Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/72 28 mei 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
1. A, h.o.d.n. Taxibedrijf A, te B, en
2. C, te D, appellanten,
gemachtigde: mr. J.M. Henny, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigden: mr. M.E.T. van Oostveen en J.L. Joele, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 31 december 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen de afwijzende beslissing op de aanvraag van appellant sub 1 om een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Verweerder heeft op 6 februari 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2003, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
i. besloten busvervoer: personenvervoer per bus, anders dan bedoeld in onderdeel h;
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant sub 1 heeft door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 10 september 2001, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning ten behoeve van zijn taxibedrijf. Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door procuratiehouder D (appellant sub 2).
- Appellanten hebben een procuratieovereenkomst gesloten, waarin, voorzover hier van belang, het volgende is vermeld:
"De taken van de procuratiehouder zijn toezicht houden op de financiële administratie: Deze taak omvat:
1. Er op toezien dat aangifte omzetbelasting wordt gedaan.
2. Er op toezien dat jaarlijks aangifte inkomstenbelasting wordt gedaan.
3. Er op toezien dat de administratie op de juiste manier wordt gevoerd.
4. Tevens ziet hij er op toe dat de werkzaamheden worden uitgevoerd in overeenstemming met alle wettelijke bepalingen waaronder de Wet personenvervoer, het rijtijdenbesluit en de toepasselijke lagere voorschriften.
5. Verder staat hij de heer A bij in alles waar hij hulp nodig heeft en betrekking heeft op de onderneming.
De vergoeding hiervoor is F 50,00 per week exclusief b.t.w. voor de minimale duur van de werkzaamheden is 8 uur per week."
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft appellant sub 2 desgevraagd aan verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 20 december 2001 en door beide appellanten ondertekend, doen toekomen, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven.
- Bij besluit van 28 februari 2002 heeft verweerder de aanvraag afgewezen op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 20 maart 2002 en appellant sub 2 bij brief van 8 maart 2002 bezwaar gemaakt.
- Appellanten zijn op 29 augustus 2002 omtrent hun bezwaren door een commissie van verweerder gehoord.
- Appellant sub 1 heeft bij ongedateerde brief, door verweerder ontvangen op 9 september 2002, nadere informatie aan verweerder verschaft. Appellant sub 2 heeft bij brief van 13 september 2002 eveneens nadere informatie verschaft.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarbij de bezwaren van appellanten ongegrond zijn verklaard.
3. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Aan het vereiste van permanent en daadwerkelijk leidinggeven wordt wel degelijk voldaan. Tijdens de hoorzitting is aangegeven dat appellant sub 2 geen 30 uur maar zo'n 4,5 uur per week in zijn eigen taxionderneming werkt. Hij is dagelijks voor het bedrijf van appellant sub 1 beschikbaar.
Van hem kan niet worden verwacht dat hij voortdurend naast appellant sub 1 in de auto zit. Mobiele telefonie maakt mogelijk dat hij steeds bereikbaar is.
Appellant sub 1 houdt in eerste instantie de basisadministratie bij, maar deze wordt vervolgens op juistheid gecontroleerd door appellant sub 2. Zonodig vindt er een terugkoppeling plaats om vragen te beantwoorden. Juist in deze check en terugkoppeling treedt de vakbekwaamheid van appellant sub 2 naar voren.
Het ligt voorts voor de hand en is ook niet in strijd met het doel van de wetgeving dat een derde de basisadministratie verwerkt tot een verlies- en winstrekening.
Dat appellant sub 1 bezig is zijn diploma te behalen en daarin door appellant sub 2 wordt gecoached, doet niet af aan de permanente en daadwerkelijke betrokkenheid van appellant sub 2.
Het feit dat appellant sub 2 in meerdere taxiondernemingen als vakbekwaam leidinggevende optreedt, betekent nog niet dat er van permanent en daadwerkelijk leidinggeven geen sprake is. Specialisatie laat de efficiëntie toenemen.
Appellanten menen dan ook dat de vergunning alsnog moet worden verleend en de geleden schade moet worden vergoed.
4. De beoordeling van het geschil
4.1 Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verweerder appellant sub 2 terecht in zijn bezwaar heeft ontvangen, nu ingevolge artikel 8:1 juncto artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een belanghebbende bezwaar tegen een besluit kan maken.
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Het College is van oordeel dat het belang van appellant sub 2 niet rechtstreeks doch slechts indirect, als gevolg van zijn civielrechtelijke rechtsbetrekking met appellant sub 1 op grond van de procuratieovereenkomst, bij het besluit tot weigering van afgifte van een taxivergunning aan appellant sub 1 is betrokken. Dit betekent dat verweerder appellant sub 2 ten onrechte als belanghebbende in de zin van de Awb heeft aangemerkt en in diens bezwaar heeft ontvangen.
Het beroep, voorzover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar van appellant sub 2, dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van appellant sub 2 alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
4.2 Het College oordeelt vervolgens over het beroep, voorzover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar van appellant sub 1.
Het College overweegt allereerst dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ('eigen rijder') de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
Het College is van oordeel dat verweerder zich in het onderhavige geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de beschikbare informatie onvoldoende aannemelijk is geworden dat appellant sub 2 permanent en daadwerkelijk leiding zal geven aan het taxibedrijf van appellant sub 1. Uit de Verklaring inbreng vakbekwaamheid en de procuratieovereenkomst blijkt immers niet dat de werkzaamheden van appellant sub 2 als procuratiehouder zich zullen uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden. Voorts valt hieruit eerder af te leiden dat de leiding in de praktijk bij appellant sub 1 als eigenaar/ondernemer zal berusten dan bij appellant sub 2 als procuratiehouder: het is appellant sub 1 die als eigenaar/ondernemer de beslissingen neemt en keuzes moet maken wat in het belang van zijn onderneming is, terwijl appellant sub 2 (slechts) zo nodig toezicht houdt en zonodig advies geeft. Hetgeen appellanten in beroep naar voren hebben gebracht, leidt niet tot een ander oordeel.
Het beroep, voorzover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar van appellant sub 1, dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
4.3 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
5. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar van appellant sub 1, ongegrond;
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar van appellant sub 2, gegrond;
- vernietigt in zoverre het bestreden besluit van 19 november 2001;
- verklaart het bezwaar van appellant sub 2 niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten, die appellanten in verband met het beroep hebben moeten maken, ten bedrage van
€ 644,-- (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro) onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die
deze kosten aan appellante dient te vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,-- (zegge:
tweehonderd en achttien euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. W.E. Doolaard en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2003.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens