Uitspraak
202302463/1/R3.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante] en anderen, allen gevestigd in Bodegraven, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Lemsteraak, Rijnhoek" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 april 2026, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door F. van der Tempel, rechtsbijstandverlener in Zwammerdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. Th.L. van Deursen, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat in Bodegraven, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 10 juni 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het bestemmingsplan "Lemsteraak, Rijnhoek" voorziet in een juridisch-planologisch kader voor de twee percelen Lemsteraak 1-5 en 2 op het bedrijvenpark Rijnhoek in Bodegraven. Op die percelen staan verschillende detailhandelsgebouwen, waarin niet alleen detailhandel in volumineuze goederen is gevestigd, maar onder meer ook detailhandel in huishoudelijke artikelen, speelgoed en bloemen. In de plantoelichting staat dat de assortimenten huishoudelijke artikelen en speelgoed voortkomen uit een historisch gegroeide situatie en dat deze assortimenten uitsluitend als onderdeel van een bouwmarkt zijn toegestaan. De raad streeft er met het voorliggende plan naar om de bestaande mogelijkheden voor bedrijfsactiviteiten en bestaande volumineuze detailhandel te bestendigen, zo staat in de plantoelichting.
Het plan kent aan het gehele plangebied een bedrijfsbestemming toe, waarop bedrijven van verschillende categorieën zijn toegestaan. Daarnaast zijn voor het plangebied verschillende functieaanduidingen opgenomen, voor onder andere (volumineuze) detailhandel, een afhaalpunt en aan detailhandel ondersteunende horeca.
2.1. [appellante] en anderen zijn eigenaren en exploitanten van verschillende winkelpanden en winkels in het centrum van Bodegraven. Zij vrezen in het bijzonder dat de detailhandelsmogelijkheden die het plan biedt, zullen leiden tot verlies van klanten en een verslechtering van de leegstandssituatie in het centrum van Bodegraven.
3. De relevante bepalingen zijn, voor zover niet in de uitspraak beschreven, opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep
Is de leegstandssituatie in het centrum voldoende in kaart gebracht?
5. [appellante] en anderen betogen dat bij de voorbereiding van het plan de leegstandssituatie in het centrum niet goed in kaart is gebracht. Volgens hen zorgden de stijgende energieprijzen en de coronacrisis ervoor dat tussen het verrichten van het onderzoek en de vaststelling van het plan sprake was van een dynamische periode. Daarom heeft de raad niet kunnen volstaan met het onderzoek naar de verwachte leegstandssituatie in 2030, maar had de raad een nieuw onderzoek naar de verwachte leegstandssituatie in 2033 moeten uitvoeren. Daarnaast had de raad ook de leegstandssituatie op 1 januari 2023 moeten onderzoeken, vinden [appellante] en anderen.
5.1. De raad heeft bij de voorbereiding van het plan onderzoek laten doen naar de leegstand in het centrum. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Onderbouwing branchering detailhandel Rijnhoek" van 20 april 2020, opgesteld door Stec Groep (Stec-rapport), dat als bijlage 1 bij de plantoelichting is opgenomen. Verder is er een door de raad uitgevoerde inventarisatie van de leegstand in het centrumgebied van Bodegraven van 3 januari 2022 (leegstandsinventarisatie).
5.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de leegstandssituatie in het centrum van Bodegraven voldoende in kaart gebracht. De Afdeling ziet in wat [appellante] en anderen hierover hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet heeft mogen baseren op het Stec-rapport en de leegstandsinventarisatie, omdat die onderzoeken onvoldoende actueel zouden zijn. De Afdeling volgt de raad in zijn toelichting dat de dynamiek van het centrum in Bodegraven op het gebied van leegstand niet van dien aard is dat elk jaar een actuele inventarisatie van de leegstand nodig is en dat er geen aanleiding bestond om ten tijde van de planvaststelling in aanvulling op het Stec-rapport een nieuw onderzoek te laten verrichten om de verwachte leegstandssituatie in 2033 te onderzoeken. De enkele stelling van [appellante] en anderen dat door de stijgende energieprijzen en de coronacrisis sprake was van een dynamische periode, is onvoldoende voor het oordeel dat de raad zich niet op het Stec-rapport en de leegstandsinventarisatie heeft mogen baseren.
Het betoog slaagt niet.
Leidt het plan tot een onaanvaardbare toename van leegstand?
6. [appellante] en anderen betogen dat de verruiming van de detailhandelsmogelijkheden waarin het plan voorziet om verschillende redenen zal leiden tot een toename van de leegstand in het centrum van Bodegraven.
6.1. De Afdeling stelt vast dat het plan aan beide percelen in het plangebied naast de bestemming "Bedrijventerrein - Stripzone" ook de functieaanduiding "detailhandel volumineus" toekent, wat betekent dat op beide percelen ook detailhandel in volumineuze goederen is toegestaan. Op grond van artikel 1.27 van de planregels worden daaronder verschillende vormen van detailhandel verstaan, namelijk detailhandel waarbij het hoofdassortiment bestaat uit omvangrijke goederen waarvoor een grote uitstallingsruimte nodig is, detailhandel in volumineuze woongoederen, bouwmarkten en tuincentra. Ook kent het plan aan beide percelen de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - afhaalpunt" toe, wat inhoudt dat op beide percelen één afhaalpunt voor niet-dagelijkse goederen toegestaan is.
Verder stelt de Afdeling vast dat het plan op de gronden van het bouwvlak op het perceel Lemsteraak 1-5 met functieaanduidingen nog enkele specifieke vormen van detailhandel mogelijk maakt. Zo maakt het plan ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - detailhandel volumineus 1", ten hoogste één detailhandelsvestiging met in ieder geval een hoofdassortiment in de branches tuin en dier, eventueel aangevuld met bij voornoemde assortimenten passende kleding, waarvoor vanwege de aard en de omvang van het gevoerde assortiment en de dagelijkse bevoorrading een groot bedrijfsoppervlak nodig is, mogelijk. Ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - bloemenshop", staat het plan een bloemenwinkel toe, mits die onderdeel is van een verzamelgebouw voor volumineuze detailhandel. Over die bloemenwinkel is in artikel 3.5.1, aanhef en onder i, van de planregels bepaald dat er daarvan maximaal één met een oppervlak van maximaal 90 m2 is toegestaan. Verder staat het plan ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - niet zelfstandige detailhandel" in maximaal één bouwmarkt ondergeschikte niet zelfstandige detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed toe. Daarover is in artikel 3.5.1, aanhef en onder d, van de planregels bepaald dat het verkoopvloeroppervlak van de huishoudelijke artikelen maximaal 245 m2 mag bedragen en het verkoopvloeroppervlak van het speelgoed maximaal 145 m2 mag bedragen.
Tot slot stelt de Afdeling vast dat in artikel 3.5.1, aanhef en onder d, van de planregels is voorzien in een algemene nevenassortimentsregeling voor detailhandel in volumineuze goederen. In die nevenassortimentsregeling is bepaald dat bij detailhandel in volumineuze goederen ten hoogste 20% van het netto verkoopvloeroppervlak mag worden gebruikt voor de verkoop van een nevenassortiment, mits het nevenassortiment past bij het hoofdassortiment.
6.2. De Afdeling bespreekt hierna de concrete beroepsgronden die [appellante] en anderen hierover hebben aangevoerd.
Mogelijkheden volumineuze detailhandel
7. Allereerst voeren [appellante] en anderen aan dat de raad heeft nagelaten te onderzoeken welke mogelijkheden voor volumineuze detailhandel op grond van het voorheen geldende plan bestonden in het plangebied, en dat de toename van het oppervlak aan volumineuze detailhandel waarin het plan voorziet, duizenden meters groter is dan waar de raad van uitgaat. Anders dan de raad stelt, vormt de verplichting tot het realiseren van voldoende parkeergelegenheid daarvoor geen belemmering, aangezien parkeren volgens [appellante] en anderen ook ondergronds of op een parkeerdek mogelijk kan worden gemaakt. Gelet hierop kan volgens hen met interne verbouwingen en het realiseren van ondergrondse opslagmogelijkheden een verkoopvloeroppervlak van 20.000 m2 voor volumineuze detailhandel worden gerealiseerd.
7.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de mogelijkheden voor volumineuze detailhandel waarin het plan voorziet, niet leiden tot een onaanvaardbare toename van de leegstand in het centrum van Bodegraven. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van de raad dat de omvang van de detailhandel in volumineuze goederen waarin het plan voorziet niet relevant is voor het centrumgebied, omdat die vorm van detailhandel wegens een gebrek aan geschikte, grootschalige locaties met een passende infrastructuur hoe dan ook niet inpasbaar is in het centrumgebied. De Afdeling ziet gelet daarop ook geen grond voor het oordeel dat de raad de mogelijkheden die het voorheen geldende plan bood voor volumineuze detailhandel op dit punt opnieuw had moeten onderzoeken.
De algemene nevenassortimentsregeling
8. [appellante] en anderen voeren verder aan dat artikel 3.5.1, onder d, van de planregels voorziet in te ruime mogelijkheden voor de verkoop van een nevenassortiment. Daarbij wijzen zij erop dat 20% van het verkoopvloeroppervlak van volgens hen 20.000 m2 aan detailhandel in volumineuze goederen, dus 4.000 m2, kan worden gebruikt voor een nevenassortiment, waarbij reguliere detailhandel niet is uitgesloten. Niet alleen staat het plan daarmee een te groot oppervlak voor de verkoop van een nevenassortiment toe, maar ook stelt het plan volgens hen ten onrechte geen grenzen aan de aard van de producten die deel uit mogen maken van dat nevenassortiment. Volgens hen maakt het plan daardoor ten onrechte de verkoop van bijvoorbeeld levensmiddelen, alle soorten kleding en andere vormen van reguliere detailhandel mogelijk, mits dit op minder dan 20% van het netto verkoopvloeroppervlak plaatsvindt.
8.1. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de nevenassortimentsregeling in artikel 3.5.1, aanhef en onder d, van de planregels niet aanvaardbaar heeft mogen achten. Zoals de raad in paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting heeft toegelicht, is artikel 6.13, vijfde lid, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (Omgevingsverordening) op dit plan van toepassing. Dat betekent dat de raad het aanbieden van een nevenassortiment in het plangebied mogelijk mag maken, mits daaraan de voorwaarde wordt gesteld dat ten hoogste 20% van het netto verkoopvloeroppervlak voor de verkoop van het nevenassortiment wordt gebruikt en het nevenassortiment past bij het hoofdassortiment. Daarbij is geen maximum voor het vloeroppervlak opgenomen. De Afdeling stelt vast dat de in artikel 3.5.1, aanhef en onder d, van de planregels gestelde voorwaarden in overeenstemming zijn met artikel 6.13, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. [appellante] en anderen hebben niet geconcretiseerd waarom de raad toch niet voor een dergelijke regeling mocht kiezen. Daar komt bij dat het plan wél grenzen stelt aan de aard van de producten die deel uit mogen maken van het nevenassortiment, omdat in artikel 3.5.1, aanhef en onder d, van de planregels is bepaald dat het nevenassortiment bij het hoofdassortiment moet passen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de nevenassortimentsregeling van artikel 3.5.1, aanhef en onder d, van de planregels niet zal leiden tot onevenredige nadelige gevolgen voor het centrum van Bodegraven. De enkele omstandigheid dat het plan niet uitsluit dat het nevenassortiment producten bevat die als reguliere detailhandel kunnen worden aangemerkt, is op zichzelf onvoldoende om tot een andere conclusie te komen.
De specifieke regelingen voor detailhandel en afhaalpunten
9. Tot slot voeren [appellante] en anderen aan dat de mogelijkheid die het plan biedt voor detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed, een bloemenwinkel en twee afhaalpunten voor niet-dagelijkse goederen, zullen leiden tot extra leegstand in het centrum. Daarbij wijzen zij erop dat de raad ten onrechte niet heeft onderzocht welke gevolgen de verkoop van nevenassortimenten heeft voor de leegstand in het centrum.
9.1. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de specifieke vormen van detailhandel die het plan mogelijk maakt - namelijk detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed uitsluitend in één bouwmarkt en de bloemenwinkel in een verzamelgebouw voor volumineuze detailhandel - geen onevenredige nadelige gevolgen voor de leegstandssituatie in het centrum zullen hebben. De Afdeling betrekt daarbij de toelichting van de raad dat de bloemenwinkel al langere tijd feitelijk in het plangebied aanwezig was voor het plan werd vastgesteld. [appellante] en anderen hebben dat niet bestreden. Op pagina 16 en 17 van de zienswijzennota heeft de raad toegelicht dat voorafgaand aan de planvaststelling niet gebleken is dat de aanwezigheid van de bloemenwinkel in het plangebied onevenredige nadelige effecten tot gevolg heeft. Bovendien stelt de raad dat de verkoop van bloemen en planten in het plangebied ook is toegestaan in een tuincentrum. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarmee voldoende gemotiveerd dat het mogelijk maken van de bloemenwinkel niet zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de leegstand in het centrum.
Over de detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed in de bouwmarkt in het plangebied heeft de raad in de zienswijzennota toegelicht dat de verkoop van deze assortimenten voortkomt uit een historisch gegroeide situatie. Tussen partijen is niet in geschil dat deze vormen van detailhandel al sinds 2011 aanwezig zijn in het plangebied. De raad heeft in de zienswijzennota toegelicht dat hij voorafgaand aan de planvaststelling heeft geïnventariseerd wat de omvang van de feitelijk aanwezige oppervlakten aan detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed in de betreffende bouwmarkt was en dat hij heeft beoogd die oppervlakten als maximum in de planregels vast te leggen, zodat deze assortimenten in omvang niet kunnen worden uitgebreid. [appellante] en anderen hebben niet geconcretiseerd waarom het verankeren van deze vormen van detailhandel in de planregels, die feitelijk al jaren in het plangebied aanwezig zijn, desondanks zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de leegstand in het centrumgebied.
9.2. De Afdeling ziet tot slot ook geen aanleiding voor het oordeel dat het mogelijk maken van twee afhaalpunten voor niet-dagelijkse goederen in het plangebied leidt tot onevenredige nadelige gevolgen voor het centrum. De enkele stelling van [appellante] en anderen dat dit leidt tot extra leegstand in het centrum, omdat het hierdoor minder aantrekkelijk is om daar een centraal afhaalpunt voor online bestellingen te realiseren, is onvoldoende voor dat oordeel.
Conclusie
10. De Afdeling komt op basis van het voorgaande tot de slotsom dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen omdat het een onaanvaardbare toename van de leegstand in het centrum van Bodegraven tot gevolg heeft.
Het betoog slaagt niet.
Is het plan in strijd met de Visie Bodegraven Centrum?
11. [appellante] en anderen betogen dat het plan in strijd met de Visie Bodegraven Centrum (Centrumvisie) is vastgesteld. Zij wijzen erop dat in de Centrumvisie staat dat van belang is om geen medewerking te verlenen aan winkels buiten het winkelgebied, zodat leegstand wordt voorkomen. Daarnaast wijzen [appellante] en anderen erop dat het plan twee afhaalpunten voor niet-dagelijkse goederen mogelijk maakt, terwijl een centraal afhaalpunt voor online bestellingen in de Centrumvisie wordt genoemd als voorziening die het winkelgebied in het centrum een impuls kan geven.
11.1. De Afdeling stelt vast dat op pagina 13 van de Centrumvisie staat dat het vooral buiten het winkelgebied van belang is geen medewerking meer te verlenen aan de vestiging van nieuwe winkels. Dat draagt volgens de Centrumvisie bij aan de doelstelling om winkels meer binnen het winkelgebied te concentreren. Op pagina 13 van de Centrumvisie staat verder dat bestaande winkels buiten het centrumgebied op de huidige locatie gevestigd mogen blijven. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat op pagina 17 van de Centrumvisie staat het niveau van het winkelgebied omhoog moet. Een centraal afhaalpunt voor online bestellingen wordt daarbij genoemd als voorziening die kan bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van het winkelgebied.
11.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de Centrumvisie niet in de weg staat aan de vaststelling van het plan. De raad heeft daarbij van belang mogen achten dat het bestendigen van de bestaande mogelijkheden voor bedrijfsactiviteiten en detailhandel in volumineuze goederen, die niet goed inpasbaar is in het centrum, niet indruist tegen de ambitie van de Centrumvisie. Verder heeft de raad daarbij mogen betrekken dat voor enkele onderdelen van de bestaande winkels in de planregels een maatwerkregeling is opgenomen, omdat deze assortimenten geen onevenredige nadelige gevolgen hebben voor de ambitie voor en visie op het centrum. Daarover heeft de raad in de zienswijzennota toegelicht dat hij, gelet op het belang van het centrum, in de toekomst niet meer reguliere detailhandel wil toestaan dan ten tijde van de planvaststelling aanwezig was.
Dat een centraal afhaalpunt voor online bestellingen in de Centrumvisie wordt genoemd als voorbeeld van een voorziening die het winkelgebied in het centrum een impuls kan geven, leidt ook niet tot het oordeel dat de Centrumvisie in de weg staat aan de vaststelling van het plan. Dit betekent namelijk niet dat de Centrumvisie in de weg staat aan het mogelijk maken van twee afhaalpunten voor niet-dagelijkse goederen buiten het winkelgebied in het centrum.
Het betoog slaagt niet.
Is het plan in strijd met de Omgevingsverordening?
12. [appellante] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 6.13, eerste, derde en vijfde lid, van de Omgevingsverordening. Anders dan waarvan de raad uitgaat, maakt het plan volgens hen nieuwe detailhandel op het bedrijventerrein Rijnhoek mogelijk. De bloemenwinkel en de verkoop van huishoudelijke artikelen en speelgoed, waarin het plan voorziet, waren op grond van het vorige plan namelijk niet toegestaan. Daarbij wijzen [appellante] en anderen erop dat een bloemenwinkel niet valt onder een van de uitzonderingen genoemd in artikel 6.13, derde lid, van de Omgevingsverordening, zoals de raad stelt, omdat een bloemenwinkel volgens hen wezenlijk verschilt van een tuincentrum of een gemakswinkel. Bovendien stellen [appellante] en anderen dat de raad de provincie in de voorbereiding van het plan onjuist heeft geïnformeerd over het feit dat deze vormen van detailhandel in het plangebied nog niet toegestaan waren. Tot slot voeren [appellante] en anderen aan dat het mogelijk maken van de verkoop van huishoudelijke artikelen en speelgoed in een bouwmarkt in strijd is met artikel 6.13, vijfde lid, van de Omgevingsverordening, omdat dit bovenop de mogelijkheid voor verkoop van een nevenassortiment op 20% van het netto verkoopvloeroppervlak komt.
12.1. Op de zitting is gebleken dat tussen partijen geen verschil in inzicht bestaat over de vraag of de in het plan voorziene detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed in één bouwmarkt en de in het plan voorziene bloemenwinkel op grond van artikel 6.8, tweede lid, van de Omgevingsverordening als nieuw gebruik moeten worden aangemerkt, omdat die vormen van gebruik niet voldoen aan artikel 6.8, eerste lid, van de Omgevingsverordening. Wat partijen verdeeld houdt, is de vraag of het plan voldoet aan wat in artikel 6.13 van de Omgevingsverordening is bepaald over bestemmingsplannen die voorzien in nieuwe detailhandel.
Omdat tussen partijen niet in geschil is dat het plan nieuwe detailhandel mogelijk maakt, bestaat er geen aanleiding voor de bespreking van wat [appellante] en anderen hebben aangevoerd over de wijze waarop de raad de provincie hierover in de voorbereiding van het plan heeft geïnformeerd. De wijze waarop de raad de provincie hierover geïnformeerd heeft, is in dit geval namelijk niet van belang voor de beoordeling van de vraag of het plan voldoet aan artikel 6.13 van de Omgevingsverordening.
Detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed
12.2. Naar het oordeel van de Afdeling staat artikel 6.13 van de Omgevingsverordening niet in de weg aan het mogelijk maken van detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed op het bedrijventerrein Rijnhoek. Daarbij betrekt de Afdeling dat blijkens de toelichting van de raad in dit geval sprake is van herallocatie als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, van de Omgevingsverordening. In paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting staat hierover dat deze vormen van detailhandel onderdeel zijn van een historisch gegroeide situatie en dat de betreffende bouwmarkt in het verleden is verplaatst van een andere perifeer gelegen locatie nabij het centrum naar de huidige locatie op het bedrijventerrein. In wat [appellante] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van herallocatie als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, van de Omgevingsverordening.
Uit het feit dat detailhandel in huishoudelijke artikelen en speelgoed op grond van artikel 6.13, eerste lid, onder c, van de Omgevingsverordening is toegestaan, vloeit voort dat artikel 6.13, derde lid, onder a, van de Omgevingsverordening niet van toepassing is. Dat betekent dat ook artikel 6.13, vijfde lid, van de Omgevingsverordening toepassing mist. Dat het plan deze vormen van detailhandel uitsluitend als onderdeel van een bouwmarkt toestaat, maakt dat niet anders.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Kleinschalige detailhandel in bloemen en planten
12.3. De Afdeling volgt verder het standpunt van de raad in paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting dat artikel 6.13 van de Omgevingsverordening niet in de weg staat aan het mogelijk maken van een bloemenwinkel, omdat de bloemenwinkel in dit geval kan worden aangemerkt als kleinschalige detailhandel in de vorm van een gemakswinkel als bedoeld in het derde lid van die bepaling. Daarvoor is het volgende van belang.
In Bijlage I bij de Omgevingsverordening, waarin op grond van artikel 1.1 van de Omgevingsverordening de begrippen en definities voor de toepassing van de Omgevingsverordening zijn opgenomen, is het begrip "gemakswinkel" gedefinieerd als een "winkel voor kleine en snelle aankopen met een beperkt assortiment van dagelijkse of direct te gebruiken artikelen". Op grond van wat in artikel 3.1, aanhef en onder h, en artikel 3.5.1, aanhef en onder i, van de planregels is bepaald, staat het plan kleinschalige detailhandel in bloemen en planten toe, mits de verkoop van bloemen en planten en de daarbij behorende artikelen niet meer dan 90 m2 beslaat. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan voorziene bloemenwinkel voldoet aan de definitie van het begrip "gemakswinkel" uit Bijlage I bij de Omgevingsverordening. Dat betekent dat de bloemenwinkel op grond van artikel 6.13, derde lid, aanhef en onder b, onder 1, van de Omgevingsverordening is uitgezonderd van het eerste lid van die bepaling en dat van strijd met artikel 6.13 van de Omgevingsverordening geen sprake is.
Het betoog slaagt niet.
Is het bestemmingsplan te globaal?
13. [appellante] en anderen betogen dat de raad ten onrechte een globaal bestemmingsplan heeft vastgesteld. Volgens hen is onduidelijk waar, wanneer en hoe gebruik gemaakt kan worden van de verschillende functieaanduidingen. Ook heeft de raad volgens hen ten onrechte niet concreet op de verbeelding vastgelegd waar gebouwen zijn gebouwd en waar parkeerplaatsen zijn aangelegd. De raad had aan de gronden die nu voor parkeren gebruikt worden een verkeersbestemming moeten toekennen, vinden [appellante] en anderen.
13.1. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet op deze wijze heeft mogen vaststellen. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van de raad dat hij er bewust voor heeft gekozen om de locaties van de verschillende functies niet te rigide vast te leggen, zodat de ondernemers de mogelijkheid hebben om de bedrijfsruimten op een andere wijze in te richten. Bovendien acht de Afdeling van belang dat de raad in de planregels wél heeft voorzien in beperkingen aan de maximaal toegestane omvang van bepaalde functies en in sommige gevallen aan de maximaal toegestane aantallen van bepaalde functies. Daar komt bij dat de bouwmogelijkheden in beide bouwvlakken zijn begrensd met maximale bouwhoogten en bebouwingspercentages. [appellante] en anderen hebben niet geconcretiseerd waarom de raad daarmee niet mocht volstaan.
De Afdeling ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat de raad aan de gronden die nu voor parkeren gebruikt worden, een verkeersbestemming had moeten toekennen. [appellante] en anderen hebben niet onderbouwd waarom de raad dit had moeten doen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
14. Het beroep is ongegrond.
15. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Buskermolen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
896-1117
BIJLAGE
Omgevingsverordening Zuid-Holland, geldend vanaf 1 februari 2023 tot 1 april 2023
Artikel 1.1 Begripsbepalingen
Bijlage I bij deze verordening bevat begrippen en definities voor de toepassing van deze verordening en de daarop rustende bepalingen.
[…]
Artikel 6.8 Bestaand en nieuw
1. Voor deze afdeling geldt als bestaande bebouwing of als bestaand gebruik van grond of bebouwing, bebouwing of gebruik van grond of bebouwing:
a. die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is;
b. waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig een omgevingsvergunning is verleend of waarvoor op dat tijdstip een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend die op grond van het geldende bestemmingsplan moet of kan worden verleend;
c. die in overeenstemming is met een bestemmingsplan dat overeenkomstig afdeling 6.2 tot stand is gekomen of waarvoor ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a Wet ruimtelijke ordening van deze verordening is verleend; of
d. die in overeenstemming is met een bestemmingsplan waarover het gemeentebestuur een onherroepelijk herstelbesluit heeft genomen als direct gevolg van een uitspraak van een bestuursrechter.
2. Voor deze paragraaf geldt als nieuwe bebouwing of nieuw gebruik van grond of bebouwing, bebouwing of gebruik van grond of bebouwing die niet voldoet aan het eerste lid.
[…]
Artikel 6.13 Detailhandel
1. Een bestemmingsplan voorziet uitsluitend in nieuwe detailhandel op gronden:
a. binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken;
b. binnen een nieuwe wijkgebonden winkelconcentratie in een nieuwe woonwijk;
c. binnen een nieuwe goed bereikbare en centraal gelegen winkelconcentratie als gevolg van herallocatie."
[…]
3. Het eerste lid is niet van toepassing op een bestemmingsplan dat voorziet in de volgende nieuwe detailhandel:
a. detailhandel in goederen die qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra:
1°detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen;
2°detailhandel in volumineuze goederen;
3°meubelbedrijven, inclusief in ondergeschikte mate een assortiment woninginrichting en stoffering, alsmede detailhandel in de volumineuze woongoederen: keukens, badkamers, vloeren, zonwering en jacuzzi’s, voor zover de ontwikkeling plaatsvindt binnen de bedrijventerreinen met locaties voor perifere detailhandelsvestigingen (PDV) waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 10 in bijlage II;
4°tuincentra;
5°bouwmarkten;
b. kleinschalige detailhandel:
1°in de vorm van een gemakswinkel;
2°bij sport-, culturele, medische, onderwijs, recreatie- en vrije tijdsvoorzieningen, alsmede andere locaties met veel bezoekers of passanten, met een assortiment dat aansluit op de aard van deze voorzieningen of locaties;
[…]
5. Een bestemmingsplan dat voorziet in detailhandel als bedoeld in het derde lid, onder a stelt de volgende voorwaarden aan de nevenassortimenten:
a. ten hoogste 20% van het netto verkoopvloeroppervlak wordt voor de verkoop van het nevenassortiment gebruikt; en
b. het nevenassortiment past bij het hoofdassortiment.
[…]
Artikel 6.34 Afwijkingsmogelijkheid voor maatwerk
Een bestemmingsplan kan voorzien in een bestemming waarbij in relatief beperkte mate wordt afgeweken van de regels in deze afdeling, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de desbetreffende regels.
[…]