Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 01/668 13 februari 2002
29010
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr H.H. van Steijn, advocaat te Deventer,
tegen
de burgemeester van Texel, verweerder.
1. De procedure
Op 15 augustus 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 juli 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten.
Bij faxbericht van 20 september 2001 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 11 oktober 2001 een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 13 december 2001, waar appellant zijn standpunt bij monde van zijn gemachtigde heeft toegelicht. Verweerder is overeenkomstig diens bij brief van 30 november 2001 gedane mededeling niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Met ingang van 1 juni 2000 is de Wet van 24 december 1998, tot wijziging van de Wet op de kansspelen (speelautomaten), Stb. 1999, 9, in werking getreden.
Met ingang van 1 november 2000 is de Wet van 13 april 2000 tot wijziging van de Drank- en Horecawet (Stb. 2000/184), behoudens een hier niet relevante uitzondering, in werking getreden (Besluit van 25 september 2000; Stb. 2000, 419).
Artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet luidt sedertdien voorzover hier van belang als volgt:
" Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte".
Ingevolge artikel III van de Wet van 13 april 2000 zijn tevens de artikelen 30 en 30c, vierde lid, van de Wet op de kansspelen (hierna mede: de Wet) gewijzigd.
Artikel 30 van de Wet luidt sedert de op 1 november 2000 in werking getreden wijziging voorzover hier van belang als volgt:
" In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1e . waar het café- en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2e . waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca."
Artikel 30c, vierde lid, van de Wet luidt sedert 1 november 2000 als volgt:
" Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert op het adres C te B een snackbar en een eetcafé. De snackbar bevindt zich aan de straatzijde. Vanuit de snackbar biedt een tussendeur toegang tot 'A' (hierna mede: het eetcafé).
- Op 14 november 2000 heeft de gemeenteraad van Texel de notitie Speelautomatenbeleid besproken en tevens de Speelautomatenverordening Texel 2000 (hierna: de verordening) vastgesteld. De verordening is op 1 januari 2001 in werking getreden. In artikel 2 van de verordening is, voorzover hier van belang, bepaald dat verweerder zowel per hoogdrempelige als per laagdrempelige inrichting vergunning kan verlenen voor maximaal twee speelautomaten, met dien verstande dat geen vergunning kan worden verleend voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten in een laagdrempelige inrichting.
- Naar aanleiding van de gemeenteraadsvergadering van 14 november 2000 is een ambtelijke notitie opgesteld met betrekking tot de uitleg van artikel 30c, vierde lid, van de Wet. Deze notitie luidt voorzover hier van belang als volgt:
" Wanneer is sprake van een voldoende afgescheiden ruimte ?
De wet zelf spreekt van de voorwaarde dat …de overige ruimten (lees: laagdrempelige gedeelten) in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze (lees: het hoogdrempelige gedeelte) te betreden.
De memorie van toelichting schrijft het volgende:
Indien men om de ruimten waar de laagdrempelige activiteiten plaatsvinden te bereiken eerst door de hoogdrempelige ruimte moet of kan gaan, mogen in die hoogdrempelige ruimte geen kansspelautomaten worden opgesteld. Er moet dus sprake zijn van een situatie waarin men via de hoogdrempelige ruimte niet de laagdrempelige ruimte kan betreden of omgekeerd. De eis van voldoende afscheiding ziet verder op de afscheiding tussen de hoogdrempelige ruimte en ruimten die voor gemeenschappelijk gebruik ten behoeve van de hoogdrempelige en overige ruimten dienen, zoals bijvoorbeeld een gemeenschappelijke entreeruimte. Een dergelijke entree moet voldoende zijn afgescheiden van de hoogdrempelige ruimte. Er mag derhalve wel een verbinding zijn, maaar die moet dan bijvoorbeeld uit een dichte deur bestaan.
Uit bovenstaande is af te leiden dat het publiek dus ook niet via het hoogdrempelige gedeelte naar het laagdrempelige mag gaan. Een tussendeur tussen de hoog- en laagdrempelige ruimten lijkt hiermee uitgesloten te zijn. De woorden of omgekeerd staan echter niet in de wet. In de behandeling van de wet in de Eerste Kamer is dit toegelicht dat … degene die de hoogdrempelige ruimte heeft verlaten uiteraard vervolgens het laagdrempelige deel zal kunnen betreden.
Gelet op de omschrijvingen in de wet en de toelichtingen blijft er ruimte voor discussie, onder andere omdat niet wordt aangesloten bij de lijn in de jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Op basis van die jurisprudentie was geen enkele inpandige verbinding toegestaan tussen een hoog- en laagdrempelig gedeelte.
Bij de behandeling van de wet is een uitleg ontstaan die een ruime interpretatie geeft (ondersteund door de VAN Speelautomatenbranche-organisatie) en een uitleg die een enge interpretatie geeft (ondersteund door de betrokken ministeries, de VNG en GGZ Nederland). De enge interpretatie houdt in dat de ruimte alleen als hoogdrempelig beschouwd wordt als er geen direct voor het publiek toegankelijke verbinding bestaat tussen de hoog- en laagdrempelige ruimten. Is er sprake van een gemeenschappelijke entreeruimte dan dient het hoogdrempelige gedeelte hiervan door middel van een dichte deur (een deur met een veer of dranger) te zijn afgesloten. In alle andere gevallen is er sprake van een ruimte die als laagdrempelig beschouwd dient te worden.
In het advies over een vernieuwd speelautomatenbeleid wordt voorgesteld de enge interpretatie aan te houden. Deze interpretatie komt overeen met het tot op heden gevoerde beleid, de op dit punt gevormde jurisprudentie en het standpunt van de VNG. Zoals al gezegd is discussie mogelijk over de uitleg van de wet. Uit de jurisprudentie zal te zijner tijd moeten blijken hoe de wettekst opgevat moet worden.
Concreet betekent dit dus voor inrichtingen die bestaan uit twee of meer ruimten dat één van deze ruimten slechts hoogdrempelig kan zijn als er geen direct voor het publiek toegankelijke verbinding bestaat tussen het hoog- en het laagdrempelige deel. Het plaatsen van een deur (met een veer/dranger) speelt slechts een rol bij een gemeenschappelijke entreeruimte naar enerzijds een hoog- en anderzijds een laagdrempelige ruimte."
- Bij op 14 juni 2000 door verweerder ontvangen formulier heeft appellant een aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten in het eetcafé gevraagd.
- Bij besluit van 26 januari 2001 heeft verweerder de aanvraag afgewezen op de grond dat de gehele inrichting van appellant als laagdrempelig moet worden aangemerkt.
- Appellant heeft tegen dit besluit op 31 januari 2001 bezwaar gemaakt.
- Op 30 mei 2001 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie Bezwaar- en Beroepschriften van de gemeente Texel (hierna: de commissie). De commissie heeft verweerder op 18 juni 2001 geadviseerd het bezwaarschrift ongegrond te verklaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellant meegedeeld dat hij heeft besloten het bezwaar ongegrond te verklaren onder overneming van het advies van de commissie.
Het advies van de commissie houdt het volgende in.
" De commissie stelt vast dat de inrichting voor de wijziging van de Wet op de kansspelen laagdrempelig was en dat daarover ook geen discussie bestaat. Er was sprake van één inrichting, zowel het afhaal- als het cafégedeelte omvattend.
Kan de inrichting na de wetswijziging worden aangemerkt als samengestelde inrichting waarbij voor het hoogdrempelige deel een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten worden verleend ? De commissie beantwoordt deze vraag ontkennend. De commissie is van mening dat het cafégedeelte, mede gezien in relatie tot de hele inrichting, niet als hoogdrempelig kan worden aangemerkt. Er blijft sprake van één inrichting. De toegepaste beleidslijn dat er een 'niet direct voor het publiek toegankelijke verbinding' mag zijn acht de commissie niet onjuist of onredelijk gelet op de uitgangspunten van het speelautomatenbeleid."
In het verweerschrift heeft verweerder verwezen naar de hiervoor in rubriek 2.2. (deels) weergegeven ambtelijke notitie. Met de daarin weergegeven uitleg van artikel 30c, vierde lid, van de Wet volgt verweerder de Memorie van Toelichting bij de op 1 juni 2000 in werking getreden wetswijziging alsmede de door de betrokken ministeries en de VNG gegeven uitleg. Voorts is deze uitleg naar de opvatting van verweerder rechtstreeks terug te voeren op de Wet zelf.
De inrichting van appellant heeft vanaf de openbare weg slechte één ingang, die toegang geeft tot het snackbargedeelte en door middel van een wand met een deur is de inrichting gescheiden in een afhaalgedeelte (snackbar) en een cafégedeelte. Ook bezoekers, die alleen voor het afhalen komen, kunnen probleemloos doorlopen naar het cafégedeelte, dat daarom zonder meer gebruikt kan worden om te wachten op de afhaalmaaltijd.
Verweerder concludeert hieruit dat het cafébezoek niet op zich zelf staat, zodat niet wordt voldaan aan de definitie van het begrip 'hoogdrempelige inrichting' van artikel 30c, vierde lid, juncto artikel 30, onder d, van de Wet.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep samenvattend weergegeven het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder betwist niet dat het eetcafé voldoet aan de eisen om als hoogdrempelig te worden aangemerkt, maar stelt zich ten onrechte op het standpunt dat niet voldaan wordt aan het bepaalde in artikel 30c, vierde lid, van de Wet.
Het uitgangspunt van de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde ambtelijke richtlijn, dat geen direct voor het publiek toegankelijke verbinding mag bestaan tussen hoog- en laagdrempelige delen van een inrichting, vindt geen steun in de Wet en de parlementaire geschiedenis.
In artikel 30c, vierde lid, van de Wet wordt gesproken van "een voldoende afgescheiden" ruimte; de Wet bepaalt nadrukkelijk niet dat deze (hoogdrempelige) ruimte niet bereikbaar mag zijn vanuit het laagdrempelig deel en - dus - moet beschikken over een eigen toegang. In dit verband laat zich de vraag stellen wat de praktische betekenis is van het onderhavige artikellid, indien daarmee zou zijn bedoeld dat het publiek uitsluitend buitenom van hoog- naar laagdrempelig deel en omgekeerd kan gaan.
In het licht van de parlementaire behandeling van de wetswijziging, waarin als achtergrond van het opstelplaatsenverbod voor kansspelautomaten in laagdrempelige ruimten is weergegeven dat voorkomen moet worden dat jongeren "te eenvoudig en terloops" met een kansspelautomaat in aanraking kunnen komen, dient het criterium van een "voldoende afgescheiden ruimte" aldus te worden uitgelegd, dat het betreden van een hoogdrempelige ruimte een min of meer bewuste handeling is. De keuze om die ruimte te betreden moet tenminste worden afgedwongen door middel van een zelfsluitende deur.
Zoals terecht in de ambtelijke notitie wordt opgemerkt, volgt de door de regering in de Memorie van Toelichting getrokken conclusie dat sprake moet zijn van een "situatie waarin men via de hoogdrempelige ruimte niet de laagdrempelige ruimte kan bereiken of omgekeerd" niet uit het bepaalde in artikel 30c, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wet. Daarin is immers slechts bepaald dat "de overige (lees: laagdrempelige) ruimten in die inrichting voor het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze (lees: hoogdrempelige) lokaliteit te betreden".
Appellant concludeert dat verweerder aan het bestreden besluit een onjuiste uitleg van artikel 30c, vierde lid, van de Wet ten grondslag heeft gelegd, zodat het beroep gegrond is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat, bij gebreke aan specifiek overgangsrecht, op het bestreden besluit van toepassing is de Wet, zoals deze sinds 1 november 2000 luidt.
Vaststaat dat verweerder, blijkens hetgeen hiervoor in rubriek 3 is weergegeven, het bestreden besluit heeft gebaseerd op de tekst van de Wet, zoals deze van 1 juni 2000 tot 1 november 2000 heeft gegolden. Gelet op het bij dit besluit overgenomen advies van de commissie heeft verweerder van doorslaggevende betekenis geacht dat tussen het café en het afhaalgedeelte (de snackbar) een voor het publiek toegankelijke verbinding bestaat en daardoor sprake is van één inrichting. Gezien de huidige tekst van artikel 30 en artikel 30c, vierde lid, van de Wet en de daarin geïncorporeerde begrippen "inrichting" en "horecalokaliteit" als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, kan de enkele aanwezigheid van de tussendeur echter geen afdoende motivering vormen voor de (handhaving van de) afwijzing van de gevraagde vergunning.
Nu het bestreden besluit derhalve in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht, is het beroep gegrond.
Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen.
Met het oog hierop en ter voorlichting van verweerder overweegt het College het volgende.
Verweerder zal eerst moeten nagaan of de snackbar en het eetcafé tezamen een inrichting vormen.
Indien uitsluitend het eetcafé voldoet aan de huidige definitie van het begrip inrichting, moet worden beoordeeld of dit eetcafé als hoogdrempelige inrichting kan worden aangemerkt. Indien het eetcafé samen met de snackbar als (horeca)inrichting moet worden aangemerkt dient verweerder gelet op artikel 30c, vierde lid, van de Wet na te gaan of het eetcafé kan worden aangemerkt als een horecalokaliteit binnen die inrichting en aan de hand van voormeld artikellid allereerst na te gaan of binnen het eetcafé het café- en restaurantbezoek op zich zelf staat en hierbinnen geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend.
Indien aan voormelde criteria wordt voldaan, moet worden beoordeeld of de activiteiten binnen de het eetcafé in belangrijke mate zijn gericht op personen van 18 jaar en ouder.
Als dit oordeel bevestigend luidt dient tenslotte aan de hand van de feitelijke situatie te worden nagegaan of de overige ruimten binnen de inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst het eetcafé te betreden.
In dit verband wijst het College er op dat appellant terecht heeft aangevoerd dat de aanwezigheid van een deur vanuit de snackbar naar het eetcafé op zichzelf niet maakt dat naar de letter niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 30c, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wet.
Nu het beroep gegrond is ziet het College aanleiding voor nevenbeslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in
deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door appellant in verband met het beroep gemaakte proceskosten, welke worden bepaald op €
644,- (zegge zeshonderdenvierenveertig euro), onder aanwijzing van de gemeente Texel als rechtspersoon die deze kosten
aan appellant moet vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Texel aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 102,10 (zegge honderdentwee euro en
tien eurocent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr M.A. van der Ham in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2002.
w.g. M.A. van der Ham w.g. Th. J. van Gessel