan, dat ten tijde van het inwerkingtreden van de Wet personenvervoer 2000 appellante niet beschikte over een vergunning ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, zoals laatstelijk gewijzigd, doch dat haar vergunning ingevolge artikel 57 oud Pro van de Wet personenvervoer gedurende de behandeling van de door haar ingediende vergunningaanvraag nog slechts als een zodanige vergunning kon gelden.
Met betrekking tot appellantes bezwaar dat verweerder op de zaken vooruit gelopen is door appellante een vergunning te weigeren omdat niet zij, maar haar vennoten als vervoerder zouden optreden, overweegt verweerder, dat uit het wettelijk systeem duidelijk voortvloeit, dat slechts een vervoerder voor een vergunning in aanmerking kan komen. Hij citeert een aantal artikelen, waaruit dat blijkt. Hij haalt ook de Nota van Toelichting bij het Besluit tot wijziging van het Besluit personenvervoer (deregulering taxivervoer) aan, waarin ten aanzien van het begrip vervoerder met betrekking tot een in de rechtsvorm van een vennootschap onder firma geëxploiteerde onderneming wordt opgemerkt, dat uit de boekhouding moet blijken wie als vervoerder, in de zin van degene die voor eigen rekening en risico het vervoer verricht, moet worden aangemerkt. Het criterium voor het aanwijzen van de vervoerder als zijnde degene voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht wordt bevestigd in de Nota van Toelichting op het Besluit personenvervoer 2000.
Verweerder ontkent dat sprake zou zijn van détournement de pouvoir, in die zin dat hij de nieuwe vergunningprocedure zou gebruiken om achterstallige inspectiewerkzaamheden te verrichten.
Aan appellante is op de hoorzitting gevraagd om inzage te verlenen in haar financiële administratie teneinde de financiële verhoudingen in de V.O.F. nader te kunnen beoordelen. Zij heeft toen toegezegd aan dit verzoek te zullen voldoen doch heeft later laten weten daar toch vanaf te zien. Verweerder verbindt daaraan de conclusie dat hij zich moet baseren op de voorhanden gegevens, die hem ook bij het primaire besluit tot de conclusie gebracht hebben, dat niet appellante, maar de individuele vennoten als vervoerder optreden.
Met betrekking tot appellantes bezwaar dat verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 120 van Pro het Besluit personenvervoer 2000 heeft gehandeld door niet binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag te beslissen, overweegt verweerder dat nu de Wet personenvervoer 2000 aan zodanige overschrijding geen consequenties verbindt, appellante bij dit bezwaar geen belang heeft.
Verweerder erkent ten slotte dat alle vennoten - anders dan in het primaire besluit gesuggereerd - voldoen aan de eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Allereerst heeft zij in het aanvullend beroepschrift de in bezwaar aangevoerde gronden herhaald en nader uitgewerkt. In een nader aanvullend stuk en ter zitting is daar nog aan toegevoegd dat het hier feitelijk gaat om ontneming van een vergunning, waarover appellante reeds geruime tijd beschikte. Dat is in strijd zijn met de rechtszekerheid en in dit geval ook met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt duidelijk dat de vergunningaanvragen van degenen die onder het oude recht reeds een vergunning hadden, anders beoordeeld zouden worden dan aanvragen van nieuwe toetreders en in beginsel zouden worden toegewezen. Nu als gevolg van de deregulering de oude vergunninghouders reeds in aanmerkelijke mate benadeeld waren door de wetswijziging waarbij het capaciteitsbeleid geschrapt werd, diende bij de vergunningverlening extra zorgvuldig met hun rechten te worden omgegaan. Bovendien is bedrijfsbeëindiging een ingrijpende maatregel, waartoe slechts op grond van zwaarwegende argumenten besloten kan worden.
Appellante is van mening, dat het afwijzen van een vergunningaanvraag in dit geval zou neerkomen op ontneming van eigendom en daarmee een schending op zou leveren van artikel 1, eerste Protocol, bij het EVRM. Daarbij heeft hij erkend, dat de hier aan de orde zijnde vergunning niet zonder meer als eigendom van appellante in civielrechtelijke zin beschouwd moet worden, maar bepleit hierin bij de belangenafweging toch een aanknopingspunt te zien.
Voorts worden de argumenten op grond waarvan verweerder geoordeeld heeft dat niet appellante doch ieder van haar vennoten ten deze als vervoerder dienen te worden aangemerkt, aangevochten. Appellante heeft verweerder haar op 3 oktober 2000 gewijzigde vennootschapscontract voorgelegd en verweerder heeft niet gepreciseerd, waaruit hij nu afleidt dat de vennootschap niet als vervoerder optreedt. Appellante heeft verweerder onder andere een leasecontract met betrekking tot twee Mercedessen ten name van de drie vennoten, een omzetbelastingaangifte ten name van de V.O.F., kentekenbewijzen, contrac-ten en rekeningen ten name van de V.O.F. ter beschikking gesteld. Uit het feit dat met twee auto's taxivervoer verricht wordt, kan volgens appellante op zichzelf reeds afgeleid worden dat de drie vennoten onmogelijk elk voor eigen rekening en risico kunnen functioneren.
Appellante erkent ten slotte dat zij verweerder beter inzage in de door hem gevraagde financiële stukken had kunnen geven, maar zij houdt vol dat de nu voorliggende stukken ruim voldoende zijn om te bewijzen dat de V.O.F. als een normale vennootschap functioneert en functioneerde en dat er geen reden is de vennoten individueel als vervoerders aan te merken.
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt allereerst dat het de door appellante naar voren gebrachte stelling dat verweerder de aanvraag niet in behandeling had moeten nemen, omdat de op
3 december 1998 ingevolge artikel 57 oud Pro van de Wet personenvervoer aan appellante verleende vergunning ingevolge het bepaalde in artikel 113 van Pro de Wet personenvervoer 2000 als een voor onbepaalde tijd verleende vergunning zou voortbestaan, niet kan onderschrijven. Appellante beschikt namelijk niet over een ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, zoals dit artikel luidde vóór 1 januari 2001, verleende vergunning, aangezien een dergelijke vergunning uitsluitend door verweerder verleend kon worden. Appellante beschikt slechts over een vergunning, die ingevolge artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer, tijdelijk als zodanig kon gelden en wel voor de periode totdat definitief op haar vergunningaanvraag is beschikt.
De door appellante naar voren gebrachte stelling dat, nu verweerder niet binnen zes maanden na de aanvraag een beslissing daarop genomen heeft, zij daarom recht heeft op een vergunning, vindt geen steun in het recht. Verweerder heeft derhalve aan appellantes stelling kunnen voorbijgaan. Overigens kent de Awb niet een systeem, waarbij de in bezwaar of beroep aangevoerde argumenten afzonderlijk op ontvankelijkheid worden beoordeeld.
Het College duidt het bestreden besluit dan ook aldus dat verweerder appellantes stelling als grond voor het bezwaar heeft afgewezen.
Het feit dat appellante in bezwaar geweigerd heeft verweerder de door hem gevraagde stukken met betrekking tot haar financiële situatie te verstrekken, moet ertoe leiden dat verweerder niet kan worden verweten onvoldoende onderzoek naar die situatie te hebben verricht. Andere consequenties verbindt het College niet aan dat feit.
Met betrekking tot het materiële punt dat partijen verdeeld houdt, overweegt het College dat verweerder terecht uit het samenstel van wettelijke bepalingen afleidt, dat een vergunning slechts verleend kan worden aan een vervoerder. Wat een vervoerder is wordt eveneens door de Wet personenvervoer 2000 bepaald en wel in artikel 1, aanhef en onder k: degene die niet in de hoedanigheid van bestuurder taxivervoer verricht. Met verweerder is het College van oordeel dat gezien de wetsgeschiedenis deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat als vervoerder moet worden aangemerkt degene voor wiens rekening en risico het taxivervoer plaatsvindt.
Uit die zienswijze vloeit voort dat, wanneer sprake is van personen die stellen gezamenlijk als vervoerder op te treden, bijvoorbeeld in de vorm van een vennootschap onder firma, en als zodanig een vergunningaanvraag indienen, deze alleen gehonoreerd kan worden als die vennootschap kan worden aangemerkt als de vervoerder in bovenbedoelde zin. Dat doet zich slechts voor als er in de vennootschap sprake is van een zodanige mate van financiële verstrengeling, dat gezegd kan worden dat de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van de vennootschap als zodanig.
Van zodanige verstrengeling is geen sprake indien de gekozen verdelingsgrondslag in feite betekent dat elk der vennoten voor eigen rekening en risico een eigen taxibedrijf exploiteren. Beoordelingsfactoren zijn hierbij met name de berekening van het individuele winstaandeel in relatie tot het individuele aandeel in de omzet en de bepaling van (ieders aandeel in) de gezamenlijke kosten.
Uit de in rubriek 2 geciteerde bepalingen van het vennootschapscontract leidt het College af, dat een zodanige eigen exploitatie door elk der vennoten zich hier voordoet. Slechts de vaste lasten worden gezamenlijk gedragen. Alle variabele lasten worden individueel gedragen. De baten worden verdeeld naar rato van ieders bijdrage in de omzet. Als de vennootschap winst maakt, deelt ieder daarin naar rato van de door hem zelf gemaakte omzet. Het feit dat de taxi's aangeschaft en onderhouden worden op gezamenlijke kosten en dat ook overigens een aantal kosten, zoals die van een creditcardmaatschappij, voor gemeenschappelijke rekening komen en dat de vennootschap over één BTW-nummer beschikt, doet aan de constatering dat binnen het vennootschapsverband de vennoten voor eigen rekening en risico vervoer verrichten, niet af. Deze constatering loopt niet, zoals appellante stelt, vooruit op de feitelijke bedrijfsuitoefening zoals die zich na verlening van de vergunning zou kunnen ontwikkelen, maar vloeit voort uit de inhoud van het vennootschapscontract.
Verweerder heeft dan ook terecht geoordeeld, dat ieder der vennoten een eigen vergunning zal moeten aanvragen.
Een dergelijk oordeel is anders dan appellante ter zitting betoogd heeft, niet het resultaat van een belangenafweging maar volgt uit de uitleg van geldende wettelijke bepalingen.
Voorzover appellantes betoog, gebaseerd op artikel 1 van Pro het eerste Protocol bij het EVRM, er toe strekt om de in geding zijnde afwijzing van een taxivergunning aan te merken als ontneming van eigendom, kan het College appellante daarin niet volgen. Weliswaar verbindt artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer aan het onherroepelijk worden van het bestreden besluit het rechtsgevolg dat de bij besluit van 3 december 1998 verleende vergunning vervalt, maar dat geldt onafhankelijk van de inhoud van dit besluit. Niet gezegd kan dan ook worden dat bij verweerders besluit laatstgenoemde vergunning wordt ingetrokken. Reeds daarom faalt appellantes betoog.
Gelet op het vorengaande moet het beroep ongegrond worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. W.E. Doolaard en mr. E.J.M. Heijs in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2003.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R. Meijer