Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/683 28 november 2001
5220
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: J.C.C. van Tilborg, te Sint Oedenrode,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr J. Teigeler, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 19 augustus 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 juli 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant, gericht tegen een ten aanzien van hem op grond van de Regeling stimulering bosuitbreiding op landbouwgronden (Stcrt. 1993, 224, zoals nadien gewijzigd; hierna: de Regeling) genomen besluit van 19 februari 1998.
Van verweerder is op 11 november 1999 een verweerschrift ontvangen.
Op 17 oktober 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen - appellant in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde en verweerder bij monde van zijn gemachtigde en ir R.J.T. van Boekel, eveneens werkzaam bij verweerder - hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de aanhef van de Regeling, zoals deze op 1 december 1993 in werking is getreden, was voorzover hier van belang vermeld: "Gelet op de verordening (EEG) nr. 2080/92 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw (Pb EG L 215), mede gelet op artikel 15 van de Landbouwwet".
Bij artikel 18.19 van de Regeling houdende aanpassing van diverse LNV-regelingen in verband met de inwerkingtreding van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is - onder meer - artikel 16 van de Regeling, waarin de bevoegdheid tot intrekking van de toekenningsbeschikking was geregeld, met ingang van 1 januari 1998 gewijzigd. Daarbij is voor de bevoegdheid tot intrekking aansluiting gezocht bij de bepalingen inzake intrekking en wijziging van subsidie van titel 4.2 van de Awb.
Ingevolge het eerste lid van artikel III van de overgangs- en slotbepalingen bij de derde tranche van de Awb is de subsidietitel niet van toepassing op subsidies die voor 1 januari 1998 zijn verleend of vastgesteld.
Eveneens op grond van artikel 18.19 van de hiervoor vermelde aanpassingsregeling is per 1 januari 1998 aan de Regeling een nieuw artikel 22a toegevoegd, dat luidt:
" Deze regeling berust op artikel 2 van de Kaderwet LNV- subsidies."
De Kaderwet LNV-subsidies (Stb. 1997, 710, hierna mede: de Kaderwet) vloeit eveneens voort uit de vaststelling van de derde tranche van de Awb. Artikel 2 van de Kaderwet luidt:
" Onze Minister kan subsidies verstrekken met betrekking tot activiteiten welke passen in het beleid inzake:
a. de landbouw;
b. de bosbouw;
(…)."
De Regeling is ingetrokken bij artikel 108 van de op 1 januari 2000 in werking getreden Subsidieregeling natuurbeheer 2000. Ingevolge het tweede lid van dat artikel blijft de Regeling van toepassing op subsidies die op grond daarvan zijn verleend.
De hier relevante artikelen van de Regeling luidden, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
Ter bevordering van het bebossen van landbouwgronden kan de minister op aanvraag een bijdrage toekennen uit 's Rijks kas:
a. in de kosten van de aanleg van bos op landbouwgrond en
b. ter compensatie van inkomensverlies als gevolg van de in onderdeel a genoemde aanleg van bos op landbouwgrond.
Artikel 8
Een bijdrage wordt slechts toegekend indien:
a. de aanvrager zich ertoe verplicht om in geval van tijdelijk bos gedurende een periode van vijftien jaren en in geval van blijvend bos gedurende een periode van twintig jaren het bos in stand te houden;
b. de aanvrager zich ertoe verplicht om gedurende de gehele tijd dat verplichtingen op grond van deze regeling zijn aangegaan, de landbouwgrond waarop de bijdrage van toepassing is uit produktie te nemen en te houden
(…).
Artikel 16 (tot 1 januari 1998)
1. Een beschikking waarbij een bijdrage is toegekend, wordt geheel of gedeeltelijk ingetrokken in geval degene aan wie een bijdrage is toegekend (…):
a. (…);
b. niet voldoet aan de voorwaarden zoals die gesteld zijn in de artikelen 6, 8, 9, 12, 13, 15, 20 en 21;
c. (…).
2. In het geval van intrekking als bedoeld in het eerste lid, wordt de bijdrage, bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel a, voor zover deze is uitbetaald, teruggevorderd, vermeerderd met de wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling van de bijdrage tot aan het tijdstip van de terugbetaling van de bijdrage.
3. (…).
4. In geval van intrekking als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a en onderdeel b, wordt voor zover niet voldaan wordt aan artikel 8 de bijdrage, bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel b, teruggevorderd, vermeerderd met de wettelijke rente over de periode vanaf de uitbetaling van de bijdrage tot aan het tijdstip van de terugbetaling van de bijdrage, met dien verstande dat indien:
a. tot en met 5 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 75% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd;
b. 6 tot en met 10 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 50% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd;
c. 11 tot en met 20 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 25% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd.
5. (…).
Artikel 16 (vanaf 1 januari 1998)
1. Een beschikking tot subsidieverlening of -vaststelling wordt geheel of gedeeltelijk ingetrokken in geval de subsidieontvanger geheel of gedeeltelijk geen gebruiker meer is van de gronden, met betrekking tot welke een subsidie is verleend.
2. Het eerste lid en de artikelen 4:48 en 4:49 van de Awb vinden geen toepassing ten aanzien van reeds uitbetaalde subsidies in geval van onteigening, als bedoeld in artikel 1 van de Onteigeningswet en in geval van verkoop aan de overheid in geval van een wijziging van een bestemmingsplan, van de oppervlakte grond waarop de subsidie betrekking heeft.
3. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 4:57 van de Awb of artikel 6 van de Kaderwet LNV-subsidies worden terug te vorderen bedragen vermeerderd met de wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling tot aan het moment van algehele voldoening."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 1 december 1993 heeft appellant een aanvraag ingediend om een bijdrage op grond van de Regeling.
- Op 16 december 1993 is deze aanvraag goedgekeurd wat betreft de eenmalige bijdrage in de kosten van de aanleg van bos (met populieren) op landbouwgrond en op 17 december 1993 is de aanvraag goedgekeurd wat betreft de jaarlijkse bijdrage ter compensatie van inkomensverlies.
- Bij besluit van 30 juni 1994 is de opleveringsverklaring, met ontvangstdatum 25 april 1994, goedgekeurd. Daarbij is, uitgaande van een beplante oppervlakte van 10.5 ha, aan appellant definitief een eenmalige bebossingsbijdrage van
fl. 30.975,-- toegekend alsmede een jaarlijkse bijdrage ter compensatie van inkomensverlies van fl. 12.600,-- gedurende 15 jaar.
- Bij brief van 14 maart 1995 is Kwekerij X B.V. er, naar aanleiding van de mededeling dat een groot gedeelte van de aanplant van appellant is afgestorven, van de zijde van verweerder op gewezen dat inboeting zo spoedig mogelijk dient plaats te vinden teneinde aan de instandhoudingsplicht te kunnen blijven voldoen.
- Tijdens een op 26 juni en 2 juli 1997 gehouden controle, waarvan op 17 juli 1997 rapport is opgemaakt, heeft een ambtenaar van de A.I.D. geconstateerd dat het grootste gedeelte van het betrokken perceel (6.69 ha) niet meer beplant is.
- Bij besluit van 19 februari 1998 heeft verweerder vervolgens de toekenningsbeschikking(en) van 16 en 17 december 1993 gewijzigd omdat een gedeelte van de bij oplevering aangegeven percelen niet meer volgens de voorwaarden van de Regeling beheerd wordt. De jaarlijkse bijdrage is gewijzigd naar fl. 4.572,-- per jaar voor de jaren 1998 t/m 2008 en de bebossingsbijdrage is, rekening houdend met de wel beplante oppervlakte van 3.81 ha, verlaagd naar fl. 11.239,50. Daarbij zijn tevens de ontvangen bijdragen gedeeltelijk, tot een bedrag van fl. 57.540,23, teruggevorderd. De bebossingsbijdrage wordt teruggevorderd over de niet meer beplante oppervlakte en de reeds over 1994 t/m 1997 betaalde inkomenscompensatie voor 75%.
- Bij brief van 6 maart 1998 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 11 mei 1999 is terzake een hoorzitting gehouden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit van 19 februari 1998 gehandhaafd, omdat - samengevat - appellant niet langer voldeed aan de instandhoudingsverplichting vervat in artikel 8 van de Regeling. Een groot gedeelte van het perceel is immers niet meer bebost.
De gedeeltelijke intrekking en terugvordering van de subsidie heeft verweerder gebaseerd op artikel 16 van de Regeling, zoals dit artikel tot 1 januari 1998 luidde. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant voordat hij tot aanplant overging, kon weten hoe de bodemgesteldheid ter plaatse was en dat de juistheid van diens stelling dat het tenietgaan van de aanplant door buitengewone omstandigheden is geschied, niet uit de resultaten van in opdracht van appellant verrichte onderzoeken blijkt. Daaruit blijkt voorts niet dat aanplanten niet kan.
Verweerder heeft er daarnaast op gewezen dat in de toelichting op de Regeling staat dat er een plicht is tot instandhouding van het bos, met het oog waarop in de rijksbegroting de kosten van 10% inboet en de nazorg gedurende het eerste jaar zijn opgenomen. Verdere kosten die gemaakt moeten worden voor de instandhouding van het bos, bijvoorbeeld als gevolg van calamiteiten, kunnen niet door de bijdrage op grond van deze Regeling vergoed worden. Voorts is volgens verweerder niet te snel tot terugvordering overgegaan, omdat, anders dan appellant in bezwaar naar voren heeft gebracht, de herplanttermijn van drie jaar van de Boswet niet van toepassing is.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep aangevoerd dat hij alles in het werk heeft gesteld om de beplanting in stand te houden, maar dat dit door verontreiniging van de grond niet mogelijk is. Het is zeker niet zo dat hij getracht heeft om de betrokken grond weer als landbouwgrond in productie te nemen of te houden. De grond heeft voor appellant nog steeds de bestemming bos. Hij heeft hiervan nog steeds inkomstenderving.
Wat betreft de verplichting tot inboeting, merkt appellant op dat herbeplanting/inboeting seizoensgebonden is en dat er plantmateriaal voorhanden moet zijn. Daarnaast is het volgens hem wenselijk om, indien sprake is van schimmelaantasting, zoals hier het geval is, deze eerst te laten uitsterven en niet direct te voorzien van nieuw voedingsmateriaal in de vorm van nieuwe aanplant. Daarom is hij na een aantal vergeefse pogingen vanaf 1997 niet meer tot herbeplanting overgegaan. De Boswet geeft volgens appellant niet voor niets aan, dat uiterlijk binnen drie jaar moet worden herbeplant of de tenietgegane beplanting moet worden vervangen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Blijkens hetgeen hiervoor onder 2.1 is geciteerd uit de aanhef van de Regeling strekte deze van meet af aan ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2080/92 van de Raad tot uitvoering van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw en berustte de Regeling op artikel 15 van de Landbouwwet, tegen besluiten op grond waarvan artikel 46 van de Landbouwwet beroep bij het College mogelijk maakt.
Nu de Regeling evenwel ingevolge artikel 22a sedert 1 januari 1998 - mede - berustte op de Kaderwet LNV-subsidies en deze wet geen bepaling bevat die beroep op het College openstelt, dient allereerst ambtshalve te worden onderzocht of het College bevoegd is van het onderhavige beroep kennis te nemen.
In zijn uitspraak van 1 augustus 2001 in de zaak no. AWB 98/919 (AB 2001, 301) heeft het College dienaangaande overwogen dat het blijkens de wetsgeschiedenis van de Kaderwet de bedoeling van de wetgever is geweest om voor de verstrekking van subsidies door de Minister van LNV een eenduidige wettelijke grondslag te creëren, doch dat daarbij de Landbouwwet niet is aangepast.
Op pagina 3 van de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel (TK 1996/97, 25 265, nr. 3) is de volgende passage opgenomen:
" Het wetsvoorstel strekt ertoe om een wettelijke basis te bieden aan subsidies op het terrein van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
In de praktijk komt het voor dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij subsidies verstrekt op grond van nationale regels die strekken ter uitvoering van EG-verordeningen of -richtlijnen. In dergelijke gevallen is veelal reeds voldaan aan de wettelijke grondslag, die hetzij in een EG-verordening zelf, hetzij in de Landbouwwet of de In- en uitvoerwet is gelegen. De onderhavige wet kan echter onder omstandigheden tevens de wettelijke grondslag vormen voor regels die de EG-regelgeving aanvullen, voorzover de bestaande wetten tekort zouden schieten."
Overwegende dat de Landbouwwet uitdrukkelijk is genoemd in de Memorie van Toelichting, maar niet is aangepast, heeft het College in voormelde uitspraak aangenomen dat er bewust voor is gekozen om de daarin opgenomen subsidiegrondslagen te handhaven en geoordeeld dat met betrekking tot de bevoegdheid inzake de behandeling van geschillen de bijzondere regeling in de Landbouwwet, die beroep mogelijk maakt bij het College, voorgaat boven de algemene regeling in de Kaderwet LNV-subsidies.
Gelet op het vorenoverwogene is het College ook in de onderhavige zaak bevoegd van het beroep kennis te nemen.
5.2 Ten gronde overweegt het College het volgende.
Vast staat, dat in 1997 een gedeelte van het perceel met een oppervlakte van 6.69 ha niet meer beplant was en dat dit gedeelte ook daarna niet meer is beplant. Appellant heeft geen pogingen meer ondernomen om nieuwe populieren te doen aanslaan, omdat hij dit, gelet op de bodemgesteldheid, zinloos achtte. Ongeacht de oorzaken van het niet aanslaan van de beplanting en ongeacht de gedurende enige jaren geleverde inspanning van appellant om het populierenbos volledig in stand te houden, moet worden geconcludeerd dat met het verdwijnen van de aangebrachte beplanting en het staken van de pogingen tot herbeplanting niet meer aan de instandhoudingsverplichting van artikel 8, onder a, van de Regeling is voldaan.
Dat appellant de betrokken grond niet wederom als landbouwgrond in gebruik heeft genomen en dat nog wel aan de verplichting van artikel 8, onder b, was voldaan, doet aan deze conclusie niet af. De doelstelling van de Regeling is immers tweeledig: het gaat zowel om het verkleinen van het tekort aan bosbouwproducten als om het uit productie nemen en houden van landbouwgrond. Evenmin is van belang dat in artikel 3 van de Boswet een herplantplicht binnen een tijdvak van drie jaren is opgenomen, aangezien deze verplichting hier niet aan de orde is. In dit geding is slechts van belang of - nog - aan de voorwaarden van de Regeling werd voldaan. Nu dat niet langer volledig het geval was, heeft verweerder op goede gronden kunnen besluiten de toegekende bijdrage gedeeltelijk in te trekken en terug te vorderen. Hoewel het oorspronkelijke artikel 16 van de Regeling zoals blijkt uit rubriek 2.1 geen grondslag meer bood voor de intrekking en terugvordering en verweerder dit artikel ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is het niet onrechtmatig te achten dat verweerder heeft gehandeld overeenkomstig het daarin bepaalde.
5.3 Het beroep is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ongegrond.
5.4 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr M.J. Kuiper en mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 november 2001.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.H.L. Dallinga