Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/1440 31 maart 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. B, te C, appellant,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. Y.A. Smeulers, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 25 juli 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 juli 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Bij verzoekschrift van 25 juli 2002 heeft appellant tevens aan de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek bij uitspraak 16 augustus 2002 afgewezen.
Appellant heeft de gronden van zijn beroep bij brief van 21 september 2002 aangevuld.
Verweerder heeft op 27 september 2002 een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft bij brief van 27 november 2002 gerepliceerd, waarop verweerder bij brief van 8 januari 2003 heeft gedupliceerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2003, waarbij partijen, verweerder bij monde van zijn gemachtigde, hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
i. besloten busvervoer: personenvervoer per bus, anders dan bedoeld in onderdeel h;
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 25 januari 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning ten behoeve van zijn onderneming "B". Volgens opgave in deze - bij "aanvraagformulier wijziging taxivergunning" van 4 april 2002 gewijzigde - aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door procuratiehouder D.
- Omtrent het procuratiehouderschap hebben appellant en D een overeenkomst gesloten, gedagtekend 16 maart 2002. Artikel 4 van die overeenkomst luidt als volgt:
" 4. Procuratiehouder verplicht zich jegens Ondernemer om zijn diensten als vakbekwame procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:
- het nemen van investeringsbeslissingen boven de E 2.275, waaronder het aangaan van lease-contracten inzake andere voertuigen die boven het vastgestelde bedrag komen en als taxi zal worden ingezet;
- de beoordeling van het voeren van de administratie van Ondernemer, waarbij tot de administratie wordt gerekend:
- de financiële administratie;
- de persooneels administratie;
- de fiscale aangiften.
- het namens Ondernemer onderhouden van de contracten met de RVI."
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag van appellant heeft D desgevraagd aan verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 16 april 2002 en ondertekend door zowel D als appellant, doen toekomen. In dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
"1. Welke bevoegdheden heeft de vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming ? (…)
Toezicht en controlerende functie
2. Welke taken verricht de ondernemer (eigenaar/vennoot/directeur) zélf binnen deze onderneming ? (…)
Taxivervoer, administratie, boekhouding, afspraken met potentiële klanten
4. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming ? (…)
Administratie, financiën, toezicht, eventueel taxivervoer
6. Kunt u aangeven hoeveel uur per week u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming werkzaamheden verricht ?
Maximaal 8 uur per week
8. Welke taakverdeling is afgesproken tussen de ondernemer en u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming ?
- Taxivervoer door ondernemer
- Toezicht, administratie + financiën door zowel procuratie-houder en ondernemer
9. Op welke wijze geeft de vakbekwaam persoon leiding binnen de onderneming?
In overleg met de ondernemer
10. Welke leidinggevende aangelegenheden zijn specifiek aan u als vakbekwaam persoon binnen de onderneming voorbehouden ? (…)
Toezicht en controle + financiële huishouding
20. Wie bepaalt binnen de onderneming de hoogte van de taxitarieven ? (…)
Gezamelijk overleg
21. Wie beslist over de aanschaf van voertuigen ? (…)
Beiden in overleg
22. Wie behandelt eventueel binnengekomen klachten ? (…)
De ondernemer
23. Wie houdt zich bezig met de vervoerplanning ? (…)
De ondernemer i.o.
24. Wie houdt zich bezig met de administratie en boekhouding ? (…)
De ondernemer i.o.
25. Wie houdt zich bezig bezig met belastingzaken (aangifte, BPM, etc.) ? (…)
Accountant (…)
26. Wie houdt zich bezig met verzekeringszaken (voertuigen, chauffeurs, etc.) ? (…)
De ondernemer
28. Wie onderhoudt contacten met overheidsinstanties ? (…)
De ondernemer i.s.m. vakbekwaam persoon. "
- Bij besluit van 26 april 2002 heeft verweerder de aanvraag van appellant om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 20 mei 2002 bezwaar gemaakt.
- Appellant is op 27 juni 2002 omtrent zijn bezwaar door een commissie van verweerder gehoord. Blijkens het verslag van deze hoorzitting heeft D verklaard dat zijn vakbekwaamheid uitsluitend in de onderneming van appellant zal worden ingebracht. De commissie heeft verweerder vervolgens geadviseerd om:
"het bezwaar (…) gegrond te verklaren en de gevraagde vergunning te verlenen, tenzij mocht blijken dat D zijn vakbekwaamheid heeft ingebracht in een eigen onderneming en/of ten behoeve van een andere onderneming dan "B"."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
"(…)
D heeft verklaard dat hij voornemens is als vakbekwame leidinggevende werkzaam te zijn in uw onderneming naast zijn werkzaamheden in zijn eigen taxionderneming.
Tevens is de eerdere verklaring bevestigd dat de concrete werkzaamheden van D zullen bestaan uit het houden van controle en toezicht op de administratie, afgezien van hetgeen door de boekhouder aan werkzaamheden wordt verricht op dit gebied.
D heeft echter niet aangegeven hoeveel uur hij chauffeurswerkzaamheden zal verrichten. Ook kon hij niet aangeven welke taakverdeling er is afgesproken tussen u en D.
U heeft verklaard vanwege uw familiaire relatie regelmatig contact te hebben met D, maar u kon niet aangeven op welke tijdstippen zakelijk contact zou plaatsvinden.
U heeft derhalve, ondanks nadere toelichting, niet aannemelijk gemaakt dat de vakbekwame persoon inhoudelijk betrokken zal zijn bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van uw onderneming.
Gezien het voorgaande kan er niet gesproken worden van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame persoon en voldoet u daarmee niet aan de eis van vakbekwaamheid.
Hierbij besluit ik dan ook uw op 20 mei 2002 ingediende bezwaarschrift tegen het besluit van 26 april 2002 (…) ongegrond te verklaren."
Verweerder heeft in het verweerschrift voorts nog medegedeeld dat D bij besluit van 15 juli 2002 een vergunning voor het verrichten van taxivervoer is verleend. Verweerder heeft gesteld dat het daardoor minder aannemelijk wordt dat er voldoende tijd resteert om daadwerkelijk en permanent leiding te kunnen geven aan de onderneming van appellant. Vanwege de verlening van deze taxivergunning aan D kan evenmin worden gesteld dat het advies van de hoorcommissie niet is gevolgd nog los van het feit dat het bevoegd gezag niet gehouden is het advies van een dergelijke commissie op te volgen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant heeft recht op de vergunning, alleen al omdat die hem is toegezegd door de behandelend ambtenaar, de heer E. E heeft hem immers op 9 april 2001 in een persoonlijk onderhoud meegedeeld dat hij geen problemen voorzag en dat hij diezelfde week zou proberen de vergunning in appellants bezit te krijgen. Het betreft hier een rechtsgeldige mondelinge overeenkomst.
Bovendien heeft de hoorcommissie zijn klacht ook gegrond verklaard.
Appellant meent dat hij ook overigens recht heeft op de vergunning, nu hij aan alle vereisten voldoet.
D zal minimaal 8 uur per week voor hem werkzaam zijn en als dit nodig is meer tot maximaal 15-20 uur. D is sinds hij een eigen vergunning heeft alleen nog actief in zijn eigen onderneming en als procuratiehouder in de onderneming van appellant. D rijdt op basis van die vergunning alleen op vrijdag- en zaterdagochtend, omdat de markt verrot is en de lol er voor hem af is en omdat hij prioriteit geeft aan zijn gezin. D heeft twee kleine kinderen en zijn vrouw heeft een fulltime baan, zodat hij overvloedig tijd heeft voor de procuratiewerkzaamheden voor appellant.
De verlening van een vergunning aan D kan geen grond voor afwijzing van zijn aanvraag zijn, nu de vergunning van D pas aan hem is verleend na de afwijzing.
In principe mag appellant zelfstandig een bedrijf uitoefenen vanwege zijn AOV-diploma dat hij al 15 jaar bezit en dat voor elk soort bedrijf geldt. Het zou dan zo moeten zijn dat aan hem dispensatie van bijvoorbeeld een jaar wordt gegeven om hem in staat te stellen het aanvullende BOV-diploma te halen.
In de procuratieovereenkomst is omschreven dat alle beslissingen en geldhandelingen beneden de € 2.275 door de ondernemer zelf mogen worden uitgevoerd. Verweerder stelt dan ook ten onrechte dat alles door de procuratiehouder moet worden gedaan.
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt allereerst dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ('eigen rijder') de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
In het licht daarvan overweegt het College als volgt.
Appellant heeft geen ondubbelzinnige omschrijving gegeven van de verdeling en daadwerkelijke uitoefening van de taken van hemzelf en procuratiehouder D. In de in rubriek 2.2 weergegeven "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" is ten aanzien van deze taakverdeling (vraag 8) vermeld dat afgesproken is dat appellant het taxivervoer verricht en dat het toezicht, de administratie en de financiën een taak van beiden is. In diezelfde verklaring is evenwel tevens aangegeven dat het toezicht, de controle en de financiële huishouding specifiek zijn voorbehouden aan D (vraag 10) en dat D eventueel ook taxivervoer zal gaan verrichten (vraag 4). Deze verklaringen zijn niet met elkaar te rijmen.
Evenmin is helder geworden dat de werkzaamheden van procuratiehouder D zich zullen uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden en laat de "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" de mogelijkheid open dat de leiding in de praktijk veeleer bij appellant dan bij D zal berusten. In bedoelde verklaring is ten aanzien van de bevoegdheden van D (vraag 1) immers enkel "toezicht en controlerende functie" vermeld. Voorts is verklaard dat appellant zelf zich gaat bezighouden met de behandeling van eventueel binnengekomen klachten en met verzekeringszaken (vragen 22 en 26). Bovendien heeft procuratiehouder D geen taken die niet tevens door appellant (kunnen) worden verricht (vraag 8).
Het College is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat de procuratiehouder daadwerkelijk leiding zal geven aan de vervoersonderneming van appellant. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat aan het vereiste van artikel 26, tweede lid, van het Besluit niet is voldaan. Hetgeen appellant in beroep naar voren heeft gebracht, heeft geen betrekking op het daadwerkelijk leidinggeven door de procuratiehouder en kan daarom niet tot een ander oordeel leiden.
Aan de beweerdelijke mededeling van de behandelend ambtenaar E op 9 april 2001 kan appellant evenmin rechten ontlenen. Hiertoe overweegt het College dat verweerder heeft betwist dat E toezeggingen heeft gedaan en dat bovendien appellant uit de gestelde mededeling op 9 april 2001 ten onrechte heeft afgeleid dat zeker was dat zijn aanvraag zou worden ingewilligd. Dat E, zoals appellant heeft gesteld, gezegd zou hebben, dat hij geen problemen voorzag en dat hij diezelfde week zou proberen de vergunning in het bezit van appellant te krijgen, behelst immers niet meer dan een inschatting van E over de duur en de afloop van de aanvraagprocedure en geen toezegging. Ten slotte kan ook het advies van de hoorcommissie niet tot het door appellant gewenste resultaat leiden, nu het verweerder vrij staat van zodanig advies af te wijken.
Op grond van het voorgaande komt het College tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Aan een oordeel over hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd, komt het College in deze procedure niet toe.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr.W.E. Doolaard en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2003.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R. Meijer