Uitspraak
202303828/1/A3.
Datum uitspraak: 4 februari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, (thans: minister van Landbouw, Visserij en Voedselzekerheid),
2. de stille maatschap [naam maatschap], gevestigd in [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 mei 2023 in zaak nr. 22/10 in het geding tussen:
de maatschap
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2021 heeft de minister beslist op een verzoek van de maatschap om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en enkele documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 22 november 2021 heeft de minister het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 mei 2023 heeft de rechtbank het beroep van de maatschap gegrond verklaard, het besluit van 22 november 2021 vernietigd en de minister opgedragen om binnen drie maanden een nieuw besluit te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben de minister en de maatschap hoger beroep ingesteld.
De maatschap heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 20 september 2023 heeft de minister het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard.
De maatschap heeft gronden ingediend tegen dit nieuwe besluit.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 april 2025, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.J.H. van Tienen en mr. M.H.A. Bakkum, advocaten in Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In een brief van 29 november 2020 heeft de maatschap op grond van de Wob verzocht om "openbaarmaking van de namen van alle ondernemingen die met haar concurreren en staatssteun in de vorm van schaarse verhandelbare rechten hebben verkregen." De minister heeft dit opgevat als een verzoek om de openbaarmaking van alle besluiten waarbij hij op basis van de peildatum 2 juli 2015 ambtshalve fosfaatrechten heeft toegekend aan melkveebedrijven (hierna: fosfaatbeschikkingen). De minister heeft uit de ongeveer 30.000 fosfaatbeschikkingen een selectie van zestien beschikkingen openbaar gemaakt, met uitzondering van in deze beschikkingen genoemde persoonsgegevens, relatie- en beschikkingsnummers en nummers van de Kamer van Koophandel.
Hoger beroep van de minister
Toepasselijk kader
2. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat de rechtbank heeft beoordeeld, is genomen op 22 november 2021, dus voor 1 mei 2022. In zoverre is de Wob in dit geding nog van toepassing. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2).
Beoordeling hoger beroep
3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is in te zien waarom de relatienummers van de geadresseerden van de fosfaatbeschikkingen en de beschikkingsnummers van de fosfaatbeschikkingen uit de openbaarheid moeten blijven. Hij voert hiertoe aan dat de relatienummers herleidbaar zijn tot individuele melkveebedrijven en personen en bij zowel de RVO als de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) door ondernemers worden gebruikt voor identificatie. De relatienummers maken deel uit van de beschikkingsnummers. Uit de beschikkingsnummers kunnen dus de relatienummers worden afgeleid. Openbaarmaking van de relatienummers en de beschikkingsnummers voor een ieder zal leiden tot onevenredige benadeling in de zin van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob, omdat daarmee toegang kan worden verkregen tot vertrouwelijke gegevens van de ondernemingen.
3.1. Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2131), kan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob "worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad.’’ De minister heeft in het besluit van 20 september 2023 en in het hoger beroep, onder verwijzing naar de uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795, onder r.o. 2 tot en met 2.2, toegelicht dat het relatienummer een melkveebedrijf identificeert en dus kan worden gebruikt om bij de RVO en de NVWA dossierinformatie op te vragen. Dit relatienummer komt ook voor in andere bij de RVO en de NVWA berustende dossiers over ondernemingen. Een relatienummer kan toegang geven tot gegevens over toegekende subsidies, toegekende productierechten, mesttransporten, opgelegde bestuurlijke boetes, herstelsancties en de betalingsgeschiedenis van individuele melkveebedrijven. Deze relatienummers kunnen tot de betrokken melkveebedrijven worden herleid. Dit geldt dus ook voor de beschikkingsnummers, omdat de relatienummers daarvan deel uit maken (vergelijk de uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795). Deze nummers geven dus toegang tot vertrouwelijke informatie over melkveebedrijven. Daarom mocht de minister stellen dat openbaarmaking van deze nummers de bedrijven onevenredig zou benadelen. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.
3.3. Het betoog slaagt.
3.4. De minister betoogt dat gegevens over de melkproductie in 2015 vertrouwelijke bedrijfsgegevens zijn. Nu de rechtbank hierover geen oordeel heeft gegeven, kan dit betoog niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Hoger beroep van de maatschap
4. De rechtbank heeft de minister op 9 november 2021 opgedragen binnen twee weken een nieuw besluit te nemen. Dit heeft de minister op 22 november 2021 en dus tijdig gedaan. Voor het antwoord op de vraag of een besluit tijdig is genomen, is niet van belang of dit besluit juist is. Het betoog faalt.
Conclusie hoger beroep
5. Het hoger beroep van de minister is gegrond. Het hoger beroep van de maatschap is ongegrond.
Nieuw besluit
6. De minister heeft op 20 september 2023 een nieuw besluit genomen. Hierbij heeft de minister het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft informatie uit de fosfaatbeschikkingen openbaar gemaakt met uitzondering van de gegevens over de melkproductie, de relatienummers en de beschikkingsnummers.
6.1. Het besluit op bezwaar dat in beroep ter beoordeling staat, is genomen op 23 september 2023, dus na 1 mei 2022. Dit betekent dat in beroep de Woo van toepassing is.
Beroep
7. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van het door de minister vertrouwelijk overgelegde ongelakte bestand met informatie uit de fosfaatbeschikkingen.
Weigeringsgronden
8. De maatschap betoogt dat de minister ten onrechte de gegevens over de melkproductie niet openbaar heeft gemaakt. Volgens haar zijn deze gegevens emissiegegevens. Zij voert hiertoe aan dat deze gegevens op grond van artikel 2.1 van de Woo gelezen in samenhang met artikel 19.1a van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) aangemerkt kunnen worden als milieu-informatie. Volgens de maatschap hebben deze gegevens betrekking op emissies. Dergelijke informatie moet op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo openbaar gemaakt worden. Uit de hiervoor in 5.1 vermelde uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/1531 volgt ook dat alle gegevens openbaar gemaakt hadden moeten worden, aldus de maatschap.
8.1. Artikel 5.1, eerste lid, van de Woo luidt: "Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
[…]".
Artikel 5.1, zevende lid, van de Woo luidt: "Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu."
8.2. Niet in geschil is dat de totale melkproductie in 2015 en de gemiddelde melkproductie per melkkoe in 2015 bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Ook is niet in geschil dat de melkproductiegegevens aangemerkt kunnen worden als milieu-informatie in de zin van artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm. Vervolgens moet de vraag beantwoord worden of deze bedrijfs- en fabricagegegevens ook betrekking hebben op emissies in het milieu.
8.3. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1926, volgt uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44. Uit de arresten van het Hof van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, volgt dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" mogen niet restrictief worden uitgelegd. Het Hof heeft in het arrest van 23 november 2016, Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, overwogen dat een emissiegegeven informatie betreft die betrekking heeft op de uitstoot in het milieu en niet informatie die een of ander - direct of indirect - verband vertoont met emissies in het milieu. Het Hof heeft deze rechtspraak nogmaals bevestigd in het arrest van 20 maart 2025, Sumitomo, ECLI:EU:C:2025:195, punt 92. In punt 95 van dat arrest overweegt het Hof verder: "Informatie die geen betrekking heeft op de emissies van het betrokken product of de betrokken stof in het milieu, en gegevens over hypothetische emissies, dat wil zeggen emissies die niet daadwerkelijk of voorzienbaar plaatsvinden in omstandigheden die met normaal of realistisch gebruik overeenstemmen, zijn daarentegen uitgesloten" (Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4557, r.o. 9.2).
8.4. De op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo geweigerde onderdelen betreffen gegevens over de totale melkproductie en de gemiddelde melkproductie in liters. Deze onderdelen bevatten geen gegevens die daadwerkelijke uitstoot betreffen en bevatten ook geen gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Anders dan door de maatschap gesteld is er geen direct of indirect verband tussen de gemiddelde melkproductie per melkkoe en de totale melkproductie van een onderneming enerzijds en de emissie per melkkoe of de emissie van het totale aantal melkkoeien van een onderneming anderzijds. Zo kan door optimale voeding de melkproductie van een melkkoe worden verhoogd, maar tegelijkertijd de emissie van diezelfde koe worden verlaagd omdat door de voeding de nutriënten efficiënter door de koe worden omgezet. Evenzo kan bij niet optimale voeding een verhoogde melkopbrengst samengaan met hogere emissies, zoals methaan uit de pens of stikstofverliezen uit de mest. Dit betekent tevens dat de betreffende melkproductiegegevens geen betrekking hebben op de emissie van fosfaat door de betreffende koe dan wel koeien als bedoeld in hiervoor onder 8.3 genoemde rechtspraak van het Hof van Justitie. Daarbij levert het normale gebruik van melk geen voorzienbare emissie op (vergelijk het arrest van 23 november 2016, Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889¸punt 77-83). De totale melkproductie in 2015 en de gemiddelde melkproductie per melkkoe in 2015 zijn daarom niet aan te merken als emissiegegevens. Artikel 5.1, zevende lid, van de Woo is daarom niet van toepassing.
Verder overweegt de Afdeling dat uit de hiervoor in 5.1 vermelde uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/1531 slechts volgt dat de minister een besluit op bezwaar moet nemen en niet dat hij alle gegevens openbaar zou moeten maken.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de minister de openbaarmaking van de gegevens over de totale melkproductie in 2015 en de gemiddelde melkproductie per melkkoe in 2015 op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo terecht heeft geweigerd.
8.5. Het betoog slaagt niet.
Strijd met artikel 23, achtste lid, van de Meststoffenwet
9. De maatschap betoogt dat op grond van artikel 23, achtste lid, van de Meststoffenwet alle informatie uit de fosfaatbeschikkingen openbaar gemaakt moeten worden.
9.1. De Afdeling overweegt dat de gegevens uit de fosfaatbeschikkingen niet gaan over meststoffen. De Meststoffenwet is daarom niet van toepassing.
9.2. Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep
10. Het beroep is ongegrond.
11. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Overschrijding redelijke termijn
12. De maatschap heeft de Afdeling verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn bedraagt in zaken als deze in beginsel vier jaar. De redelijke termijn is begonnen met het bezwaarschrift geëindigd met deze uitspraak van de Afdeling. De procedure heeft dus ruim vier jaar en elf maanden geduurd. De maatschap heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 1.000,00. Omdat de rechtbank al een schadevergoeding van € 500,00 heeft toegekend, zal de Afdeling de resterende vergoeding van € 500,00 toekennen ten laste van de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de maatschap [maatschap] ongegrond;
III. verklaart het beroep van de maatschap [maatschap] tegen het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 20 september 2023, kenmerk 494-59851, ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan de maatschap [maatschap] € 500,00 te betalen.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
w.g. Hartsuiker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026
620-1050