Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 99/9 24 juli 2001
11231
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr G.A.F. Brizzi, werkzaam bij ABAB, vestiging Bladel,
tegen
de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, mr J.J.H.M. Hanssen, mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 6 januari 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van verweerder van 26 november 1998.
Bij brief van 26 februari 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 26 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder waren ter zitting tevens aanwezig drs P.L. Eblé en drs E.P. de Kluijver, beiden werkzaam bij ID-DLO Lelystad, alsmede drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluiten van 14 april 1997 heeft de inspecteur-districtshoofd van de Veterinaire Dienst het bedrijf van appellant besmet verklaard met klassieke varkenspest en maatregelen gelast dan wel aangezegd in verband met deze besmetverklaring, waaronder het doden van alle varkens op het bedrijf van appellant.
- De totale waarde van de varkensstapel alsmede bepaalde producten en voorwerpen is op 14 april 1997 getaxeerd op fl. 517.296,--, waarna de varkens zijn gedood.
- Bij besluit van 7 juni 1997 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Visserij (hierna: de minister) appellant een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van fl. 336.242,40 toegekend. Appellant is een korting van 35% van de taxatiewaarde opgelegd, omdat hij blijkens een rapport van 15 april 1997 van de Algemene Inspectiedienst de aanvoer van varkens drie keer te laat en een keer niet heeft gemeld bij het Identificatie- en Registratiebureau Varkens te Deventer.
- Bij brief van 16 juli 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van
7 juni 1997. Nadat appellant op 10 december 1997 was gehoord omtrent zijn bezwaren en de gronden van deze bezwaren bij brief van 3 juni 1998 nader had aangevuld, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in.
De korting op een tegemoetkoming in de schade is niet aan te merken als het opleggen van een sanctie, zodat geen sprake is van een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De kortingsregeling die is opgenomen in het op artikel 86, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) gebaseerde Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (hierna: het Besluit) dient zonder belangenafweging in het individuele geval te worden toegepast.
Gelet op de intensieve wijze waarop de varkenshouderij in Nederland wordt uitgeoefend, de belangen van deze sector en de hoge mate van besmettelijkheid van het varkenspestvirus, is een snelle en effectieve tracering van dit virus van groot belang. Gelet hierop dienen varkenshouders de in de Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995, zoals gewijzigd (hierna: de Verordening), neergelegde verplichtingen stipt na te leven. Bezien in het licht van het vorenstaande is het in artikel 8 van het Besluit neergelegde kortingspercentage van 35 ingeval van het niet naleven van door een bedrijfslichaam - in casu het Landbouwschap - opgestelde regelen, in het onderhavige geval de uit de Verordening voortvloeiende verplichting alle mutaties in de varkensstapel binnen twee dagen te melden aan het Identificatie- en Registratiebureau, ten algemene niet onevenredig.
Het opleggen van de korting getuigt in casu niet van een onevenredige hardheid, gelet op enerzijds voormelde algemene belangen en anderzijds het aantal overtredingen van de meldingsplicht. Voorts is in aanmerking genomen dat deze meldingsplicht niet onevenredig bezwarend is voor varkenshouders.
Dat bij repressieve ruiming wel kortingen op de tegemoetkoming in de geleden schade zijn toegepast en bij preventieve ruiming niet, is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In geval van besmetting wordt ruiming door het gemeenschapsrecht dwingend voorgeschreven, terwijl verweerder een eigen beoordelingsvrijheid heeft al dan niet tot preventieve ruiming over te gaan.
Varkenshouders die onder het normale BTW-regime vallen en wier varkens ter bestrijding van de varkenspestepidemie van 1997 zijn gedood, hebben tot 12 september 1997 ten onrechte een tegemoetkoming in de schade inclusief BTW ontvangen. Veehouders die onder de Landbouwregeling vallen, hebben terecht een tegemoetkoming in de schade inclusief BTW ontvangen. Aangezien de vergoeding niet in de BTW-heffing wordt betrokken, heeft de eerste groep varkenshouders ten onrechte een voordeel gekregen ten opzichte van de tweede groep. Deze invloed van het BTW-regime op de tegemoetkoming is aanvankelijk niet onderkend. De tot 12 september 1997 gunstigere behandeling van varkenshouders die onder het normale BTW-regime vallen, was in strijd met de ter zake geldende regelgeving. De werking van het gelijkheidsbeginsel gaat niet zo ver dat verweerder gehouden is een eenmaal gemaakte fout ook in andere - niet gelijke - gevallen te blijven maken.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Nu niet is gebleken dat de besmetting conform Richtlijn 80/217/EEG is vastgesteld, is het besluit tot besmetverklaring onrechtmatig. Daarmee is ook het doden van de varkens op het bedrijf van appellant onrechtmatig en dient de door appellant geleden schade volledig te worden vergoed, met inbegrip van de gevolgschade.
De toegepaste korting is een administratieve boete, zodat sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM. De in dat artikel neergelegde rechtswaarborgen zijn jegens appellant niet in acht genomen.
Het automatisch opleggen van in algemeen verbindende voorschriften neergelegde kortingspercentages is in strijd met het evenredigheidsbeginsel, althans het motiveringsbeginsel, nu verweerder ter zake over een discretionaire bevoegdheid beschikt. Bestraffing van het niet onverkort naleven van de meldingsplicht met het opleggen van een korting van 35% is in casu onevenredig.
Nu de Verordening in strijd met Richtlijn 83/189/EEG niet is aangemeld, is de Verordening gelet op het Securitel-arrest niet toepasbaar.
Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel besmet geruimde bedrijven in voorkomende gevallen te korten op de tegemoetkoming in de schade en dit niet te doen bij preventief geruimde bedrijven, ongeacht of en in hoeverre door toedoen van de betreffende varkenshouders het risico van verspreiding van het virus is vergroot. Met dit beginsel is eveneens onverenigbaar dat verweerder, anders dan bij besmet geruimde bedrijven, ingeval van preventieve ruiming een, niet op enige regeling gegronde, hogere tegemoetkoming in de schade toekent, hetgeen niet valt te rijmen met het naar gesteld gesloten wettelijk systeem van tegemoetkomingen in de schade.
Door het BTW-regime waaronder appellant valt, valt de tegemoetkoming in de schade lager uit dan bij bedrijven die in een ander BTW-regime vallen. Eerst in een later stadium van de varkenspest heeft verweerder dit onderkend.
Ter zitting van het College heeft appellant - samengevat - nader het volgende naar voren gebracht.
De van overheidswege getroffen maatregelen ter bestrijding van de klassieke varkenspest vormen een inbreuk op het eigendomsrecht van appellant. Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM dient appellant schadeloos te worden gesteld.
Appellant heeft voldaan aan alle eisen betreffende dierenwelzijn en hygiëne, zodat het opleggen van een substantiële korting vanwege een beperkt aantal overtredingen van de meldingsplicht onevenredig is. Bovendien had appellant de niet tijdig gemelde transporten reeds gemeld ten tijde van de uitbraak van de epidemie van 1997. Appellant ervaart de opgelegde korting als een bestraffing.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat appellant geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot besmetverklaring van 14 april 1997. De in het kader van de bezwaarschriftprocedure naar aanleiding van het besluit van 7 juni 1997 alsnog aangevoerde argumenten tegen het besluit tot besmetverklaring zijn dan ook buiten de orde. Het College zal de in het beroepschrift herhaalde stelling dat het besluit tot besmetverklaring in strijd is met Richtlijn 80/217/EEG derhalve onbesproken laten.
5.2 Naar het oordeel van het College kan de opgelegde korting niet worden beschouwd als een leed toevoegende sanctie, zodat geen sprake is van een "criminal charge" in de zin van artikel 6 EVRM. In dit verband verwijst het College naar zijn uitspraken van 29 februari 2000 (AWB 98/140; AB 2000, 206) en 8 februari 2001 (AWB 98/227; te raadplegen op www.rechtspraak.nl). In eerstgenoemde uitspraak is ook overwogen dat bij een sanctie de zwaarte primair wordt bepaald door de ernst van een bepaalde overtreding. Bij het opleggen van een korting wordt een gedeelte van de tegemoetkoming - uit 's Rijks kas - in een schade, die niet door de overheid is toegebracht, maar is ontstaan door het uitbreken van de varkenspest - en dus schade is die in principe voor rekening en risico van de betrokken veehouder komt -, niet toegekend maar voor dat gedeelte bij de veehouder gelaten. Hoewel het begrijpelijk is dat appellant het toepassen van de kortingsregeling ervaart als een boete op overtreding van voorschriften, is het in wezen dus geen boete. Het systeem is zo dat alleen degene die aan alle gestelde eisen ter zake van de inrichting van zijn bedrijf heeft voldaan en alle vereiste maatregelen heeft getroffen, aanspraak kan maken op een vergoeding van 100% van de getaxeerde waarde van dieren, producten en voorwerpen, en dat degene die dat niet heeft gedaan, aanspraak heeft op een vergoeding van 65% (of in sommige gevallen nog minder) van die waarde.
5.3 De grief die appellant, mede op grond van het Securitel-arrest, heeft aangevoerd inzake de verbindendheid van artikel 8, eerste lid, van het Besluit en van de voorschriften waarnaar in die bepaling wordt verwezen, is in voormelde uitspraken aan de orde geweest en is door het College verworpen.
5.4 Voorts kan naar het oordeel van het College niet worden gezegd dat het door verweerder in het leven geroepen kortingenstelsel ten algemene onevenredig is. Ook in dit verband wordt verwezen naar voornoemde uitspraken van het College.
Met verweerder is het College van oordeel dat het naleven van de voorschriften ter zake van identificatie en registratie van groot belang is voor een effectieve bestrijding van besmettelijke dierziekten als klassieke varkenspest. Het centrale meldingssysteem strekt ertoe dat verweerder bij uitbraak van een besmettelijke dierziekte onmiddellijk de mogelijke herkomst van de ziekte kan traceren met het oog op te treffen bestrijdingsmaatregelen. Dat appellant desgevraagd duidelijkheid heeft kunnen verschaffen over de herkomst van de niet of niet tijdig door hem gemelde partijen varkens, betekent op zichzelf niet dat het niet naleven van de meldingsplicht geen risico's zou opleveren. Immers, indien eerst bij navraag bij iedere individuele varkenshouder duidelijk zou worden wat de herkomst van diens varkens is, zou kostbare tijd verloren gaan en de kans op verspreiding van de ziekte navenant toenemen. Of een dergelijke vertraging in een concreet geval daadwerkelijk leidt tot verspreiding van de ziekte, is niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van niet of niet tijdig melden. Waar het om gaat, is dat door niet of niet tijdig melden het risico van verspreiding van de ziekte toeneemt, welk risico ingeval van een zeer besmettelijke ziekte als klassieke varkenspest reëel is te achten. Appellant heeft drie keer een transport te laat gemeld en een keer helemaal niet, wat gelet op het vorenstaande een reëel te achten toename van het risico van verspreiding van het virus met zich brengt. Het College ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de nadelige gevolgen, voor appellant verbonden aan onverkorte toepassing van het kortingenstelsel, onevenredig zijn aan de met dit stelsel te dienen doelen.
Dat de bedrijfsvoering van appellant, gelet op het rapport van de Algemene Inspectiedienst, ten tijde hier van belang op veel andere onderdelen goed op orde was, kan er niet aan afdoen dat ook de meldingsplicht onverkort dient te worden nageleefd. Dat appellant zich aan veel andere voorschriften heeft gehouden, leidt het College, mede in aanmerking genomen het belang van de meldingsplicht, dan ook niet tot het oordeel dat de opgelegde korting onevenredig is. Dat appellant de niet tijdig gemelde transporten naar eigen zeggen ten tijde van de uitbraak van de epidemie 1997 reeds had gemeld, doet evenmin af aan de door appellant niet betwiste overtreding van de meldingsplicht.
5.5 Met betrekking tot het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel in verband met het feit dat verweerder zowel bij de toepassing van de kortingsbevoegdheid als bij het toekennen van tegemoetkomingen in de schade een onderscheid heeft gemaakt tussen preventief en besmet geruimde bedrijven, verwijst het College eveneens naar zijn twee bovengenoemde uitspraken, waarin dit beroep is verworpen.
5.6 Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht aangevoerd dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel er niet toe kan leiden dat appellant in strijd met de ter zake geldende regelgeving aanspraak kan maken op een hogere tegemoetkoming in de schade. Mede in aanmerking genomen dat appellant niet minder geld heeft ontvangen dan waarop hij recht heeft, wordt de hierop betrekking hebbende grief verworpen.
5.7 Het beroep van appellant op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM stuit af op de omstandigheid dat de varkens op zijn bedrijf zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van klassieke varkenspest en derhalve in het algemeen belang, dat de maatregelen zijn getroffen onder de voorwaarden voorzien in de Wet en dat het op basis van artikel 86 van de Wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling naar het oordeel van het College een 'fair balance' bevat tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van appellant.
Gelet op al het vorenoverwogene en in aanmerking genomen dat schade door besmetting met klassieke varkenspest tot het normale bedrijfsrisico van een varkenshouder dient te worden gerekend, nu het houden van vee het risico van ziekte van dat vee insluit, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College op het standpunt kunnen stellen dat appellant niet in aanmerking komt voor verdergaande tegemoetkoming in de schade dan hem is toegekend op basis van artikel 86 van de Wet.
5.8 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2001.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen