Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/348 19 februari 2003
14300 Wet vervoer binnenvaart
Uitspraak in de zaak van:
V.O.F. F, te Hasselt, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 21 februari 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 januari 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de inhoud van het schrijven van verweerder van 20 december 2001 inzake de Wet vervoer binnenvaart niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft bij schrijven van 1 mei 2002 een verweerschrift ingediend.
Op 8 januari 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De artikelen 80 en 81 van de Wet vervoer binnenvaart (Wvb) luiden met ingang van 23 november 2001 als volgt:
Artikel 80
"Afgifte van een vergunningbewijs als bedoeld in artikel 22, verlening van een inschrijving als bedoeld in artikel 42 of afgifte van een inschrijvingsbewijs als bedoeld in artikel 46, of, in voorkomende gevallen, beide hebben niet eerder plaats, dan nadat ten genoegen van Onze Minister is aangetoond, dat de eigenaar van het desbetreffende binnenschip heeft voldaan aan artikel 4, eerste lid, van Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90)."
Artikel 81
"Een voor een binnenschip afgegeven vergunningbewijs vervalt van rechtswege, indien niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de in artikel 80 genoemde verordening. Het in de vorige volzin bedoelde vergunningbewijs dient door de desbetreffende vergunninghouder bij Onze Minister te worden ingeleverd."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is eigenaresse van het binnenschip ms. F.
- Op 22 augustus 2000 is aan appellante een vergunningbewijs in de zin van artikel 22 van de Wvb verstrekt.
- Bij besluit van 25 mei 2000 heeft verweerder aan appellante voor de ms. F een zogenoemde "speciale bijdrage" in het kader van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 718/1999 opgelegd.
- Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op dit bezwaarschrift was nog niet beslist bij het sluiten van het onderzoek in deze zaak.
- Namens verweerder is appellante bij brief van 20 december 2001 het volgende bericht:
"Artikel 80 van de Wvb houdt nu in, dat een vergunningbewijs en een inschrijving en inschrijvingsbewijs pas afgegeven mag worden als de "speciale bijdrage" in het kader van Verordening (EG) Nr. 718/1999 (OVN-regeling) voldaan is.
Artikel 81 van de Wvb geeft aan, dat de in de periode 29 april 1999 tot en met 22 november 2001 afgegeven vergunningbewijzen van rechtswege vervallen zijn, indien de "speciale bijdrage" nog niet voldaan is.
Uit onze administratie blijkt, dat u in het bezit bent van een vergunningbewijs voor uw schip "F", terwijl u nog niet heeft voldaan aan de "speciale bijdrage". U bent op grond van artikel 23, vierde lid, van de Wvb verplicht het vervallen vergunningbewijs in te leveren.
Ik verzoek u het aan u op 22 augustus 2000 verleende vergunningbewijs met nummer VBG07760/BGV11906 (...) vóór 28 januari 2002 terug te zenden.
Nadat door u alsnog de "speciale bijdrage" en eventuele bijkomende kosten voldaan zijn, kunt u voor uw schip een nieuw vergunningbewijs aanvragen, de kosten hiervan bedragen € 90,00. In dat geval dient u bijgevoegd aanvraagformulier in te vullen, te ondertekenen en terug te sturen.
Voor de goede orde wijs ik u op het feit, dat u niet meer aan beroepsvervoer van goederen kunt deelnemen, daar u voor uw schip niet meer in het bezit bent van een geldig vergunningbewijs."
- Bij brief van 3 januari 2002 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen voormeld bericht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen:
"Een van de elementen van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht is dat het besluit gericht is op rechtsgevolg.
Door de inwerkingtreding van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (Wcb), een besluit van algemene strekking, is artikel 81 van de Wet vervoer binnenvaart zodanig gewijzigd dat door het niet voldoen aan de voorschriften van artikel 4, eerste lid, van de Verordening 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 van rechtswege de verplichting is ontstaan voor een vergunninghouder om een voor een binnenschip afgegeven vergunningbewijs bij onze Minister in te leveren.
De inhoud van dit verzoek zoals verwoord in de brief van 20 december 2001, voorzien van het kenmerk IVW-MO-B/6454, dient dan ook als een mededeling te worden gekwalificeerd, voortvloeiend uit een wettelijke verplichting voor een vergunninghouder.
Nu ter zake is vastgesteld dat het verzoek tot terugzending van het vergunningbewijs aan de vennootschap onder firma V.O.F. F voortvloeit uit een wettelijke verplichting, in verband met het van rechtswege vervallen van het vergunningbewijs, verklaar ik het door de V.O.F. F ingediende bezwaarschrift tegen het vorenbedoelde schrijven, niet-ontvankelijk."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep aangevoerd dat het schrijven van 20 december 2001 een aantal besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat. Hierbij heeft hij genoemd:
het besluit dat appellante niet meer aan beroepsvervoer van goederen kan deelnemen,
de beslissing dat appellante niet meer in het bezit is van een geldig vergunningbewijs voor het schip F,
het verzoek het vergunningbewijs terug te sturen,
de vaststelling dat voor de F niet is voldaan aan de "speciale bijdrage" en dat dat tot vervallen van het vergunningbewijs leidt en tot de verplichting dat in te leveren,
de vaststelling dat indien de "speciale bijdrage" en eventuele bijkomende kosten voldaan zijn een nieuw vergunningbewijs kan worden aangevraagd, en
de vaststelling dat appellante voor ms. F niet meer in het bezit is van een geldig vergunningbewijs.
Appellante heeft tegen deze zes "besluiten" bezwaar gemaakt. Zij acht het onterecht dat verweerder niet inhoudelijk op haar bezwaren ingaat maar het bezwaar niet-ontvankelijk verklaart. Uit de brief van 20 december 2001 blijkt dat sprake is van een definitief standpunt van verweerder. Het gaat om het geven van een rechtsoordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschiften waarvan de bevoegdheid tot handhaving bij verweerder berust. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft beslist in de uitspraak van 16 november 1998 (AB 1999/426), geldt dat onder die omstandigheden bezwaar open moet staan, omdat de (rechts)oordelen zijn aan te merken als een besluit, althans daar mee gelijk zijn te stellen. Daarnaast wordt verwezen naar overwegingen van het College in zijn uitspraak van 21 juli 1998, AWB 97/153 (AB 1998/437), omtrent rechtsoordelen die gelet op hun strekking en bezien in het licht van de mate van ongewisheid die de in het algemeen geformuleerde wettelijke voorschriften omtrent hun toepasbaarheid in een bepaald geval laten bestaan, van substantiële betekenis zijn voor de rechtszekerheid van de (rechts)persoon. Onder de omstandigheden van het geval dienen deze rechtsoordelen bij de bestuursrechter te kunnen worden aangevochten. Dat is te meer het geval nu, anders dan in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, geen sprake is van een verzoek omtrent een oordeel, maar van een "ambtshalve" brief. De in de brief van 20 december 2001 uitgesproken rechtsoordelen zijn van substantiële betekenis voor de rechtszekerheid van appellante. Daar komt bij dat in deze brief geen (rechts)oordeel wordt gegeven dat vooruitloopt op toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen, maar dat deze brief het toepassen van wettelijke regelingen betreft. Tegen deze toepassing is terecht bezwaar gemaakt, nu deze onjuist en onterecht is. Daartegen moet in het licht van genoemde uitspraak van het College ook rechtsbescherming openstaan.
Voorzover verweerder aan zijn beslissing op bezwaar ten grondslag legt dat de verplichting om het vergunningbewijs bij verweerder in te leveren van rechtswege is ontstaan, geldt dat daaruit niet volgt dat de in de brief van 20 december 2001 gegeven besluiten niet op rechtsgevolg zijn gericht. Ieder besluit in de zin van de Awb behoort op het recht te zijn gebaseerd, derhalve van rechtswege te zijn.
Verweerder stelt in de brief van 20 december 2001 een termijn stelt voor voldoening aan het daarin geformuleerde verzoek. Dat kan niet anders betekenen dan dat het besluit is gericht op rechtsgevolg.
Ten slotte heeft verweerder niet voldaan aan de hoorplicht, zodat ook daarom het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat voor een belanghebbende de mogelijkheid open om tegen een besluit bezwaar te maken. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dient onder een besluit te worden verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met de term rechtshandeling wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg.
Het College stelt vast dat in de brief van 20 december 2001 het rechtsoordeel is vervat dat appellante een speciale bijdrage is verschuldigd als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG). nr. 718/1999. Het geven van een dergelijk rechtsoordeel kan, zoals het College ook in zijn uitspraak van 21 juli 1998, AWB 97/153, (AB 1998/437) heeft overwogen, alleen in zeer bijzondere gevallen worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling die bij de naar de materie bevoegde bestuursrechter kan worden aangevochten. In het onderhavige geval bestaat hiertoe evenwel geen aanleiding, reeds niet nu het in de brief van 20 december 2001 vervatte rechtsoordeel al was neergelegd in een appellabel besluit van 25 mei 2000, waarbij verweerder aan appellante bedoelde speciale bijdrage heeft opgelegd. De vraag of de speciale bijdrage terecht is opgelegd, dient niet in onderhavige procedure, maar in de nog lopende (bezwaar)procedure tegen het besluit van 25 mei 2000 te worden beantwoord.
Het College is voorts van oordeel dat de brief van 20 december 2001 evenmin anderszins appellabel is. De feitelijke vaststelling door verweerder dat de opgelegde speciale bijdrage door appellante niet is voldaan, is niet op rechtsgevolg gericht. Voorzover verweerder voorts appellante in de brief van 20 februari 2001 op de gevolgen van het niet voldoen van de speciale bijdrage heeft gewezen, zijn ook deze mededelingen niet op rechtsgevolg gericht. Genoemde gevolgen vloeien immers rechtstreeks uit de Wvb voort. In artikel 81 van de Wvb is bepaald dat, indien niet aan het bepaalde van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 718/1999 is voldaan, het vergunningbewijs van rechtswege vervalt en het vergunningbewijs dient te worden ingeleverd. Het van rechtswege vervallen van het vergunningbewijs brengt ingevolge artikel 26 van de Wvb, mee dat het verboden is met het betreffende schip nog langer beroepsvervoer van goederen te verrichten. De mededeling over het aanvragen van een nieuw vergunningbewijs is louter van informatieve aard.
Op grond van het vorenstaande komt het College tot het oordeel dat de brief van 20 december 2001 geen besluit is in de zin van de Awb. Verweerder heeft het bezwaar van appellante dan ook terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk verklaard.
Het College ziet vervolgens geen aanleiding voor het oordeel dat appellante, zoals zij stelt, ten onrechte niet is gehoord. Ingevolge artikel 7:3 van de Awb kan immers van het horen worden afgezien, indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Hiervan is sprake, nu de brief van 21 december 2001 geen besluit in de zin van de Awb inhoudt.
Het beroep dient mitsdien ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.J. Kuiper en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2003.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer