Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/80 10 december 2002
16010 Meststoffenwet
Registratie referentie hoeveelheid
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: ing. A.H.J.M. Legeland, werkzaam bij GIBO Accountants en Adviseurs,
te Doetinchem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 8 januari 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 november 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten, inclusief hardheidsgevallen".
Verweerder heeft op 7 februari 2002 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen, appellant in persoon en bijgestaan door zijn gemachtigde en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
" 1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder am, Meststoffenwet is het begrip milieuvergunning gedefinieerd als:
" vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer"
Gedurende het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Meststoffenwet genoemd tijdvak luidden de artikelen 8.1 en 8.19 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) als volgt:
" Artikel 8.1
1. Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting:
a. op te richten;
b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;
c. in werking te hebben.
(…)
Artikel 8.19
(…)
2. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt, indien wordt voldaan aan de bij of krachtens het derde en het vierde lid, onder a, gestelde voorwaarden, tevens voor veranderingen van de inrichting en van de werking daarvan, ten aanzien waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat zij geen gevolgen hebben voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend gunstige gevolgen voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting veroorzaakt.
3. Een verandering als bedoeld in het tweede lid wordt ten minste een maand voordat met de verwezenlijking ervan wordt begonnen, schriftelijk gemeld aan het bevoegd gezag.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de gegevens die bij de melding moeten worden verstrekt;
b. de openbare kennisgeving van de melding."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert in maatschapverband een agrarisch bedrijf.
- Bij een formulier op 9 oktober 1997 ontvangen door burgemeester en wethouders van de gemeente X, heeft de maatschap een "melding verandering inrichting" gedaan als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Daarbij is opgegeven dat de melding betrekking had op de wijziging van stal 5 van 30.000 legkippen in een deeppitstal naar 50.000 legkippen in GL-stal.
- Op 28 oktober 1997 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente X appellant als volgt bericht:
" Naar aanleiding van bijgaande melding d.d. 9 oktober 1997 inzake een verandering in Uw bedrijf volgens artikel 8.19 Wet Milieubeheer, jo 5.19 Inrichtingen en Vergunningenbesluit, delen wij U het volgende mede. De door U opgegeven verandering is verwerkt in het gemeentelijk milieubestand en de gegevens zijn doorgestuurd naar de Regionale Inspectie Milieuhygiëne.
Tevens wordt de melding, conform het bepaalde in de Wet Milieubeheer, vanaf 6 november 1997 twee weken voor een ieder ter inzage gelegd in het gemeentehuis. Hiermee is voldaan aan de procedure die de Wet Milieubeheer voorschrijft.
Wij vertrouwen erop, dat de door U gemelde verandering overeenstemt met de werkelijke bedrijfssituatie, wanneer Uw bedrijf in het kader van het periodieke milieutoezicht wordt gecontroleerd."
- Bij brief van 8 oktober 2001 hebben burgemeerster en wethouders van de gemeente X appellant onder meer het volgende verklaard:
" Op 9 november 1997 heeft u kennis gegeven van een wijziging van de kippenstal (nr. 5 op de toenmalige tekening van de milieuvergunning van 7 juli 1992, nr. AZ 2b) gelegen binnen uw inrichting voor het houden van legkippen aan de B-straat te X. Het betrof hier een wijziging in de bedrijfsvoering met een aanzienlijke investering in de bouw van een Groen Labelstal, waarbij het aantal vergunde dieren in genoemde stal is toegenomen van 30.000 in een deeppitstal naar 50.000 legkippen in een mestbandbatterij met korte mestopslag.
Vanwege het feit dat deze wijziging - ons inziens - geen of uitsluitend gunstige gevolgen voor het milieu had, hebben wij genoemde melding op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer geaccepteerd. Hierbij ging ons college uit van de veronderstelling dat het acceptatiebesluit van de melding evenveel rechtskracht had als een nieuwe milieuvergunning.
(…)"
- Op 9 februari 2001 heeft appellant bij verweerder een formulier "melding pluimveerechten, inclusief hardheidsgevallen", met bijlagen ingediend.
- Op 7 september 2001 heeft verweerder appellant als volgt bericht:
" (…) Uw bedrijf voldoet echter niet aan de voorwaarden van het door u gekozen hardheidsgeval namelijk:
De opgestuurde melding is geen melding op grond van het 'Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer' of het 'Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer. De door u opgestuurde melding betreft een melding ingevolge artikel 8.19 van de Wet milieubeheer. Op basis van een 'Melding verandering inrichting op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer' gedaan tussen 1 januari 1994 en 6 november 1998 kunt u niet in aanmerking komen voor hardheidsgeval 1."
- Tegen deze beslissing heeft appellant op 16 oktober 2001 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - onder meer - als volgt overwogen:
" Hardheidsgeval 1 is bedoeld voor bedrijven die voor 6 november 1998 investeringsverplichtingen waren aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de pluimveehouderij op dat bedrijf. Het hardheidsgeval is geregeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, Meststoffenwet (Msw). Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan, wordt in dit artikel aangesloten bij de milieuvergunning of een melding op basis het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, al dan niet in combinatie met een aanvraag voor een bouwvergunning op basis van de Woningwet.
De wetgever heeft ervoor gekozen de uitbreidingsplannen uitsluitend te koppelen aan de aanvraag voor een milieuvergunning, de verleende milieuvergunning, de melding en/of de aanvraag voor een bouwvergunning. Andere bewijsstukken waaruit investeringsverplichtingen en/of uitbreidingsplannen zouden blijken, zijn voor de toepassing van artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, van de Msw dan ook niet relevant.
Uit het voorgaande volgt dat hardheidsgeval 1 in de situatie van uw cliënt niet van toepassing is. Dat de gemeente X bij brief van 8 oktober 2001 verklaart dat de uitbreiding haars inziens rechtsgeldig heeft plaatsgevonden, is niet van belang. Zoals hierboven reeds uiteengezet is, biedt artikel 58k, eerste lid, onderdeel a geen mogelijkheden om op basis van een, al dan niet geldige, melding ex artikel 8.19 Wm (extra) pluimveerechten te berekenen.
Tenslotte merk ik ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel nog het volgende op. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om de melding ex artikel 8.19 Wm niet op te nemen als hardheidsgeval in het kader van het stelsel van pluimveerechten. Dat er in het stelsel van varkensrechten wel een voorziening is getroffen voor 8.19 meldingen (welke voorziening is neergelegd in artikel 9 van het gewijzigde Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij), maakt dit niet anders. Er is sprake van twee verschillende stelsels voor twee verschillende veehouderijsectoren (waarbij er overigens belangrijke verschillen bestaan ten voordele van de pluimveesector). Om deze reden is het gelijkheidsbeginsel niet van toepassing."
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting aangevoerd dat de achtergrond van het niet opnemen van een 8.19-melding in de wet is dat een aanzienlijke uitbreiding van het aantal in de inrichting te houden dieren niet kan plaatsvinden op basis van een dergelijke melding. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat een uitbreiding van het aantal in de inrichting aanwezige dieren door middel van een vergunning moet worden gerealiseerd. Het gegeven dat enkele gemeenten wel uitbreidingen op basis van 8.19-meldingen hebben toegestaan, was voor de wetgever geen aanleiding om de 8.19-melding op te nemen in artikel 58k van de Meststoffenwet. In die gevallen zal het niet gaan om aanzienlijke uitbreidingen, zodat geen sprake zal zijn van onbillijkheden van overwegende aard. Daarbij heeft verweerder gewezen op een brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Tweede Kamer der Staten Generaal van 20 april 2000 en de daarbij behorende bijlage, waarin een opsomming wordt gegeven van eventueel resterende hardheidsgevallen, opgesteld door de Nederlandse Organisatie van Pluimveehouders, waarbij sprake zou zijn van onbillijkheden van overwegende aard. In deze opsomming wordt het artikel 8.19-melding niet genoemd. Verweerder leidt daaruit af dat de onderhavige situatie ook door de pluimveesector niet als hardheidsgeval is ervaren. De toevoeging van de 8.19-melding aan het Besluit herstructurering varkenshouderij is geschied, nadat was gebleken dat de varkenssector het ontbreken van deze melding wel als problematisch ervoer.
Ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder nog opgemerkt dat het stelsel van varkensrechten op essentiële punten afwijkt van het stelsel van pluimveerechten. Zo kent de Wet herstructurering varkenshouderij bijvoorbeeld een generieke kortingsregeling en het vervallen van de "latente ruimte" en de Meststoffenwet niet. Daarom zijn de situaties van pluimveehouders en varkenshouders niet gelijk aan elkaar en kan een 8.19-melding niet in aanmerking worden genomen bij het bepalen of een bedrijf aangemerkt kan worden als hardheidsgeval.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Aan de eis dat hij onomkeerbare investeringsverplichtingen heeft aangegaan voldoet zijn bedrijf ruimschoots. Het aantal dieren in de betreffende stal is toegenomen van 30.000 naar 50.000 stuks. In verband met die toename is de stal volledig omgebouwd voor wat betreft het houderijsysteem. Ook is de 8.19-melding binnen de in artikel 58k genoemde periode gedaan. Hoewel de wetgever er blijkbaar oorspronkelijk heeft gemeend dat een uitbreiding in de pluimveestapel niet door een 8.19-melding kon worden gerealiseerd, omdat een uitbreiding doorgaans negatieve milieugevolgen heeft, is hij daarop blijkens de wijziging van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij teruggekomen. In het geval van appellant blijkt inderdaad dat dat mogelijk is. Als gevolg van het wijzigen van het stalsysteem, mestopslag en het toepassen van GL-systemen, ontstonden uitsluitend positieve gevolgen voor het milieu. De gemeente X beschouwt de gedane meldingen ook als een milieuvergunning.
De wetgever geeft er blijk van ten aanzien van de 8.19-melding een tweeslachtige opvatting te huldigen. Een via artikel 8.19 Wm voorgenomen of gerealiseerde uitbreiding binnen de pluimveetak kan, anders dan in de varkenssector het geval is, niet leiden tot toepassing van het in artikel 58k Meststoffenwet neergelegde hardheidsgeval 1. Hiermee ontstaat rechtsongelijkheid tussen de twee sectoren, die niet kan worden afgedaan met de mogelijk verschillende doelstellingen van de Wet herstructurering varkenshouderij en de Meststoffenwet. Dit strookt niet met de door verweerder genoemde brief van de Minister van 20 april 2000 waarin wordt gesteld dat het voorgestelde artikel 58k Meststoffenwet volledig aansluit bij de wijze waarop in het stelsel van varkensrechten rekening wordt gehouden met onbillijkheden van overwegende aard. Appellant wenst dezelfde behandeling als de varkenssector door artikel 58k, lid 1a ook van toepassing te doen zijn bij een 8.19-melding.
Als appellant in 1994 de precieze inhoud van de gewijzigde Meststoffenwet zou hebben gekend, zou hij de voorgenomen uitbreiding uiteraard niet door een melding hebben gerealiseerd, maar een milieuvergunning hebben aangevraagd die hem ook zou zijn verleend. Hoe dit ook zij, hij valt volledig binnen de doelgroep waarop hardheidsgeval 1 ziet. Door de benadering van verweerder wordt hij onevenredig in zijn belangen geschaad. Evenals de milieuvergunningen, leveren ook de 8.19-meldingen de door de wetgever gewenste harde, betrouwbare en generieke toetsingscriteria op.
Appellant heeft in zijn begeleidend schrijven bij de melding pluimveerechten ook gewag gemaakt van de specifieke situatie tijdens de peiljaren. In het bijzonder van de gezondheidsproblemen van appellant, alsmede van het feit dat het bedrijf in die jaren bezig is geweest met ombouwen en verbouwen van de stallen, dat in een stappenplan is uitgevoerd. De bovengemiddelde omvang van het bedrijf, alsmede zijn ziekte waren de oorzaak van een tijdelijke onderbezetting. De in de wet voorziene keuzemogelijkheden wat betreft referentiejaren bood hun geen oplossing. Er is in hun geval sprake van een onbillijke situatie waarin de regeling niet voorziet. Appellant verzoekt primair om hun bedrijf in aanmerking te laten komen voor hardheidsgeval 1 en daarmee Bureau Heffingen de nog resterende mestproductierechten om te laten zetten in pluimveerechten. Subsidiair verzoekt appellant om op basis van de onbillijkheid van de onderbezettingen gevolg te doen geven aan de gevraagde omzettingen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, geldt onder meer als voorwaarde om in aanmerking te komen voor het desbetreffende hardheidsgeval, dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen ofwel een milieuvergunning is verleend dan wel aangevraagd, ofwel een melding is gedaan overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (hierna: Bmm) of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer (hierna: Bam) en tevens, in geval van een aanvraag of melding als hiervoor bedoeld, in voormeld tijdvak een bouwvergunning is aangevraagd.
5.2 Vast staat dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 niet een milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellant is verleend of aangevraagd en evenmin een melding is gedaan op basis van het Bmm of het Bam. Wel is door appellant in dit tijdvak een 8.19-melding gedaan in verband met de wijziging van het stalsyteem, waardoor ook een uitbreiding met 20.000 stuks pluimvee zou worden gerealiseerd. Appellant heeft gesteld dat deze melding gelijkgesteld moet worden met de verlening van een milieuvergunning. Dit blijkt volgens appellant uit de brief van burgemeester en wethouders van de gemeente X van 8 oktober 2001 waarin is verklaard dat de betreffende wijziging geen of uitsluitend gunstige gevolgen had voor het milieu. Het College ziet zich aldus gesteld voor de vraag of door het doen van een melding als hier aan
de orde, is voldaan, althans geacht kan worden te zijn voldaan aan de voorwaarden gesteld voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.2.1 Ter beantwoording van de in punt 5.2 geformuleerde rechtsvraag dient in de eerste plaats te worden beoordeeld of artikel 58k, eerste lid, onder a, Meststoffenwet verweerder ruimte laat om ook aan de hand van andere dan de in deze bepaling vervatte (toetsings)criteria - voor zover hier van belang: verleende of aangevraagde milieuvergunning, melding op basis van het Bmm of het Bam - te beoordelen of de betrokken pluimveehouder reeds in het van belang zijnde tijdvak van plan was om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten. Naar het oordeel van het College is dit niet het geval. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (kamerstukken II 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Meststoffenwet geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (kamerstukken II 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet. In de memorie van antwoord (kamerstukken I 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
" Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij de in rubriek 3 genoemde brief van verweerder van 20 april 2000 voorts nog opgemerkt:
" Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.2.2 Tegen de achtergrond van het hiervoor onder 5.2.1. overwogene omtrent de strekking van de onderhavige wetgeving dient vervolgens de vraag te worden beantwoord of onder het verlenen van een milieuvergunning, in de zin van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, mede het doen en accepteren van een 8.19-melding moet worden begrepen.
Bij de beantwoording van die vraag heeft te gelden dat verweerder rekening moet houden met de omstandigheid dat met artikel 58k beoogd wordt tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke in bepaalde gevallen kunnen ontstaan door toepassing van de algemene regels van het pluimveerechtenstelsel. Dit kan meebrengen dat gevallen die kennelijk niet door de wetgever zijn voorzien, maar die - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar onder artikel 58k zouden zijn opgenomen, door verweerder in het kader van zijn bevoegdheden bij de toepassing van artikel 58k voornoemd onder omstandigheden, wanneer een redelijke uitleg van de wettekst dat toelaat, op één lijn gesteld moeten worden met de wél in artikel 58k uitdrukkelijk voorziene categorieën van gevallen.
Onder verwijzing naar de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder am, Meststoffenwet, neergelegde definitie van het begrip "milieuvergunning", waarin uitsluitend wordt verwezen naar 8.1 Wm, beantwoordt het College de hier aan de orde zijnde vraag echter ontkennend. Een extensieve interpretatie van dit begrip, in die zin dat daaronder ook een 8.19-melding zou vallen, moet geacht worden niet te stroken met de bedoeling van de wetgever. Dit te meer, nu in het met artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet corresponderende artikel 9, eerste lid, Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) de milieuvergunning en de 8.19-melding afzonderlijk worden genoemd als criteria om te beoordelen of sprake is van investeringen ten behoeve van vergroting van het aantal varkens. Daarbij overweegt het College meer in het bijzonder nog het volgende.
Gelet op de opmerking van verweerder in zijn al meermalen genoemde brief van 20 april 2000 dat artikel 58k Meststoffenwet volledig aansluit bij de wijze waarop in het stelsel van varkensrechten rekening wordt gehouden met onbillijkheden van overwegende aard, is het opmerkelijk te achten dat de 8.19-melding wel in artikel 9 Bhv is opgenomen en niet in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet. Weliswaar dateert de opname van de 8.19-melding in artikel 9 Bhv van na 20 april 2000, maar de gemachtigde van verweerder heeft ter zitting bevestigd dat de plannen om deze melding in het Bhv op te nemen, al van lange tijd daarvoor stamden. Dit kan echter slechts tot het oordeel leiden dat een ruime uitleg van de onderhavige bepaling van genoemd artikel 58k geboden is, indien de wetsgeschiedenis aanknopingspunt biedt voor het oordeel dat het onmiskenbaar de bedoeling van de wetgever is aan de omstandigheid dat een 8.19-melding is gedaan ook in het kader van de vaststelling van een afwijkende omvang van het pluimveerecht gewicht toe te kennen en dat hier derhalve sprake is van een omissie, waarvoor door middel van een extensieve interpretatie een oplossing moet worden geboden. Voor een zodanig oordeel ziet het College evenwel geen plaats. Daarbij neemt het in aanmerking dat verweerder in dit verband heeft gewezen op een aantal verschillen tussen het stelsel van de Whv en van de Meststoffenwet, die er onder meer in bestaan dat de gevolgen van de introductie van het stelsel van pluimveerechten minder ingrijpend zijn dan die bij de varkensrechten, nu in het laatste geval een korting ten opzichte van de referentiehoeveelheid is voorzien, terwijl het bij de pluimveesector om een "bevriezing" van de situatie gaat. Voorts is door verweerder ter verklaring van het niet (alsnog) opnemen van de 8.19-melding in meergenoemd artikel 58k aangevoerd dat - meer dan in de varkenssector, welke eerder met beperkende maatregelen als hier aan de orde werd geconfronteerd - de kans reëel wordt geacht dat door het doen van 8.19-meldingen door pluimveehouders, na de totstandkoming van de Whv, op een soortgelijk ingrijpen in de pluimveesector is geanticipeerd. Een en ander leidt tot de conclusie dat, gelet op de verschillen tussen de 8.19-melding en de procedure van aanvraag en verkrijging van een milieuvergunning enerzijds en de verschillen tussen het stelsel van pluimveerechten en varkensrechten anderzijds, verweerder terecht heeft geoordeeld dat, zonder daartoe strekkende wijziging van de Meststoffenwet, voor de toepassing van genoemd artikel 58k de 8.19-melding niet op één lijn is te stellen met een milieuvergunning.
Op grond hiervan moet, naar het oordeel van het College, de in punt 5.2 geformuleerde rechtsvraag ontkennend worden beantwoord. Daaraan doet niet af het aangevoerde dat de voorgenomen uitbreiding milieuneutraal was en derhalve door middel van een melding kon worden gerealiseerd, welk standpunt ook door burgemeester en wethouders van de gemeente X werd ingenomen. Dat appellant, indien hij destijds bekend was geweest met de eisen van de regeling, de uitbreiding, naar hij stelt, door middel van een milieuvergunning zou hebben gerealiseerd kan evenmin leiden tot een ander oordeel. Beslissend is dat het doen en accepteren van de 8.19-melding niet kan worden gelijkgesteld met de verlening van een milieuvergunning en dat appellant, die een zodanige vergunning niet heeft aangevraagd, niet aan de wettelijke criteria voor toepassing van hardheidsgeval 1 voldoet.
5.3 Voorzover appellant heeft willen betogen dat in zijn geval, omdat geen van de in artikel 58k geregelde hardheidsgevallen in zijn geval van toepassing is, een algemene hardheidsclausule moet worden toegepast, faalt dit betoog. Het College overweegt te dien aanzien dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wijzigingswet het amendement Stellingwerf (kamerstukken II, 1999-2000, 26 437, nr. 14), strekkende tot het opnemen van een zodanige hardheidsbepaling in de Meststoffenwet, is verworpen.
5.4 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden heeft gehandhaafd zijn besluit dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. R.J.G.M. Widdershoven, in tegenwoordigheid van
mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 december 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Bruining