Uitspraak
202200646/2/R3 en 202404685/1/R3.
Datum uitspraak: 18 februari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in Zwartewaal, gemeente Voorne aan Zee,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Brielle, nu Voorne aan Zee,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2021 heeft de raad van de gemeente Brielle het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Brielle - Veegplan 1" (hierna: Veegplan 1) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 30 mei 2024 heeft de raad van de gemeente Voorne aan Zee het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Brielle - Veegplan 2" (hierna: Veegplan 2) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant A] beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de raad verzocht om schriftelijke inlichtingen te geven.
Bij besluit van 2 juli 2024 heeft de raad van de gemeente Voorne aan Zee het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Brielle - Veegplan 3" (hierna: Veegplan 3) vastgesteld.
De raad heeft de schriftelijke inlichtingen gegeven. [appellant] heeft daarop een reactie ingezonden.
De raad en [appellant] hebben andere nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken tegelijk behandeld op een zitting van 13 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Smit, advocaat in Alkmaar, en de raad, vertegenwoordigd door N. van Helvoort en J. Brinkman, bijgestaan door mr. O.E. de Vries en mr. E. van Brandwijk, beiden advocaat in Rotterdam, drs. M.P. Kegler en M.V. van der Berg Msc, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerp van Veegplan 1 is op 3 september 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Het ontwerp van Veegplan 2 is op 8 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wro en de Chw, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Het ontwerp van Veegplan 3 is op 29 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wro en de Chw, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Voor het buitengebied van de gemeente Brielle gold het op 28 januari 2020 vastgestelde bestemmingsplan “Omgevingsplan Buitengebied Brielle” (hierna: het Omgevingsplan). Dat plan is een zogenoemd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Dit betekent dat de raad gebruik heeft gemaakt van extra mogelijkheden voor de inrichting van het bestemmingsplan op basis van artikel 2.4 van de Chw in samenhang met artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw (hierna: het Bu Chw). Een van de mogelijkheden voor de raad is om af te wijken van de hoofdregel dat een bestemmingsplan raadpleegbaar is op de landelijke voorziening (ruimtelijkeplannen.nl). Daarbij geldt de voorwaarde dat het vastgestelde bestemmingsplan elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar wordt gesteld en blijft op een door de raad te bepalen internetadres en dat de landelijke voorziening een verwijzing naar dit internetadres bevat. In dit geval heeft de raad het Omgevingsplan beschikbaar gesteld op een eigen gemeentelijke planviewer op het internetadres https://brielle.crotec-omgevingsplan.nl/.
Over het Omgevingsplan is bij de Afdeling geprocedeerd. In de tussenuitspraak van 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:913, heeft de Afdeling de raad opgedragen om de daarin omschreven gebreken in het besluit tot vaststelling van het Omgevingsplan van 28 januari 2020 te herstellen. Een van deze gebreken was dat er een verschil zat tussen de versies van het Omgevingsplan op de landelijke voorziening en op de eigen planviewer. Daarnaast had de raad op de landelijke voorziening geen juiste verwijzing naar de eigen planviewer opgenomen.
Bij besluit van 6 juli 2021 heeft de raad het Omgevingsplan gewijzigd vastgesteld en van de landelijke voorziening verwijderd en vervangen door een juiste verwijzing naar de eigen planviewer. Daardoor is het Omgevingsplan alleen nog te raadplegen via de eigen gemeentelijke planviewer. De Afdeling heeft op 3 november 2021 een einduitspraak, ECLI:NL:RVS:2021:2446, gedaan waarin is geoordeeld dat de raad met het besluit van 6 juli 2021 de gebreken in het Omgevingsplan heeft hersteld en het Omgevingsplan daarom, zoals gewijzigd, in stand blijft.
3. In de plantoelichting bij Veegplan 1 staat dat de raad beoogd heeft enkele onvolkomenheden te herstellen en enkele wijzigingen door te voeren in het Omgevingsplan.
Volgens de plantoelichting bij Veegplan 2 heeft de raad beoogd enkele onvolkomenheden in het Omgevingsplan en Veegplan 1 te herstellen.
Volgens de plantoelichting bij Veegplan 3 heeft de raad beoogd een initiatief op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] mogelijk te maken.
Uit de vaststellingsbesluiten blijkt dat de Veegplannen ook bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte zijn. De Veegplannen zijn volgens die vaststellingsbesluiten ook te raadplegen via de gemeentelijke planviewer.
4. [appellant] is eigenaar van de woning met grond en opstallen op het perceel [locatie 3] in Zwartewaal en exploiteert daar het [paardenbedrijf]. [appellant] kan zich niet vinden in Veegplan 1 omdat de buitenruimte van zijn paardenstalling volgens hem te veel beperkt wordt en de raad geen rekening heeft gehouden met zijn concrete initiatief voor uitbreiding. [appellant] heeft ook beroep ingesteld tegen Veegplan 2, omdat de raad in dat plan niet aan zijn bezwaren tegen Veegplan 1 tegemoetgekomen is.
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Omvang van het geding
Veegplan 2
6. Hoewel [appellant A] beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 30 mei 2024 tot vaststelling van Veegplan 2, zal de Afdeling in deze uitspraak wel ingaan op de vraag of dat besluit een besluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en of daartegen een beroep van rechtswege is ontstaan. In het geval dat dat zo is, zal de Afdeling de gronden die [appellant A] in zijn reële beroep tegen Veegplan 2 naar voren heeft gebracht, aanmerken als de gronden van het beroep van rechtswege tegen het besluit van 30 mei 2024.
Veegplan 3
7. In de plantoelichting bij Veegplan 3 staat dat met dat plan een nieuw initiatief van [Tuinderij] mogelijk gemaakt wordt. Hierbij zijn de percelen [locatie 1], [locatie 4] en [locatie 2], [locatie 5] en [locatie 6], alle in Brielle, betrokken. De raad heeft toegelicht dat Veegplan 3, met planidentificatienummer NL.IMRO.1992.OPBrielleHerz03-0130, geen herhaalde integrale vaststelling is van de verbeelding, de planregels, en andere planonderdelen van het Omgevingsplan en Veegplan 1 en 2, maar dat Veegplan 3 alleen betrekking heeft op de percelen betrokken bij het initiatief van [Tuinderij]. [appellant] heeft in het nadere stuk van 20 december 2024 en op de zitting uitdrukkelijk te kennen gegeven dat hij, gelet op de plantoelichting en de toelichting van de raad, geen gronden aanvoert tegen het besluit van 2 juli 2024 waarbij Veegplan 3 is vastgesteld en daar dus niet tegen opkomt.
Voor zover er tegen het besluit van 2 juli 2024, waarbij Veegplan 3 is vastgesteld, van rechtswege een beroep van [appellant] is ontstaan, moet dat worden geacht te zijn ingetrokken.
Gerelateerde procedures
8. De Afdeling doet vandaag ook uitspraak in de procedure waarin GeoMEC-4P Realisatie & Exploitatie B.V. en [partij] beroep hebben ingesteld tegen Veegplan 1 (zaak nr. 20220646/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:781).
9. Daarnaast doet de Afdeling vandaag uitspraak in twee andere procedures waarbij [appellant] betrokken is en die verband houden met deze uitspraak. Die procedures gaan over een bij besluit van 24 augustus 2021 aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom (zaak nr. 202401788/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:783) en over de bij besluit van 15 december 2022 aan [appellant] verleende omgevingsververgunning (zaak nr. 202401931/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:784).
De kenbaarheid van Veegplan 1 en Veegplan 2
10. Voordat de Afdeling het beroep van [appellant] inhoudelijk kan behandelen, moet de Afdeling de inhoud vaststellen van het besluit waartegen het beroep van [appellant] is gericht. Het beroep van [appellant] was in eerste instantie gericht tegen het besluit tot vaststelling van Veegplan 1. Om de inhoud van Veegplan 1 vast te stellen zal de Afdeling hierna ingaan op de werking van de gemeentelijke planviewer die de raad gebruikt. Daarbij komt ook aan de orde of Veegplan 2 een besluit is als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb.
De Afdeling merkt daarbij op dat, ondanks dat een eventueel van rechtswege ontstaan beroep van [appellant] tegen Veegplan 3 moet worden geacht te zijn ingetrokken, Veegplan 3 in de hiernavolgende overwegingen toch aan de orde komt bij de beoordeling van Veegplan 1 en Veegplan 2. Dat komt door de werking van de gemeentelijke planviewer, die hierna zal worden toegelicht.
10.1. De Afdeling stelt vast dat, ten tijde van de zitting van 13 maart 2025, op de planviewer die de raad gebruikt voor het Omgevingsplan en de Veegplannen, verschillende kaartlagen te zien zijn. De relevante kaartlagen zijn "vastgesteld Omgevingsplan Buitengebied Brielle", "Veeg- en postzegelplannen in procedure" en "Veeg- en postzegelplannen in werking". Onder "Regels op deze locatie uit vastgestelde plannen" staat een toelichting over de verschillende kaartlagen.
Volgens die toelichting is het Omgevingsplan te raadplegen via de kaartlaag "vastgesteld Omgevingsplan Buitengebied Brielle". Als die kaartlaag is geselecteerd, dan staat onder "Planinfo en documenten" (onder andere) het planidentificatienummer, NL.IMRO.0501.OPgemBrielle-0140, en een link naar het vaststellingsbesluit van het Omgevingsplan.
Volgens de toelichting zijn via de kaartlagen "Veeg- en postzegelplannen in procedure" en "Veeg- en postzegelplannen in werking" de herzieningen van het Omgevingsplan te raadplegen. Onder de kaartlaag "Veeg- en postzegelplannen in procedure" stonden ten tijde van de zitting van 13 maart 2025 geen plannen. Volgens de toelichting staan het Omgevingsplan inclusief Veegplan 1, 2 en 3 onder de kaartlaag "Veeg- en postzegelplannen in werking". Als die kaartlaag is geselecteerd, dan staat onder "Planinfo en documenten" (onder andere) het planidentificatienummer, NL.IMRO.1992.OPBrielleHerz03-0130, en het vaststellingsbesluit van Veegplan 3. De vaststellingsbesluiten van Veegplan 1 en Veegplan 2 zijn niet via de gemeentelijke planviewer te raadplegen.
10.2. Onder het kopje "Regels" in de gemeentelijke planviewer zijn de planregels van het Omgevingsplan te raadplegen. Onder het kopje "Toelichting" is de plantoelichting van het Omgevingsplan te raadplegen.
Onder het kopje "Regels Veegplan 3" zijn de planregels van het Omgevingsplan en alle Veegplannen geconsolideerd weergegeven. Onder "Toelichting Veegplan 3" zijn de plantoelichtingen van de Veegplannen te raadplegen. In de geconsolideerde planregels is een hoofdstuk 12 opgenomen genaamd "Hier heeft een herziening van het moederplan plaatsgevonden". In het hoofdstuk staan drie artikelen: artikel 194 "Herziening Veegplan 1", artikel 195 "Herziening Veegplan 2", en artikel 196 "Herziening Veegplan 3".
In de plantoelichting staat het volgende over de opzet van de Veegplannen:
"- op de verbeelding en in de regels worden de veranderingen doorgevoerd die zijn beschreven in de toelichting op de herziening;
- de toelichting op de herziening is toegevoegd aan een document waarin ook de toelichtingen (en de bijlagen bij de toelichtingen) van de toekomstige herzieningen worden opgenomen; daarmee kan in de toekomst steeds een nieuwe toelichting aan dit herzieningsdocument worden toegevoegd;
- de gebieden waar een herziening plaatsvindt worden op de verbeelding aangegeven; er kan sprake zijn van een aanduiding op een gewijzigd perceel of het gehele plangebied wordt aangeduid indien er sprake is van herziening van de regels die voor het gehele plangebied gelden;
- de gebieden waarop de herziening ziet worden gekoppeld aan een nieuw hoofdstuk in de regels ('Hier heeft een herziening van het moederplan plaatsgevonden').
Het herzieningsdocument waarin dit veegplan is opgenomen wordt hiermee een plan dat steeds mee verandert met de vastgestelde herzieningen en op deze wijze steeds het omgevingsplan in actuele, vigerende staat laat zien, terwijl de verschillende herzieningen toch nog zichtbaar zijn. Het beschikken over een steeds actueel omgevingsplan is een van de oorspronkelijke wensen en uitgangspunten van de Omgevingswet. Naast de verschillende herzieningen blijft ook het moederplan raadpleegbaar in de speciale raadpleegomgeving op http://brielle.crotec-omgevingsplan.nl/."
10.3. Op de landelijke voorziening (ruimtelijkeplannen.nl) staan het Omgevingsplan, Veegplan 1, Veegplan 2 en Veegplan 3, afzonderlijk weergegeven en zijn ook de vaststellingsbesluiten van het Omgevingsplan en alle Veegplannen beschikbaar. Maar de verbeelding, planregels, plantoelichting en bijlagen bij die plannen zijn niet beschikbaar via de landelijke voorziening. Daarvoor is een verwijzing opgenomen naar de gemeentelijke planviewer. Wel zijn op de landelijke voorziening de planbegrenzingen van het Omgevingsplan en van de Veegplannen te zien. Daarin is hetzelfde plangebied aangegeven voor het Omgevingsplan en voor de Veegplannen.
Het voorgaande geldt ook voor de wijze waarop het Omgevingsplan, Veegplan 1, Veegplan 2 en Veegplan 3 op Regels op de Kaart (de opvolger van ruimtelijkeplannen.nl) zijn weergegeven.
10.4. Dat het Omgevingsplan en de Veegplannen bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte zijn en bedoeld zijn om vooruit te lopen op de systematiek van de Omgevingswet, betekent niet dat deze plannen ook daadwerkelijk dezelfde systematiek volgen. Het Omgevingsplan en de Veegplannen vallen namelijk nog onder het oude recht, waaronder de Wro en de Chw, en niet onder de Omgevingswet. Dit betekent ook dat de verplichting tot het geconsolideerd beschikbaar stellen zoals nu op grond van artikel 19 van Pro de Bekendmakingswet voor omgevingsplannen onder de Omgevingswet geldt, niet geldt voor bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte, en dus ook niet voor het Omgevingsplan en de Veegplannen waar het in deze procedure over gaat. Bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte zijn, op grond van artikel 4.6, eerste lid en onder c, van de Invoeringswet Omgevingswet, namelijk onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Op grond van artikel 22.5, vijfde lid, van de Omgevingswet geldt voor het tijdelijk deel van het omgevingsplan niet de verplichting tot het in geconsolideerde vorm beschikbaar stellen.
10.5. De raad heeft er in dit geval wel voor gekozen om het Omgevingsplan en de Veegplannen geconsolideerd beschikbaar te stellen op de gemeentelijke planviewer. De Afdeling overweegt dat dit, ondanks dat dit wettelijk dus niet verplicht is, op zichzelf mogelijk is. Ook dan moet wel worden voldaan aan de voorwaarde uit artikel 7c, negende lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1°, van het Bu Chw, dat het vastgestelde bestemmingsplan elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar wordt gesteld en blijft.
10.6. De Afdeling overweegt dat het, ten tijde van de zitting van 13 maart 2025, niet mogelijk was om aan de hand van de gemeentelijke planviewer of de landelijke voorziening (ruimtelijkeplannen.nl) vast te stellen hoe de verbeelding van Veegplan 1 er ten tijde van de vaststelling van dat plan uitzag en wat de planregels van Veegplan 1 inhielden. Dat komt door de gezamenlijke/geconsolideerde weergave van Veegplan 1 met het Omgevingsplan en de Veegplannen 2 en 3. Veegplan 1 is niet afzonderlijk via een aparte kaartlaag te raadplegen. Daarnaast zijn er ook geen andere aanknopingspunten in de juridisch-bindende delen van Veegplan 1 aan de hand waarvan kan worden bepaald wat de raad met Veegplan 1 heeft vastgesteld en gewijzigd.
Het vaststellingsbesluit van Veegplan 1 biedt geen aanknopingspunten aan de hand waarvan kan worden bepaald wat de raad met Veegplan 1 heeft vastgesteld en gewijzigd. In het vaststellingsbesluit staat alleen dat de raad Veegplan 1, met planidentificatienummer NL.IMRO.0501.OPgemBrielleHerz01-0130, heeft vastgesteld. Wat de inhoud van Veegplan 1 is, wordt in het vaststellingsbesluit niet uiteengezet.
De Afdeling overweegt verder dat ook hoofdstuk 12 van de planregels onvoldoende is om met zekerheid te kunnen bepalen wat ieder individueel Veegplan heeft gewijzigd. Enkele planregels blijken in meerdere van de Veegplannen gewijzigd te zijn, maar omdat de Veegplannen onder één kaartlaag staan vermeld, kan niet worden achterhaald hoe de betreffende planregel luidde voordat deze door een volgend veegplan gewijzigd werd.
In de plantoelichting is wel toegelicht wat de wijzigingen zijn die de raad beoogd heeft door te voeren met Veegplan 1. Maar de plantoelichting is geen juridisch bindend onderdeel van een bestemmingsplan, zodat op basis daarvan niet kan worden vastgesteld wat al dan niet op een perceel was toegestaan onder Veegplan 1.
Tot slot wijst de Afdeling erop dat "tijdreizen" binnen de gemeentelijke planviewer niet mogelijk is. Dit betekent dat het niet mogelijk is om een moment in het verleden te kiezen en te zien welke plannen op dat moment op een gekozen locatie golden, en hoe de verbeelding er toen uitzag en de planregels toen luidden. In de sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikbaar gestelde landelijke voorziening (Regels op de kaart) is deze functionaliteit opgenomen met het oog op onder meer de rechtszekerheid van burgers en om effectieve rechtspraak mogelijk te maken. Omdat een gemeentelijk omgevingsplan onder de Omgevingswet namelijk geconsolideerd moet worden weergegeven op de landelijke voorziening, zou het zonder de functionaliteit van tijdreizen niet mogelijk zijn om kennis te nemen van de inhoud van een omgevingsplan, zoals dat op een bepaald moment in het verleden gold. Ondanks dat in dit geval het oude recht van toepassing is op het Omgevingsplan en de Veegplannen en "tijdreizen" dus geen verplichte functionaliteit is, overweegt de Afdeling dat het wel op de weg van de raad had gelegen om deze (of een vergelijkbare) functionaliteit in de planviewer op te nemen, omdat er door de raad voor is gekozen het Omgevingsplan en de Veegplannen geconsolideerd beschikbaar te stellen.
10.7. Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat het, ten tijde van de zitting van 13 maart 2025, niet mogelijk was om vast te stellen wat de inhoud is van Veegplan 1 en hoe dit veegplan het Omgevingsplan heeft gewijzigd. De Afdeling kan hierdoor ook niet vaststellen of Veegplan 1, met planidentificatienummer NL.IMRO.0501.OPgemBrielleHerz01-0130, een volledige, integrale vaststelling van de verbeelding en alle planregels behelst, of, zoals de raad stelt, alleen wijzigingen doorvoert in het Omgevingsplan. Ook kan niet worden vastgesteld wat die wijzigingen dan inhouden.
10.8. De voorgaande overwegingen over Veegplan 1 gelden onverkort voor Veegplan 2. Dit maakt het voor de Afdeling op basis van de gemeentelijke planviewer en de landelijke voorziening niet mogelijk om te kunnen bepalen of Veegplan 2 een besluit is als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb. Juist vanwege de onduidelijkheid over de inhoud van Veegplan 2 en omdat het niet mogelijk is om met zekerheid vast te stellen of Veegplan 2, met planidentificatienummer NL.IMRO.1992.OPBrielleHerz02-0130, een volledige, integrale vaststelling van de verbeelding en alle planregels behelst, of, zoals de raad stelt, alleen wijzigingen doorvoert in het Omgevingsplan, ziet de Afdeling aanleiding om Veegplan 2 aan te merken als een nader besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
10.9. De Afdeling is van oordeel dat bovenstaande overwegingen ook van toepassing zijn op Veegplan 3. Maar zoals onder 7 al is vastgesteld, moet het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] tegen Veegplan 3 worden geacht te zijn ingetrokken. Dit betekent dat Veegplan 3 onherroepelijk is geworden.
Desondanks ziet de Afdeling nog wel een belang bij het beoordelen van de beroepen tegen Veegplan 1 en Veegplan 2. Dat komt vanwege het belang van de rechtszekerheid en omdat Veegplan 1 en Veegplan 2 juist samen met Veegplan 3 onder een kaartlaag in de gemeentelijke planviewer staan. Niet kan worden vastgesteld of Veegplan 3 dat wat met Veegplannen 1 en 2 zou zijn geregeld, geheel heeft vervangen.
10.10. De Afdeling concludeert dat het niet mogelijk is om vast te stellen wat de inhoud is van Veegplan 1 en van Veegplan 2. Door de wijze waarop Veegplan 1 en Veegplan 2 geconsolideerd met Veegplan 3 op de gemeentelijke planviewer staan weergegeven, is de Afdeling van oordeel dat Veegplan 1 en Veegplan 2 niet langer op de gemeentelijke planviewer beschikbaar zijn. De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat Veegplan 1 en Veegplan 2 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en artikel 7c, negende lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1°, van het Bu Chw niet op zichzelf elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar zijn gebleven. Dit maakt het voor burgers niet mogelijk om kennis te nemen van het op een bepaald moment geldend recht. Ook effectieve rechtspraak in procedures waarbij een van de Veegplannen een rol speelt, is daardoor niet mogelijk.
Inhoudelijke beoordeling
11. De Afdeling zal in het kader van een finale geschilbeslechting hierna nog ingaan op de beroepsgrond van [appellant] over de vraag of hij een concreet initiatief heeft ingediend. De reden dat de Afdeling dit doet, is omdat de Afdeling deze beroepsgrond kan beoordelen zonder de inhoud van Veegplan 1 en Veegplan 2 exact te hoeven vaststellen. De Afdeling gaat dus niet in op de andere beroepsgronden van [appellant] over onder andere het overgangsrecht, de Dienstenrichtlijn en de plattelandswoning.
Concreet initiatief
12. [appellant] betoogt dat de raad zijn concrete initiatief voor het legaliseren van de buitenruimte ten onrechte niet bij de vaststelling van Veegplan 1 en Veegplan 2 heeft meegenomen. [appellant] voert aan dat hij met de vergunningaanvraag van 30 september 2021, waar hij in zijn zienswijze over het ontwerp van Veegplan 1 op heeft gewezen, tijdig een concreet initiatief kenbaar heeft gemaakt voor het legaliseren van de buitenruimte. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de raad bij de vaststelling van het Veegplan 1 rekening had moeten houden met zo’n initiatief, als dat voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en de raad bij de vaststelling van het plan de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief kan beoordelen. In de nota van zienswijzen staat dat het initiatief buiten beschouwing wordt gelaten, omdat het aan het einde van de zienswijzetermijn is ingediend. Maar uit de rechtspraak van de Afdeling volgt niet dat er dan geen rekening met een initiatief hoeft te worden gehouden. Verder blijkt uit de nota van zienswijzen dat de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief niet heeft beoordeeld, maar alleen het voorstel van het college om dit buiten beschouwing te laten heeft overgenomen.
Bij de vaststelling van Veegplan 2 had de raad volgens [appellant] rekening moeten houden met de bij besluit van 15 december 2022 verleende omgevingsvergunning voor samengevat het legaliseren van de buitenruimte. Dat heeft de raad niet gedaan. Op grond van vaste jurisprudentie had de raad wat vergund is positief moeten bestemmen.
12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een concreet initiatief dat bij de vaststelling had moeten worden meegenomen. De vergunningaanvraag is ingediend op 30 september 2021, terwijl de zienswijzetermijn twee weken daarna afliep. Omdat de raad binnen twaalf weken na de termijn van terinzagelegging moet besluiten over de vaststelling van het plan, had de raad effectief 14 weken om de vergunningaanvraag te beoordelen. Volgens de raad was dat te weinig, omdat het geen eenvoudige vergunning maar een vergunning met uitgebreide voorbereidingsprocedure betreft. Ook bestond nog de verwachting dat de vergunningaanvraag gewijzigd zou moeten worden na beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid. Dat is nadien ook gebeurd, wat heeft geleid tot de vergunningaanvraag van 28 januari 2022. Verder zou het meenemen van de vergunningaanvraag na de zienswijzetermijn derden in een nadeliger positie gebracht hebben. In dat kader is relevant dat de verzoekers om handhaving hebben aangegeven in rechte op te zullen komen tegen het eventueel verlenen van de omgevingsvergunning.
Voor zover het gaat over het niet meenemen van de verleende vergunning in Veegplan 2, stelt de raad zich op het standpunt dat deze vergunning terecht niet is verwerkt in Veegplan 2, omdat de vergunning nog niet onherroepelijk is. Verder stelt de raad dat het verzoek van [appellant] wel is meegenomen in de belangenafweging voor Veegplan 2.
12.2. In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
12.3. De Afdeling is van oordeel dat de wens van [appellant] tot het legaliseren van de buitenruimte moet worden aangemerkt als een voldoende concreet initiatief dat tijdig kenbaar is gemaakt en waar de raad bij de vaststelling van Veegplan 1 en Veegplan 2 rekening mee moest houden. De raad heeft dat naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte niet gedaan.
12.4. In de procedure over Veegplan 1 heeft de raad zich kort gezegd op het standpunt gesteld dat het initiatief van [appellant] niet tijdig kenbaar is gemaakt, waardoor de raad daar geen rekening mee kon (en hoefde te) houden.
[appellant] heeft zijn wens voor het eerst kenbaar gemaakt met de vergunningaanvraag van 30 september 2021, waarbij een ruimtelijke onderbouwing is overgelegd. Hij heeft de raad hier in zijn zienswijze over het ontwerp van Veegplan 1 op gewezen. De Afdeling overweegt dat er met de vergunningaanvraag sprake is van een voldoende concreet initiatief. Daarnaast is het initiatief ook tijdig kenbaar gemaakt aan de raad, namelijk binnen de zienswijzetermijn. Dat de vergunning met de uitgebreide procedure moet worden voorbereid, betekent niet dat het initiatief te laat aan de raad kenbaar is gemaakt. De procedure rond de vergunningverlening en de beoordeling van een concreet initiatief bij vaststelling van een bestemmingsplan staan hier los van elkaar. De Afdeling acht het initiatief ook niet van een zodanige aard en omvang dat de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan niet in 14 weken had kunnen beoordelen. Dat de verwachting bestond dat de vergunningaanvraag nog gewijzigd moest worden en dat dit met de nieuwe vergunningaanvraag (met ruimtelijke onderbouwing) van 28 februari 2022 ook is gebeurd, maakt ook niet dat het initiatief niet tijdig kenbaar is gemaakt of onvoldoende concreet was. Dit is namelijk in overleg met het college gedaan en de gewijzigde vergunningaanvraag is in essentie een afgeslankte versie van de vergunningaanvraag van 30 september 2021.
Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad ten onrechte geen ruimtelijke afweging heeft gemaakt over het concrete initiatief van [appellant], omdat het initiatief niet tijdig kenbaar gemaakt zou zijn. Dit is in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
In zoverre slaagt het betoog.
12.5. In de procedure over Veegplan 2 stelt de raad zich op het standpunt dat deze vergunning terecht niet is verwerkt in Veegplan 2, omdat de vergunning nog niet onherroepelijk is.
Op 15 december 2022, ruim voor de vaststelling van Veegplan 2, is de omgevingsvergunning aan [appellant] verleend. [appellant] heeft daar in zijn zienswijze over het ontwerp van Veegplan 2 ook op gewezen. De Afdeling overweegt dat de verleende, maar nog niet onherroepelijke vergunning, een zwaarwegend belang vormt waar de raad bij de vaststelling van Veegplan 2 rekening mee had moeten houden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:838). De enkele stelling van de raad dat de vergunning nog niet onherroepelijk is, is dus onvoldoende om geen rekening te houden met de verleende vergunning. Daarnaast is het de Afdeling niet gebleken hoe de raad de verleende vergunning in de belangenafweging bij de vaststelling van Veegplan 2 heeft betrokken.
Daarom komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad het belang van [appellant] dat voortvloeit uit de verleende vergunning, ten onrechte onvoldoende heeft meegewogen in de belangenafweging, die ten grondslag ligt aan de vaststelling van Veegplan 2. Dit is in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
In zoverre slaagt het betoog.
Conclusie
13. Gelet op wat is overwogen onder 10.10 en 12.5, is het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 30 mei 2024, tot vaststelling van Veegplan 2, gegrond. Zoals eerder is overwogen onder 10.9, ziet de Afdeling nog wel belang bij beoordeling van het besluit van 22 december 2021 tot vaststelling van Veegplan 1, omdat het onduidelijk is wat de inhoud van Veegplan 1 en Veegplan 2 exact is. Gelet op wat is overwogen onder 10.10 en 12.4, is het beroep tegen het besluit van 22 december 2021, tot vaststelling van Veegplan 1, ook gegrond.
14. Op de zitting is de mogelijke toepassing van een bestuurlijke lus besproken voor het geval de Afdeling het besluit van 22 december 2021 en het besluit van 30 mei 2024 gebrekkig zou vinden. De Afdeling ziet, gelet op de aard en omvang van de gebreken die aan die besluiten kleven, in dit geval geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Daarbij neemt de Afdeling ook de procedure van GeoMEC-4P Realisatie & Exploitatie B.V. en [partij] (zaak nr. 20220646/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:781) in aanmerking. De Afdeling zal Veegplan 1 en Veegplan 2 vernietigen voor zover het betreft de plandelen met alle op het perceel [locatie 3] in Zwartewaal rustende bestemmingen en/of aanduidingen. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen om de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening en op de gemeentelijke planviewer.
15. Het voorgaande betekent dat Veegplan 1 en Veegplan 2 niet gelden op het perceel [locatie 3] van [appellant]. Daar ontstaat in die Veegplannen dus een gat. Voor het geldend planologisch regime op het perceel [locatie 3] moet daarom worden gekeken naar het Omgevingsplan. Gelet op de door de raad gegeven toelichting over Veegplan 3, zoals deze is weergegeven onder 7, gaat de Afdeling ervan uit dat Veegplan 3 geen regeling bevat voor het perceel [locatie 3].
16. De raad moet de proceskosten vergoeden.
17. [appellant A] heeft een afzonderlijk beroepschrift ingediend tegen het besluit van 30 mei 2024 tot vaststelling van Veegplan 2. Daarbij heeft hij griffierecht betaald, terwijl hij dit niet verschuldigd was. Zoals hiervoor onder 6, 10.8 en 10.9 is overwogen heeft zijn oorspronkelijke beroep tegen het besluit van 22 december 2021 tot vaststelling van Veegplan 1, van rechtswege ook betrekking op het besluit van 30 mei 2024 tot vaststelling van Veegplan 2. De griffier van de Raad van State zal daarom aan [appellant A] het door hem teveel betaalde griffierecht terugbetalen.
Vervolg
18. Na deze uitspraak zijn het Omgevingsplan en alle Veegplannen, voor zover deze niet zijn vernietigd, onherroepelijk. Dit betekent dat de Omgevingswet vanaf dat moment onverkort zal gelden voor het Omgevingsplan en die Veegplannen. In dat verband wijst de Afdeling erop dat de wijze waarop omgevingsdocumenten beschikbaar moeten worden gesteld onder het regime van de Omgevingswet, afwijkt van de regels onder de Wro. De Afdeling geeft de raad in overweging om na te gaan of hij voor het beschikbaar stellen kan volstaan met een link op de landelijke voorziening (Regels op de Kaart) naar de gemeentelijke planviewer.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Brielle van 22 december 2021 waarbij het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Brielle - Veegplan 1" is vastgesteld, gegrond;
II. vernietigt het onder I genoemde besluit voor zover het betreft de plandelen ter plaatse van het perceel [locatie 3] in Zwartewaal met alle daarop rustende bestemmingen en/of aanduidingen;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Voorne aan Zee van 30 mei 2024 waarbij het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Brielle - Veegplan 2" is vastgesteld, gegrond;
IV. vernietigt het onder III genoemde besluit voor zover het betreft de plandelen ter plaatse van het perceel [locatie 3] in Zwartewaal met alle daarop rustende bestemmingen en/of aanduidingen;
V. draagt de raad van de gemeente Voorne aan Zee op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II en IV worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening en op de gemeentelijke planviewer;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Voorne aan Zee tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.818,18, waarvan € 2.802,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Voorne aan Zee aan [appellant A] en [appellant B] vergoedt het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 voor de behandeling van het beroep, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant A] het door hem teveel betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.R. Schadd, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Schadd
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026
780-1076
BIJLAGE
Crisis- en herstelwet
Artikel 2.4
1. Bij algemene maatregel van bestuur op de voordracht van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met Onze Minister of Onze Ministers wie het mede aangaat, kan, met inachtneming van internationaalrechtelijke verplichtingen, op verzoek van een bestuursorgaan, bij wege van experiment worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens:
[…]
o. de Wet ruimtelijke ordening;
[…]
2. Er kan uitsluitend toepassing worden gegeven aan het eerste lid indien het experiment bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en
a. het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen; of
b. uitvoering van het experiment bijdraagt aan het versterken van de economische structuur.
3. Bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, wordt bepaald:
a. welke afwijking of afwijkingen van de betrokken in het eerste lid genoemde wet of wetten is of zijn toegestaan;
b. de ten hoogste toegestane tijdsduur van die afwijking of afwijkingen, en
c. de wijze waarop wordt vastgesteld of een afwijking aan haar doel beantwoordt, en of de tijdsduur daarvan aanpassing behoeft.
4. Bij algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, kan worden bepaald:
a. aan welke eisen een verzoek voor een afwijking van de in het eerste lid genoemde wetten voldoet;
b. in welke situaties afwijkingen van de in het eerste lid genoemde wetten zijn toegestaan.
5. Bij regeling van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met Onze Minister of Onze Ministers wie het mede aangaat, kan het toepassingsbereik van in de algemene maatregel van bestuur geregelde experimenten worden uitgebreid door daarvoor nieuwe gebieden en projecten aan te wijzen. Daarbij wordt de ten hoogste toegestane tijdsduur van de afwijking of afwijkingen aangegeven.
Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet
Artikel 7c
1. In aanvulling op artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen in het bestemmingsplan ook regels worden gesteld, die strekken ten behoeve van het:
a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.
[…]
9. Bij de voorbereiding, vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van het bestemmingsplan kan worden afgeweken van:
a. de volgende artikelen van het Besluit ruimtelijke ordening:
1°. 1.2.1, tweede lid, en 1.2.1a, onderdeel a, onder de voorwaarde dat het ontwerp van het bestemmingplan of het vastgestelde bestemmingsplan elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar wordt gesteld en blijft op een door de raad te bepalen internetadres. In dat geval bevat de landelijke voorziening, bedoeld in artikel 1.2.1, tweede lid, een verwijzing naar dit internetadres;
2°. 3.1.6, eerste lid, onder f, en vijfde lid, onder c;
b. de bij de ministeriële regeling, bedoeld in artikel 1.2.6 van het Besluit ruimtelijke ordening, gestelde regels of nadere regels;
[…]
17. Dit artikel is van toepassing op de volgende plangebieden:
[…]
vv. Buitengebied, gemeente Brielle, zoals aangegeven op de kaart in bijlage 101;
[…]
18. Van de in dit artikel bedoelde bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte kan tot 1 januari 2026 gebruik worden gemaakt mits het ontwerp van deze plannen ter inzage is gelegd voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet.