Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/1191 12 februari 2002
11231
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr G.A.F. Brizzi, werkzaam bij ABAB, vestiging Bladel,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, mr J.J.H.M. Hanssen, mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 18 november 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van verweerder van 7 oktober 1998.
Bij brief van 27 januari 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 26 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder waren ter zitting tevens aanwezig drs P.L. Eblé en drs E.P. de Kluijver, beiden werkzaam bij ID-DLO Lelystad, alsmede drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
Overeenkomstig de ter zitting gemaakte afspraak heeft de gemachtigde van appellant bij brief van 10 juli 2001 twee producties in het geding gebracht. Verweerder heeft hierop bij brief van 19 juli 2001 gereageerd. Vervolgens heeft de enkelvoudige kamer de zaak naar de meervoudige kamer verwezen.
Op 18 december 2001 heeft het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer plaatsgevonden, alwaar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder is verschenen mr L.P. de Wit.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft in maatschapsverband met zijn echtgenote een varkensbedrijf uitgeoefend.
- Op 27 juni 1996 is de echtgenote van appellant plotseling overleden. Zij overleed in de leeftijd van 42 jaar en liet haar man en twee jonge kinderen achter.
- Na 27 juni 1996 heeft appellant twee weken bedrijfsverzorging gehad. Vervolgens heeft hij gedurende zes maanden enige uren per week hulp in de huishouding gehad van de thuiszorg.
- Appellant heeft gedurende enige tijd verzuimd de aanvoer van varkens bij het Identificatie- en Registratiebureau Varkens te Deventer (hierna: het I&R-bureau) te melden.
- Begin februari 1997 zijn de eerste gevallen van klassieke varkenspest in Nederland geconstateerd. Na die datum heeft geen aanvoer van varkens op het bedrijf van appellant meer plaatsgevonden.
- Op 12 februari 1997 heeft appellant alsnog geprobeerd de aanvoeren van varkens die tot die datum hadden plaatsgevonden te melden bij het I&R-bureau. De melding van de aanvoer van 4 fokgelten van het bedrijf van K op 14 december 1996 werd door de computer niet geaccepteerd, aangezien meldingen slechts tot 30 dagen terug worden verwerkt. De melding van twee andere aanvoeren van telkens 5 fokgelten van K op 4 januari 1997 en 25 januari 1997 werden wel geaccepteerd, zij het dat appellant daarbij onjuiste data doorgaf (respectievelijk 4 februari 1997 en 13 januari 1997). Appellant heeft eveneens op 12 februari 1997 de afvoeren van varkens gemeld, voor zover die nog door de computer werden geaccepteerd.
- Bij besluiten van 24 maart 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de varkens op het bedrijf van appellant verdacht verklaard van besmetting met klassieke varkenspest en heeft hij maatregelen gelast in verband met deze verdenking.
- Bij besluiten van 27 maart 1997 heeft genoemde minister het bedrijf van appellant besmet verklaard met klassieke varkenspest en heeft hij maatregelen gelast in verband met deze besmetting.
- De totale waarde van de varkensstapel en van nader vermelde producten en voorwerpen is op 27 maart 1997 getaxeerd op fl. 404.110,84, waarna de varkens zijn gedood.
- Bij besluit van 17 april 1997 heeft genoemde minister appellant een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van fl. 262.672,05 toegekend. Appellant is een verlaging van de tegemoetkoming van 35% van de taxatiewaarde opgelegd, omdat hij blijkens een rapport van 4 april 1997 van de Algemene Inspectiedienst de aanvoer van varkens op 4 januari 1997 en 25 januari 1997 te laat, en de aanvoer van varkens op 14 december 1996 in het geheel niet had gemeld bij het Identificatie- en Registratiebureau Varkens te Deventer.
- Bij brieven van 1 mei 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 24 maart 1997. Bij brieven van 6 mei 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 27 maart 1997. Bij brief van 28 mei 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 april 1997.
- Nadat appellant op 12 januari 1998 was gehoord omtrent zijn bezwaren, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, het volgende in.
Gelet op de door de dierenarts vastgestelde klinische verschijnselen van klassieke varkenspest bij varkens op het bedrijf van appellant, daarbij in aanmerking genomen het zeer besmettelijke karakter van de klassieke varkenspest, waardoor de ziekte zich binnen een bedrijf zeer snel kan verspreiden, bestond voldoende aanleiding over te gaan tot verdachtverklaring van alle varkens op het bedrijf van appellant.
Het besluit tot besmetverklaring is niet in strijd met Richtlijn 80/217/EEG. ID-DLO beschikte over de voorgeschreven monsters, te weten monsters van de tonsillen en de milt.
De korting op een schadeloosstelling is niet aan te merken als het opleggen van een sanctie, zodat geen sprake is van een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Gelet op het systeem van tegemoetkomingen in de schade en in aanmerking genomen dat besmetting met een dierziekte tot het normale bedrijfsrisico dient te worden gerekend, bestaat geen aanleiding tot een verdergaande tegemoetkoming in de schade dan die welke appellant reeds is toegekend op basis van artikel 86 van Pro de Wet.
De kortingsregeling die is opgenomen in het op artikel 86, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Wet) gebaseerde Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (hierna: het Besluit), dient zonder belangenafweging in het individuele geval te worden toegepast.
Gelet op de intensieve wijze waarop de varkenshouderij in Nederland wordt uitgeoefend, de belangen van deze sector en de hoge mate van besmettelijkheid van het varkenspestvirus, is een snelle en effectieve tracering van dit virus van groot belang. Gelet hierop dienen varkenshouders de in de Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995, zoals nader gewijzigd (hierna: de Verordening), neergelegde verplichtingen stipt na te leven. Bezien in het licht van het vorenstaande is het in artikel 8 van Pro het Besluit neergelegde kortingspercentage van 35 in geval van het niet naleven van door een bedrijfslichaam - in casu het Landbouwschap - opgestelde regelen, in het onderhavige geval de uit de Verordening voortvloeiende verplichting alle mutaties in de varkensstapel binnen twee dagen te melden aan het Identificatie- en Registratiebureau, ten algemene niet onevenredig.
Het opleggen van de korting getuigt in casu niet van een onevenredige hardheid, gelet op enerzijds voormelde algemene belangen en anderzijds het aantal overtredingen van de meldingsplicht. Voorts is in aanmerking genomen dat deze meldingsplicht niet onevenredig bezwarend is voor varkenshouders.
Het is begrijpelijk dat het overlijden van appellants echtgenote en twee inbraken appellant in een moeilijke situatie hebben gebracht, maar van een ondernemer moet kunnen worden verwacht dat hij er voor zorg draagt dat hij aan alle verplichtingen blijft voldoen, eventueel door inschakeling van een derde. Aangezien appellant niet heeft voldaan aan artikel 9 van Pro de Verordening van het Landbouwschap, is op grond van artikel 8, eerste lid, onder c, van het Besluit terecht een korting van 35% toegepast op zijn tegemoetkoming in de schade.
Dat bij repressieve ruiming wel kortingen op de tegemoetkoming in de geleden schade zijn toegepast en bij preventieve ruiming niet, is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In geval van besmetting wordt ruiming door het gemeenschapsrecht dwingend voorgeschreven, terwijl verweerder een eigen beoordelingsvrijheid heeft al dan niet tot preventieve ruiming over te gaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Niet is gebleken dat monsters zijn genomen van de tonsillen, de milt, de nier en het ileum. Nu voorts niet is gebleken dat het resultaat van de immunoperioxidatie-test (IPT) positief was, hetgeen op grond van Richtlijn 80/217/EEG vereist is voor vaststelling van besmetting, is het besluit tot besmetverklaring onrechtmatig. Daarmee is ook het doden van de varkens op het bedrijf van appellant onrechtmatig en dient de door appellant geleden schade volledig te worden vergoed, met inbegrip van de gevolgschade.
4.2 De toegepaste korting is een administratieve boete, zodat sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM Pro. De in dat artikel neergelegde rechtswaarborgen zijn jegens appellant niet in acht genomen.
4.3 Het automatisch opleggen van in algemeen verbindende voorschriften neergelegde kortingspercentages is in strijd met het evenredigheidsbeginsel, althans het motiveringsbeginsel, nu verweerder ter zake over een discretionaire bevoegdheid beschikt. Bestraffing van het niet onverkort naleven van de meldingsplicht met het opleggen van een korting van 35% is in casu onevenredig.
4.4 Nu de Verordening in strijd met Richtlijn 83/189/EEG niet is aangemeld, is de Verordening gelet op het Securitel-arrest niet toepasbaar.
4.5 Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel besmet geruimde bedrijven in voorkomende gevallen te korten op de tegemoetkoming in de schade en dit niet te doen bij preventief geruimde bedrijven, ongeacht of en in hoeverre door toedoen van de betreffende varkenshouders het risico van verspreiding van het virus is vergroot. Met dit beginsel is eveneens onverenigbaar dat verweerder, anders dan bij besmet geruimde bedrijven, ingeval van preventieve ruiming een, niet op enige regeling gegronde, hogere tegemoetkoming in de schade toekent, hetgeen niet valt te rijmen met het naar gesteld gesloten wettelijk systeem van tegemoetkomingen in de schade.
4.6 Gelet op de psychische toestand waarin appellant door het ziekbed en overlijden van zijn echtgenote geruime tijd heeft bevonden, kan hem in redelijkheid niet worden verweten dat hij de meldingsplicht niet onverkort heeft nageleefd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De onder 4.1 weergegeven grief kan niet slagen, nu verweerder in het verweerschrift onweersproken heeft gesteld dat uit het inzendformulier diagnostisch onderzoek valt af te lezen dat organen (waaronder tonsillen, milt, nier en ileum worden begrepen) ingezonden zijn, alsmede dat uit het werkprotocol met nummer 17 met datum 27 maart 1997 blijkt dat twee monsters een positieve uitslag te zien geven in de IPT.
5.2 De onder 4.2 tot en met 4.5 weergegeven grieven kunnen evenmin slagen. Het College verwijst hiervoor naar zijn uitspraak van 24 juli 2001, AWB 99/9 (te raadplegen op www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer AB3223), waarin dezelfde grieven zijn verworpen.
5.3 Naar aanleiding van de onder 4.6 weergegeven grief overweegt het College als volgt. Bij zijn uitspraak van 29 februari 2000 (AB 2000, 256; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer ZG1820) heeft het College overwogen dat artikel 86, tweede lid, aanhef en onder c van de Wet verweerder niet de verplichting oplegt, maar hem de bevoegdheid verleent, de wettelijk bepaalde vergoeding te verlagen met het percentage als vastgesteld in het Besluit. Aan de orde is derhalve de vraag of het besluit van verweerder om ten aanzien van appellant van deze bevoegdheid gebruik te maken de rechterlijke toets kan doorstaan.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder bezien of de toepassing van de korting in verhouding tot de daadwerkelijke tekortkomingen niet tot zodanige resultaten leidt, dat gesproken moet worden van onevenredigheid in de toepassing van het op zich niet onevenredige stelsel. Bij die beoordeling heeft verweerder met name acht geslagen op het aantal en de soort tekortkomingen. Los daarvan heeft hij ten aanzien van de in dit geval achterliggende redenen van die tekortkomingen overwogen dat van een ondernemer moet worden verwacht dat hij er voor zorg draagt dat hij aan alle verplichtingen blijft voldoen.
Door aldus te beslissen heeft verweerder een onjuiste maatstaf toegepast. Bij de beoordeling of sprake is van een bijzonder geval moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het betreffende geval in hun onderlinge samenhang bezien. Een dergelijke benadering kan in dit geval tot geen ander oordeel leiden dan dat de korting bij appellant tot een onevenredig resultaat leidt. Het College stelt in dit verband vast, dat appellant zodra hem door het uitbreken van de varkenspest duidelijk werd hoe belangrijk het was dat alsnog aan de betreffende verplichtingen werd voldaan, hij alle tot dan toe verzuimde meldingen alsnog heeft willen doen. Daarbij heeft hij zelf weliswaar enkele fouten gemaakt, maar het herstel van zijn eerdere verzuimen werd ook voor een deel beperkt door het computersysteem dat bepaalde te late meldingen niet meer toeliet. Het door de overheid opgezette systeem accepteert, naar verweerders gemachtigde heeft bevestigd ter zitting, meldingen van transporten die 30 dagen voor de melding hebben plaats gevonden - ondanks het belang van een dergelijke registratie van die transporten - niet meer. Het niet meer kunnen melden van die eerdere aanvoeren kan derhalve moeilijk alleen aan appellant worden verweten.
De te late meldingen zijn verklaarbaar door de toestand waarin appellant verkeerde na het overlijden van zijn echtgenote. Gelet op het feit dat de echtgenote van appellant, die tevens zijn maat in het bedrijf was en de administratie verzorgde, plotseling overleed en hij, met slechts beperkte aanvullende hulp, daarboven, naar ter zitting is toegelicht, veel extra zorg had aan de begeleiding van met name één van zijn jonge kinderen, die door dit overlijden grote persoonlijke problemen ondervond, is immers alleszins voorstelbaar dat appellant langdurig een terugslag in zijn werk heeft ondervonden waardoor hij niet aan al zijn verplichtingen, waaronder het tijdig melden van de aanvoer van varkens, heeft voldaan. Weliswaar kan verweerder in zoverre worden gevolgd dat een ondernemer in beginsel aan al zijn verplichtingen moet blijven voldoen, ook bij het intreden van tragische gebeurtenissen, maar bij de beoordeling of sprake is van een bijzonder geval dat noopt tot het niet toepassen van de verlaging van de tegemoetkoming, kan met dit uitgangspunt niet worden volstaan. Beoordeeld dient te worden of bij deze ondernemer, gelet op zijn specifieke situatie en de gegeven verklaring voor de geconstateerde tekortkomingen de korting - gelet ook op de ernst en aantal van de geconstateerde tekortkomingen - niettemin doorgang moet vinden. Het College is van oordeel dat in appellants geval die vraag ontkennend moet worden beantwoord. Daarbij merkt het College op dat verweerder - niet ten onrechte - bij zijn beleid tot het wel of niet toepassen van de verlagingen van de tegemoetkoming in de schade, ten algemene als uitgangspunt heeft genomen dat het (slechts) éénmaal nalaten een aanvoer te melden, alsook het binnen één week in plaats van binnen twee dagen melden, tekortkomingen zijn waaraan, mede gelet op het feit dat in de bedrijfsvoering menselijkerwijs dergelijke tekortkomingen nu eenmaal voor kunnen komen, niet een dergelijk zware en diep ingrijpende verlaging verbonden moet worden. Vanuit die opvatting voor de toepassing van de verlagingsregels ten algemene - die het College geenszins onjuist acht - valt niet in te zien dat in dit geval niet een uitzondering meer in het bijzonder zou moeten worden gemaakt. Daarbij neemt het College, zoals hiervoor is overwogen, tevens in aanmerking dat appellant er inmiddels, voordat in zijn omgeving varkenspest uitbrak, van zijn kant alles aan had gedaan om de registratie op orde te brengen, opdat de in de computer voorhanden gegevens voldoende waren om adequaat bestrijdingsmaatregelen te treffen.
5.4 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het gehandhaafde besluit tot opleggen van voormelde korting is genomen in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit betekent dat het beroep gegrond is voor zover het is gericht tegen het opleggen van deze korting, en dat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd. Het College acht termen aanwezig in dier voege in de zaak te voorzien dat het primaire besluit van 17 april 1997 met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb wordt herzien in die zin dat aan appellant een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van € 183.377,50 (fl. 404.110,84) wordt toegekend, met veroordeling van verweerder tot het betalen van de wettelijke rente over het ten onrechte ingehouden bedrag. Voor het overige wordt het beroep ongegrond verklaard.
Tevens acht het College termen aanwezig voor een veroordeling van verweerder, met toepassing van art. 8:75 Awb Pro, in de kosten van de procedure aan de zijde van appellant, welke op de voet van het bepaalde bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden begroot op (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor schriftelijke inlichtingen en 0,5 punt voor de nadere zitting, waarde per punt € 322,00, gemiddelde zaak) € 966,00. Het vorenstaande leidt tot het volgende dictum.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond, maar alleen voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 17 april 1997 ongegrond is
verklaard;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- herziet het besluit van 17 april 1997, bepaalt dat er geen grond is voor een verlaging in de tegemoetkoming in de schade
van 35% en stelt de tegemoetkoming vast op € 183.377,50 (fl. 404.110,84), te vermeerderen met de wettelijke rente over 35%
van laatstgenoemd bedrag vanaf 17 april 1997 tot de dag van uitbetaling van deze resterende 35%;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 95,29 (zegge: vijfennegentig euro en
negenentwintig cent) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op € 966,00 (zegge:
negenhonderdzesenzestig euro);
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen