Uitspraak
202602062/2/A2.
Datum uitspraak: 21 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
1. Stichting Samen Ambitieus Rotterdams Onderwijs (SARO), gevestigd in Rotterdam;
2. Stichting Onderwijs, gevestigd in Rotterdam.
verzoeksters,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerster.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2026 heeft de staatssecretaris de bekostiging van de basisschool IKC Cadans Berkel als zelfstandige school met ingang van 1 augustus 2026 beëindigd.
Bij besluit van 3 juli 2026 heeft de staatssecretaris de door SARO en Stichting Onderwijs daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben SARO en Stichting Onderwijs beroep ingesteld. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 14 juli 2026, waar SARO en Stichting Onderwijs, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Mil en mr. M.Y. van Hattum, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Inleiding
2. Stichting Onderwijs is het bevoegd gezag van basisschool IKC Cadans Berkel. Bij brief van 10 december 2025 heeft de staatssecretaris Stichting Onderwijs medegedeeld dat IKC Cadans Berkel met ingang van 1 augustus 2026 dient te worden opgeheven dan wel dat de bekostiging dient te worden beëindigd. Dit is een mededeling als bedoeld in artikel 149, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (Wpo). De school beschikt vier jaar na de oprichting namelijk niet over de minimale vereiste hoeveelheid leerlingen. Op 1 oktober 2025 zaten 51 leerlingen op IKC Cadans Berkel.
3. Op 30 januari 2026 heeft Stichting Onderwijs de staatssecretaris laten weten dat IKC Cadans Berkel niet wordt voortgezet als zelfstandige school, maar dat zij voornemens is om de school door te laten gaan als nevenvestiging van een andere school. Stichting Onderwijs heeft in eerste instantie daarom een aanvraag gedaan om IKC Cadans Berkel als nevenvestiging te verbinden aan een van haar andere scholen, IKC Cadans Weesp. Deze aanvraag heeft zij op 3 maart 2026 ingetrokken en de staatssecretaris medegedeeld dat zij op zoek gaat naar een schoolbestuur in de regio Rotterdam die IKC Cadans Berkel als nevenvestiging aan een van haar basisscholen wil verbinden. Dit heeft ertoe geleid dat SARO op 17 april 2026 bij de staatssecretaris een aanvraag heeft gedaan om IKC Cadans Berkel over te nemen van Stichting Onderwijs, deze school te laten fuseren met de IKC Albert Plesmanschool en dat IKC Cadans Berkel met ingang van 1 augustus 2026 verder te laten gaan als nevenvestiging van de IKC Albert Plesmanschool.
Besluitvorming
4. Bij besluit van 30 april 2026 heeft de staatssecretaris de bekostiging van IKC Cadans Berkel met ingang van 1 augustus 2026 beëindigd. Aan deze beslissing heeft zij ten grondslag gelegd dat zij geen positief besluit kan nemen op de verplichte fusietoets omdat de daarvoor aangeleverde stukken onvolledig zijn. Zo ontbreekt het aan een onvoorwaardelijke instemmingsverklaring van de medezeggenschapsraden van beide scholen en ontbreken de adviezen van de betrokken gemeenten. Het is daardoor niet mogelijk om de overdracht, samenvoeging en vorming van een nevenvestiging te effectueren voor de wettelijke beslisdatum van 1 mei 2026. Bij besluit van 3 juli 2026 heeft de staatssecretaris dit besluit gehandhaafd.
Verzoek om voorlopige voorziening
5. SARO en Stichting Onderwijs zijn het niet eens met het besluit van 3 juli 2026 en hebben hiertegen beroep ingesteld. Met het oog op de naderende beëindiging van de bekostiging, hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het beëindigen van de bekostiging zou betekenen dat IKC Cadans Berkel moet worden opgeven voordat op het beroep is beslist. Volgens SARO en Stichting Onderwijs is de kans echter groot dat het besluit van 3 juli 2026 in beroep niet in stand blijft. Zij wijzen erop dat op grond van artikel 64a van de Wpo voor de voorgenomen fusie geen goedkeuring is vereist. Het besluit van de staatssecretaris staat daarmee haaks op de bedoeling van de wetgever, die samenwerking tussen schoolbesturen wil stimuleren en kleine scholen behouden. Zij verzoeken de voorzieningenrechter daarom om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de voorgenomen plannen niet toetsplichtig zijn en goed te keuren dat IKC Cadans Berkel wordt omgevormd tot nevenvestiging van de IKC Albert Plesmanschool per 1 augustus 2026 met bijbehorende bekostiging.
Wettelijk kader
6. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling van het verzoek
7. IKC Cadans Berkel valt op dit moment onder het bevoegd gezag van Stichting Onderwijs. Om te kunnen fuseren met de IKC Albert Plesmanschool moet IKC Cadans Berkel worden overgedragen aan SARO, het bevoegd gezag van die school. Dit is zowel een bestuursoverdracht als een institutionele fusie als bedoeld in artikel 64, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wpo. Op grond van artikel 64a, eerste lid, van de Wpo kan een bestuursoverdracht en/of een institutionele fusie niet tot stand worden gebracht totdat daarvoor goedkeuring is verleend door de staatssecretaris. Voor het basisonderwijs gelden hiervoor, voor zover hier van belang, twee uitzonderingen. Allereerst wordt er geen fusietoets uitgevoerd als het gaat om een institutionele fusie waarbij het totaal aantal leerlingen van de betrokken scholen minder dan 500 bedraagt. Daarnaast wordt er bij een bestuursoverdracht geen fusietoets uitgevoerd als het aantal betrokken scholen minder dan tien bedraagt.
8. Niet in geschil is dat SARO en Stichting Onderwijs niet voor de door de staatssecretaris genoemde deadline de benodigde stukken voor de fusietoets hebben aangeleverd. Partijen verschillen van mening over de vraag of de voorgenomen fusie toetsplichtig is en of de staatssecretaris daardoor terecht niet heeft beslist op het verzoek om bekostiging van IKC Cadans Berkel als nevenvestiging van de IKC Albert Plesmanschool. Een van de geschilpunten ziet op de vraag welke invloed de omvorming van één van de fuserende scholen tot nevenvestiging heeft op de in de Regelingen en beleidsregels fusietoets in het onderwijs 2017 neergelegde toetsing van een bestuursoverdracht en een institutionele fusie op een ondeelbaar moment.
Deze en andere rechtsvragen die SARO en Stichting Onderwijs in beroep opwerpen, lenen zich niet voor beantwoording in de voorlopige voorzieningenprocedure en zullen in de bodemprocedure aan de orde komen. Voor het antwoord op de vraag of vooruitlopend op de beoordeling van het beroep een voorlopige voorziening moet worden getroffen, zal de voorzieningenrechter daarom volstaan met een belangenafweging.
9. SARO en Stichting Onderwijs hebben in beroep geen gronden aangevoerd tegen de beslissing van de staatssecretaris voor zover daarin de bekostiging van IKC Cadans Berkel als zelfstandige school per 1 augustus 2026 wordt beëindigd. Omdat de staatssecretaris geen positief besluit heeft genomen op het verzoek om bekostiging van een nevenvestiging, staat vast dat er vanaf 1 augustus 2026 geen bekostiging is voor onderwijs op de locatie van IKC Cadans Berkel. Op de zitting hebben SARO en Stichting Onderwijs toegelicht dat de docenten, ouders en leerlingen graag willen dat het onderwijs op deze locatie behouden blijft. Ter ondersteuning wijzen zij erop dat ouders op informatieavonden en richting de gemeente Lansingerland hebben gepleit voor behoud van de school, dat er tot op heden geen officiële uitschrijvingen zijn gedaan, dat docenten hebben aangegeven te willen blijven en dat ook de gemeente Lansingerland positief staat tegenover de voorgenomen plannen. Bovendien hebben voor het aankomende schooljaar zich nieuwe leerlingen aangemeld, waardoor na de zomervakantie 60 leerlingen op deze locatie onderwijs gaan volgen. Hoewel SARO en Stichting Onderwijs deze stellingen niet nader hebben onderbouwd gaat de voorzieningenrechter van de juistheid daarvan in het kader van dit verzoek om voorlopige voorziening uit.
9.1. Op de zitting is gebleken dat de staatssecretaris geen inhoudelijke bezwaren heeft tegen de omvorming tot nevenvestiging en bekostiging daarvan. De staatssecretaris heeft in dit kader wel opgemerkt dat zij op grond van de wet vóór 1 mei 2026 een positieve beslissing had moeten nemen over de bekostiging als nevenvestiging, wat niet is gebeurd omdat er niet positief werd geadviseerd op de fusietoets. De voorzieningenrechter stelt vast dat SARO en Stichting Onderwijs binnen de door de staatssecretaris gestelde deadline een aanvraag hebben gedaan. Op de zitting heeft de staatssecretaris erkend dat met terugwerkende kracht alsnog bekostiging voor de nevenvestiging wordt toegekend, als uit de uitspraak in de bodemzaak volgt dat de fusie niet toetsplichtig was.
9.2. Omdat het niet treffen van een voorlopige voorziening onomkeerbare gevolgen met zich meebrengt, omdat IKC Cadans Berkel dan wordt gesloten, en het niet uitgesloten is dat SARO en Stichting Onderwijs in de bodemprocedure in het gelijk worden gesteld, zal de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen.
9.3. Anders dan SARO en Stichting Onderwijs hebben verzocht zal deze voorziening niet inhouden dat de omvorming van IKC Cadans Berkel tot nevenvestiging van de IKC Albert Plesmanschool wordt goedgekeurd en ook niet dat de voorgenomen fusie niet toetsplichtig is. Deze verzoeken verhouden zich niet met het voorlopige karakter van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter bepaalt in plaats daarvan dat de staatssecretaris gehouden is om IKC Cadans Berkel en de IKC Albert Plesmanschool met ingang van 1 augustus 2026 voor het aankomende schooljaar te bekostigen als zijnde IKC Cadans Berkel een nevenvestiging is van de IKC Albert Plesmanschool. Omwille van de zekerheid voor alle betrokkenen, loopt deze bekostiging door tot 1 augustus 2027. De Afdeling streeft ernaar om vóór 1 mei 2027 uitspraak te doen.
9.4. De voorzieningenrechter wijst er volledigheidshalve op dat als de Afdeling het beroep van SARO en Stichting Onderwijs in de bodemprocedure ongegrond verklaart, daarmee vast komt te staan dat zij vanaf 1 augustus 2026 geen aanspraak op bekostiging voor de nevenvestiging heeft.
Conclusie
10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe.
11. Van voor in vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. De staatssecretaris moet aan SARO en Stichting Onderwijs het door hen betaalde griffierecht voor het verzoek vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. wijst het verzoek toe;
II. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat IKC Cadans Berkel en de IKC Albert Plesmanschool met ingang van 1 augustus 2026 tot 1 augustus 2027 moet worden bekostigd als zijnde IKC Cadans Berkel een nevenvestiging van de IKC Albert Plesmanschool;
III. gelast dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan Stichting Samen Ambitieus Rotterdams Onderwijs en Stichting Onderwijs het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 397,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de staatssecretaris aan haar betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Rietveld, griffier.
w.g. Daalder
voorzieningenrechter
w.g. Rietveld
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2026
1064
Bijlage
Wettelijk kader
Wet op het primair onderwijs
Artikel 64
1. In deze afdeling wordt verstaan onder:
a. fusie: institutionele fusie of bestuursoverdracht,
b. institutionele fusie: fusie waarbij een school ontstaan door samenvoeging van twee of meer scholen,
c. bestuursoverdracht: overdracht van een school door het bevoegd gezag dat deze in stand houdt aan een ander bevoegd gezag in de zin van deze wet of een andere onderwijswet.
(…)
Artikel 64a
1. Fusies worden niet tot stand gebracht dan nadat daarvoor goedkeuring is verleend door Onze Minister/
2. Goedkeuring, bedoeld in het eerste lid, is niet vereist voor:
a. een institutionele fusie waarbij het totaal aantal leerlingen van de betrokken scholen minder dan 500 bedraagt;
b. een bestuursoverdracht waarbij het aantal betrokken scholen minder dan tien bedraagt; of
c. de fusie die noodzakelijk is voor de totstandkoming van de samenwerkingsschool, bedoeld in artikel 17d, eerste lid.
3. De rechtspersoon dan wel de betrokken rechtspersonen stellen een fusie-effectrapportage op voor iedere fusie.
Artikel 64b
1. De rechtspersoon dient dan wel de rechtspersonen gezamenlijk dienen een aanvraag in bij Onze Minister voor het verkrijgen van de goedkeuring, bedoeld in artikel 64a, eerste lid. De aanvraag gaat vergezeld van:
a. een door de rechtspersoon dan wel rechtspersonen opgestelde fusie-effectrapportage, en
b. een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden, dan wel
c. de bindende uitspraak van de geschillencommissie op grond van artikel 32, eerste dan wel vierde lid, tweede volzin, van de Wet medezeggenschap op scholen, dan wel de bindende uitspraak van de ondernemingskamer op grond van artikel 36 van Pro de Wet medezeggenschap op scholen.
2. De fusie-effectrapportage bevat ten minste een weergave van:
a. de motieven voor de fusie,
b. de alternatieven voor de fusie,
c. het tijdsbestek waarbinnen de fusie zal worden gerealiseerd,
d. de te bereiken doelen,
e. de effecten van de fusie op de keuzevrijheid, in het bijzonder de effecten van de fusie op de spreiding en omvang van de rechtspersonen en scholen in het voedingsgebied en de onderwijskundige en bestuurlijke diversiteit van het onderwijsaanbod in het voedingsgebied,
f. de kosten en baten van de fusie,
g. de gevolgen van de fusie voor het personeel en leerlingen, waaronder begrepen de gevolgen voor de voorzieningen,
h. de wijze waarop over de fusie wordt gecommuniceerd,
i. de wijze waarop de fusie wordt geëvalueerd, en
j. een advies van het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten over de wenselijkheid van de voorgestelde fusie.
(…)
Artikel 149
1. Indien naar het oordeel van Onze Minister de bekostiging van een bijzondere school dient te worden beëindigd of een openbare school dient te worden opgeheven, maakt Onze Minister dit voor 1 januari voorafgaand aan de datum van beëindiging van de bekostiging onderscheidenlijk opheffing van de school bekend aan het bevoegd gezag.
2. Indien naar het oordeel van het bevoegd gezag sprake is van een uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 139, vierde of vijfde lid, dan wel artikel 143, deelt het bevoegd gezag dit voor 1 februari voorafgaand aan de datum voor de beëindiging van de bekostiging onderscheidenlijk de opheffing schriftelijk mede aan Onze Minister. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke gegevens bij deze mededeling worden overgelegd.
3. Voor zover Onze Minister niet reeds heeft bekendgemaakt dat hij de mededeling, bedoeld in het tweede lid, buiten behandeling laat wegens het niet verstrekken van de voorgeschreven gegevens, maakt hij voor 1 mei, volgend op de mededeling, bedoeld in het tweede lid, aan het bevoegd gezag van de desbetreffende school bekend dat:
a. naar zijn oordeel geen sprake is van een van de uitzonderingssituaties, bedoeld in het tweede lid, en dat met ingang van 1 augustus van het volgende schooljaar de bekostiging van de bijzondere school wordt beëindigd dan wel de openbare school dient te worden opgeheven, of
b. met ingang van 1 augustus van het volgende schooljaar de bekostiging van de bijzondere school wordt voortgezet of de openbare school in stand dient te worden gehouden.
4. Indien Onze Minister niet voor 1 mei, volgend op de mededeling, bedoeld in het tweede lid, een bekendmaking als bedoeld in het derde lid heeft gedaan, wordt met ingang van 1 augustus van het volgende schooljaar de bekostiging van de bijzondere school voortgezet of dient de openbare school met ingang van laatstgenoemde datum in stand te worden gehouden.