Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 99/1036 25 april 2001
5135
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir J.W.G.M. Loonen, agrarisch adviseur,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M.T. Veldhuizen, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 20 december 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen,
waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 november 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van
12 november 1998, waarbij haar aanvraag oppervlakten in het kader van de Regeling
EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) is afgewezen.
Nadat op 28 februari 2000 de gronden voor het beroep zijn ontvangen, heeft verweerder op
23 juni 2000 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2001, waar partijen
vertegenwoordigd door hun gemachtigden, hun standpunten hebben toegelicht. Ter zitting
heeft drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas (het bedrijf dat de satellietopnames voor
verweerder analyseert) met behulp van een laptopcomputer de op de onderhavige zaak
betrekking hebbende satellietopnames getoond en een toelichting gegeven op de analyse
daarvan door GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) is onder meer
het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(.)
e. raadsverordening: verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni
1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde
akkerbouwgewassen (PbEG L 181);
(.)
n. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die
gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als
blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet
agrarische doeleinden in gebruik was;
(.)
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde
verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de
producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(.)
2. Indien de producent grond verkrijgt ter vervanging van akkerland
a. dat aan het bedrijf is onttrokken:
- in verband met een van overheidswege opgelegde wijziging van de
structuur van het bedrijf dan wel
vanwege een wijziging van de voor een subsidie in aanmerking komende
gronden die verband houdt met enigerlei vorm van overheidsinterventie dan
wel
b. in het kader van een met een overheidsinstantie gesloten
ruilverkavelingsovereenkomst als bedoeld in artikel 119 van de
Landinrichtingswet ten behoeve van de natuur en het landschap
komt deze grond in aanmerking voor een subsidie voorzover de oppervlakte
van deze grond niet groter is dan de oppervlakte van het akkerland
dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken in de onderdeel a bedoelde
gevallen respectievelijk
dat hij heeft ingebracht bij het sluiten van de overeenkomst als bedoeld in
onderdeel b."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 6 mei 1998 een "aanvraag oppervlakten 1998 Vereenvoudigde
regeling en Voederareaal " ingediend ter verkrijging van een bijdrage op grond van de
Regeling. Daarbij heeft zij voor 11,48 hectare akkerbouwsteun aangevraagd.
- Naar aanleiding van een analyse door GeoRas heeft verweerder appellante bij brief
van 28 september 1998 verzocht om bewijsmateriaal over te leggen waaruit blijkt dat
de door appellante voor akkerbouwsteun opgegeven percelen met volgnummers 3, 4
en 5 met een oppervlakte van in totaal 6,96 hectare, voldoen aan de definitie van
akkerland als bedoeld in de Regeling.
- Bij brief van 8 oktober 1998 heeft appellante op voormeld schrijven van verweerder
gereageerd.
- Bij besluit van 12 november 1998 heeft verweerder appellantes aanvraag geheel
afgewezen.
- Appellante heeft bij schrijven van 21 december 1998 tegen voormeld besluit bezwaar
gemaakt.
- Op 26 oktober 1999 is appellante gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen:
" Overwegingen
Percelen die u opgeeft in uw aanvraag en in aanmerking brengt voor een
bijdrage dienen aan een aantal voorwaarden te voldoen. Uit artikel 9 van
Verordening (EEG) nr. 1765/92 en Bijlage I van Verordening (EG) 658/96
volgt dat aanvragen niet kunnen worden ingediend voor gronden die van 1987
tot en met 1991 permanent als weidegrond, voor meerjarigen teelten, als
bosgrond of voor niet agrarische doeleinden in gebruik waren. Middels
steekproeven controleert LASER jaarlijks een door de Europese Commissie
vastgesteld percentage van de steunaanvragen op deze voorwaarde.
Aan de hand van satellietfoto's uit de periode 1987 tot en met 1991 heeft
LASER vastgesteld dat de percelen 3, 4 en 5 uit uw aanvraag oppervlakten
1998 niet voldoen aan bovengenoemde voorwaarde. De foto's wezen uit dat de
drie percelen in de referentieperiode permanent in gebruik als grasland waren. U
bent door LASER in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat uw percelen
wel op enig moment in gebruik zijn geweest als akkerland. Gedurende de
behandeling van uw aanvraag overlegde u enkele loonwerknota's en ook bij
indiening van uw bezwaarschrift stuurde u deze nota's mee. Tijdens de
hoorzitting, op 26 oktober 1999, overlegde u opnieuw facturen van
loonwerkers alsmede een ondertekende verklaring van drie loonwerkers, waarin
zij verklaren getuige te zijn geweest van het feit dat u een rotatiesysteem op uw
gronden hanteert. Ook overhandigde u facturen uit 1987, 1988 en 1990 voor
onder meer het huren van een bulldozer, de aanleg van een drainagesysteem en
de aankoop van een drainbuis.
Met voornoemde facturen toonde u aan dat u rekeningen heeft ontvangen voor
het zaaien van een aantal hectaren ma‹s, het huren van een machine of het
aanleggen van een drainagesysteem. De facturen vermelden geen van allen waar
deze activiteiten hebben plaatsgevonden. Dit geldt tevens voor de verklaring
van uw loonwerkers. Ik stel derhalve vast dat deze documenten niet kunnen
worden beschouwd als objectief bewijsmateriaal dat u op perceel 3, 4 en 5 in de
jaren 1987 tot en met 1991 op enig moment ma‹s heeft geteeld.
Tijdens de hoorzitting overlegde u opgaven van de Landinrichtingscommissie
omtrent tijdelijke kavelovergangen. Ook deze documenten kunnen niet worden
geaccepteerd als bewijs van het gebruik van de drie percelen in kwestie in de
periode 1987 tot en met 1991. De opgaven hebben allen betrekking op het
"oogstjaar 1987 tot en met de kavelovergang". De cultuurtoestand vermeld op
de verkavelingsopgaven, die zijn opgemaakt in 1986, refereren aan de toestand
van de grond in de periode v¢¢r 1987. Zij kunnen derhalve niet dienen als
bewijs voor het gebruik in 1987 en de daarop volgende jaren. Daaraan voeg ik
toe dat onderzoek heeft uitgewezen dat de benaming 'bwl' (bouwland) geen
zekerheid biedt over de cultuurtoestand van het betreffende perceel. Er waren
destijds drie aanduidingen voor percelen: bouwland (hetgeen wilde zeggen:
akkerbouwland), tuinbouwland en grasland. In het geval de bestemming van de
grond veranderde, bijvoorbeeld van bouwland naar grasland, diende men dit in
principe door te geven aan de Landinrichtingscommissie. In de praktijk werd dit
meestal achterwege gelaten. Slechts wanneer het een wijziging van akker- of
grasland in tuinbouwland betrof, werd dit doorgaans gemeld, aangezien voor
tuinbouwgrond een hogere bijdrage werd uitgekeerd.
Tijdens de hoorzitting wees u erop dat de herverkaveling van het gebied waarin
uw percelen zich bevinden een controle met teledetectie erg moeilijk en wellicht
onbetrouwbaar maakt. Door de ingrijpende veranderingen in de indeling van
kavels is het naar uw mening hoogst onwaarschijnlijk dat er in al die jaren op
geen enkel moment een akkerbouwgewas op het perceel zou hebben gestaan.
Hierbij vroeg u zich af of de controle met de satellietfoto's ook in voorziet in de
mogelijkheid dat slechts een percentage van het perceel voldoet. Ten aanzien
hiervan het volgende. De verkaveling en het definitieve plan van toedeling in
Overloon-Merselo werd voltooid in december 1987. Tijdens de
referentieperiode, die liep van 1987 tot en met 1991, was ( op het kalenderjaar
1987 na) de nieuwe indeling reeds van kracht. De situatie die u schetst van een
perceelsindeling in de jaren waarin de foto's zijn genomen, die zeer sterk afwijkt
van de huidige perceelsindeling, is dus feitelijk onjuist. Zelfs al zou er sprake
zijn van een gewijzigde verkaveling, kan ik u mededelen dat dit geen invloed
heeft op de juistheid van de diagnose gesteld aan de hand van de satellietfoto's.
Met betrekking tot uw opmerking over het eventueel gedeeltelijk voldoen van
uw percelen, heeft navraag uitgewezen dat in een dergelijk geval aantekening
hiervan zou zijn gemaakt in uw dossier. Aangezien de drie betreffende percelen
volledig zijn afgewezen verbind ik hieraan de conclusie dat zij dus voor 100%
beteeld waren met een niet conform gewas.
De teledetectiecontrole van LASER op de percelen uit uw aanvraag heeft
vastgesteld dat drie percelen met een totale grootte van 6.96 ha niet voldoen
aan de genoemde voorwaarde uit de Regeling. U heeft middels de stukken die u
indiende de uitkomst van deze controle niet kunnen weerleggen. Op grond van
het bovenstaande kom ik dan ook, na heroverweging van het besluit van de
teammanager, tot de conclusie dat zijn besluit juist is."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende
tegen het bestreden besluit aangevoerd.
" 3. Gronden in landinrichtingsproject:
Uit productie 3 van ons bezwaarschrift kunt u opmaken dat Mts. A in de jaren
80 heeft deelgenomen aan een landinrichtingsproject; ruilverkaveling Overloon-
Merselo. Daarbij heeft diverse malen een kavelruil plaatsgevonden, ook voor de
gronden die in de onderhavige aanvraag ter discussie staan. Op de bijlage van de
kavelruilen (datumstempel 17 maart 1988) ziet u een overzicht van de
uitgeruilde percelen voor het jaar 1987. De desbetreffende percelen zijn weer
terug te vinden in de afzonderlijke bijlagen en daar is ook uit af te leiden wat de
cultuurtoestand van deze gronden is. In totaal is op deze manier 14 ha
ingebracht waarvan minimaal 6 ha als bouwland is gekwalificeerd. Overal staat
op deze stukken aangegeven dat dit geldt voor het oogstjaar 1987 (zijnde ‚‚n
van de referentiejaren.)
Laser gaat bij de afwijzing van dit argument erg kort door de bocht door te
stellen dat de cultuurtoestand is opgemaakt in 1986 en dat derhalve geen
zekerheid hieruit kan worden afgeleid over de cultuurtoestand van deze gronden
in 1987. Voorts wordt geschermd met "onderzoek dat heeft uitgewezen dat de
benaming 'bwl' (bouwland) geen zekerheid biedt over de cultuurtoestand van het
betreffende perceel".
Bovenstaande interpretatie van Laser van de feiten doet wel erg veel geweld aan
de werkelijke situatie.(.) Ik heb op 15 februari 2000 contact opgenomen met
de Dienst Landelijk gebied in Roermond (.).
Dhr. D gaf aan dat hij de enige persoon is die nog wat informatie zou kunnen
verstrekken over de ruilverkaveling Overloon - Merselo. (.) Het is volgens
hem niet na te gaan welke percelen precies zijn uitgeruild en in welke
cultuurtoestand deze destijds verkeerden.
Mij is daarom derhalve niet duidelijk waarom Laser gemakshalve de negatieve
interpretatie kiest en schermt met onderzoek waarvan de onderbouwing niet is
aangegeven en volgens de DLG niet aangegeven kan worden.
Op basis van de stukken zoals die voorliggen (tot het tegendeel is bewezen) kan
niet anders geconcludeerd worden deze gronden als bouwland gekwalificeerd
zijn in het referentiejaar 1987. (.)
4. Percelen vallende onder de definitie akkerland
In de brief van Laser wordt duidelijk aangegeven wat de definities zijn van
akkerland of geen akkerland. Bij de definitie "blijvend grasland" wordt
gesproken over het al dan niet in vruchtwisseling opgenomen zijn van percelen
en ook over andere criteria die nodig zijn voor de beoordeling.
Uit productie 1, 2 en 4 kunt u opmaken dat de onderhavige percelen allen waren
opgenomen in een vruchtwisselingssysteem. Hiervoor is zeer uitgebreide
bewijsvoering opgevoerd. Uit deze stukken valt duidelijk op te maken dat alle
percelen in feite onder de definitie akkerland vallen (gedurende de
referentieperiode). Het is in ieder geval geen blijvend grasland geweest.
Laser reageert op deze stukken met een zeer formeel standpunt. Er kan niet
aangetoond worden "waar" deze activiteiten zijn uitgevoerd, niet op
perceelsniveau. Zij accepteren dit niet als objectief bewijsmateriaal.
Wanneer echter de stukken op hun werkelijke meritus worden beoordeeld is
geen andere conclusie mogelijk dan dat een vruchtwisseling heeft
plaatsgevonden. Alle bewijsvoering wijst daarop en het getuigt van weinig
landbouwkundig inzicht deze argumentatie en bewijsvoering zo eenvoudig af te
wijzen.
5. Methode van beoordelen van percelen
Laser voert geen argumenten aan of de kwaliteit van teledetectie voldoende is.
Er wordt voetstoots vanuit gegaan dat de beoordeling foutloos is.
Op de opmerking onzerzijds aangaande de gewijzigde perceelsindelingen en
perceelsverbeteringswerkzaaamheden (drainage/egaliseren) wordt niet ingegaan.
Ons inziens kan voor die percelen geen eenduidige beoordeling grasland worden
afgegeven en dit is bovendien ook niet gebeurd. Daar waar onze bewijsvoering
door Laser als niet objectief wordt aangemerkt lijkt het met de beoordeling wat
door Laser zelf wordt aangevoerd anders te liggen. De eigen informatie wordt
namelijk wel onvoorwaardelijk voor waar aangenomen.
Ook de argumentatie dat mais in 1991m in de periode tussen 3 maart en 30
november kan zijn geteeld wordt niet weerlegd. Ook na herhaalde verzoeken
voor nadere duiding omtrent deze manier van kwalificeren wordt geen
aanvullende bewijsvoering aangevoerd anders dan dat alleen de foto's het bewijs
leveren.
De argumentatie die gebruikt tegen de wisselende perceelsindeling is eveneens
zeer discutabel. De toewijzing van de percelen heeft in 1987 plaatsgevonden
echter de definitieve indeling op bedrijfsniveau heeft later plaatsgevonden. De
indeling kan dus ook na toewijzing hebben afgeweken. De conclusie van Laser
dat de foto's niet genomen kunnen zijn van sterk afwijkende indelingen is ons
inziens dan ook uit de lucht gegrepen. Mede ook omdat Laser de wisselende
indelingen niet kende en op de foto's zijn voor alle jaren dezelfde stippellijnen
als perceelsgrenzen ingetekend. Hun conclusie kan dan zijn dat er alleen maar
grasland is geweest op alle percelen. U kunt zich voorstellen dat ons dit zeer
verbaasd, gezien het al eerder beschreven vruchtwisselsysteem wat door Mts. A
werd toegepast.
(.)
Nu wordt er zonder nader onderzoek van uit gegaan dat de gestelde diagnose
volledig klopt. Er wordt ook geen toelichting op gegeven. In algemene
bewoordingen komt het op ons over dat het systeem van teledetectie langs alle
wegen als een sluitende bewijsvoering dient te worden gehandhaafd. Alle
argumenten die daarmee in tegenspraak zijn worden zondermeer als niet
objectief of niet kloppend beschouwd. Het heeft er alle schijn van dat
onderhavige kwestie geen precedenten mag scheppen voor deze
beoordelingssystematiek."
Ter zitting is van de zijde van appellante met name beklemtoond, dat niet onderzocht is of
de percelen die appellant in 1987 nog bezat en die daarna zijn uitgeruild tegen de huidige
percelen, als akkerland beschouwd konden worden. Zou dat zo zijn, dan zou op grond van
het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de Regeling het huidige land reeds op die titel als
akkerland beschouwd kunnen worden.
Voorts is met name de geringe bewijskracht van de satellietopnamen voor het jaar 1991, die
respectievelijk op 3 maart en 30 november genomen zijn, benadrukt. Teelt van ma‹s tussen
deze beide data is, aldus appellante, alleszins verenigbaar met een beeld op de
satellietopnames, dat ter plaatse volgroeid gras laat zien.
5. De beoordeling van het geschil
Aan de orde is de vraag of verweerder bij het bestreden besluit zijn eerdere afwijzing van de
aanvraag van appellante op grond van de Regeling kon handhaven. Het College
beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
Ingevolge het bepaalde in artikel 1, onder n, sub a van de Regeling wordt onder akkerland
verstaan het geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die
gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland,
grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet agrarische doeleinden in gebruik
was.
Gelet op hetgeen appellante met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 4, tweede lid
van de Regeling in haar situatie heeft aangevoerd zal het College allereerst de vraag moeten
beantwoorden, of verweerder wel de juiste gronden in zijn beoordeling betrokken heeft.
Naar het oordeel van het College strekt het bepaalde in genoemd artikel 4, tweede lid, van
de Regeling ertoe te voorkomen dat een bedrijf, dat over akkerland in de zin van de
Regeling beschikt door de in dat artikel genoemde (overheids-)ingrepen in een situatie zou
komen dat het in plaats van dit akkerland vervangende grond verkrijgt, die niet als
akkerland aangemerkt kan worden en die vervolgens niet bij de verlening van steun
ingevolge de Regeling in aanmerking gebracht kan worden. Dat zou de medewerking aan
maatschappelijk nuttige wijzigingen in beheer en gebruik van grond onnodig belasten.
De tekst noch de strekking van genoemde bepaling biedt echter enig aanknopingspunt om
aan te nemen, dat daarmee de definitie van het begrip akkerland als gegeven in artikel 1,
onder n, sub a van de Regeling wordt uitgebreid.
Dat wil zeggen dat grond die in de jaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland, grond
voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet agrarische doeleinden in gebruik was,
geen akkerland is, ook als deze grond, indien artikel 4, tweede lid, van de Regeling destijds
reeds had gegolden, wel als akkerland voor steun in aanmerking gebracht had kunnen
worden. Er is immers geen reden aan te wijzen, waarom de wetgever voor in het verleden
spelende situaties een onderscheid zou willen maken tussen de wijzen van verkrijging
waarop artikel 4, tweede lid, van de Regeling betrekking heeft en andere wijzen van
verkrijging.
Het voorgaande leidt het College tot de conclusie, dat verweerder in dit geval terecht zijn
beoordeling beperkt heeft tot de vraag of appellantes huidige percelen in de jaren 1987 tot
en met 1991 gebruikt zijn anders dan als blijvend grasland, grond voor blijvende teelten,
bosgrond of voor niet agrarische doeleinden.
Met betrekking tot die percelen geldt, dat verweerder in eerdere jaren steun verstrekt heeft
met betrekking tot op deze grond verbouwde gewassen en deze dus als akkerland in
aanmerking genomen heeft. Het College acht het niet onjuist, dat verweerder - nu hij door
de satellietopnames over gedetailleerdere informatie beschikt dan voordien het geval was -
opnieuw beoordeelt of de door appellante opgegeven percelen wel als akkerland in de zin
van de Regeling kunnen gelden.
Als de satellietopnames er stellig op wijzen, dat zulks niet het geval is, is het in beginsel aan
de aanvrager om bewijsmateriaal aan te dragen op basis waarvan verweerder de grond toch
als akkerland in aanmerking zou moeten nemen. Hoewel gelet op het tijdsverloop aan de
door de aanvrager te produceren bewijzen minder hoge eisen gesteld kunnen worden, dan
wanneer deze kwestie enkele jaren eerder aan de orde gekomen zou zijn, houdt verweerder
naar het oordeel van het College niet ten onrechte vast aan het vereiste, dat het bewijs, dat
een perceel voldoet aan de definitie van akkerland ook per perceel geleverd zal moeten
worden.
Naar ter zitting uitgebreid is toegelicht hebben de satellietopnames uit de jaren 1987 tot en
met 1991 zichtbaar gemaakt, dat op de data waarop die foto's genomen werden, zijnde
5 mei en 2 oktober 1987, 14 juni en 9 september 1988, 23 mei en 21 september 1989,
1 april en 2 augustus 1990, en 31 maart en 30 november 1991 volgroeid gras op de
betrokken percelen 3, 4 en 5 aanwezig was. Daarbij wordt uitgegaan van de percelen met
hun huidige grenzen, die op de opname worden uitgezet.
Het College heeft geen aanleiding gevonden om de door drs M. Honig van GeoRas over de
interpretatie van deze opnames gegeven uiteenzetting in twijfel te trekken.
Appellante verkeert in de positie, dat zij ondersteunend bewijsmateriaal heeft voor haar
stelling, dat zij in al deze jaren op een gedeelte van haar bedrijf ma‹s teelde en dat daarbij
een roulatiesysteem gehanteerd werd. Zij heeft echter geen concrete, op de nu aan de orde
zijnde drie percelen betrekking hebbende, bewijzen kunnen produceren, die aannemelijk
maken, dat deze concrete percelen in die jaren anders dan als grasland in gebruik zijn
geweest.
De conclusie uit het voorgaande is, dat niet is komen vast te staan, dat verweerder bij de
beoordeling van appellantes aanvraag over het jaar 1998 ten onrechte het standpunt heeft
ingenomen dat de betrokken percelen niet als akkerland voor steun ingevolge de Regeling in
aanmerking gebracht kunnen worden. Het beroep moet dan ook ongegrond worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing
van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr W.E. Doolaard in tegenwoordigheid van
mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 april 2001.
w.g. W.E. Doolaard w.g. Th.J. van Gessel