Uitspraak
202502058/1/A2.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in Almelo,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 maart 2025 in zaak nr. 24/2100 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Almelo.
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2023 heeft de burgemeester aan [appellante] een alcoholvergunning en exploitatievergunning verleend.
Bij besluit van 26 februari 2024 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 maart 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 februari 2024 gedeeltelijk vernietigd, zelf in de zaak voorzien en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 april 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2], en de burgemeester van Almelo, vertegenwoordigd door mr. K. van der Hoeven, advocaat te Almelo, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] exploiteert [café] aan de [locatie 1] in Almelo. Met een besluit van 17 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders aan haar een alcoholvergunning en exploitatievergunning verleend. Bij brief van 1 mei 2023 heeft de burgemeester aan [appellante] medegedeeld dat uit gegevens blijkt dat zij een terras exploiteert voor haar café, zonder dat zij beschikt over een vergunning voor een terras. De burgemeester heeft [appellante] daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken een exploitatievergunning voor het terras aan te vragen. Op 17 mei 2023 heeft [appellante] een aanvraag ingediend om wijziging van de alcoholvergunning en exploitatievergunning.
Besluitvorming
2. Met het besluit van 24 augustus 2023 heeft de burgemeester een exploitatievergunning en alcoholvergunning voor onbepaalde tijd verleend voor het exploiteren van een openbare inrichting aan de [locatie 1] met een terras voor dat pand. Ook heeft de burgemeester een exploitatievergunning en alcoholvergunning verleend voor bepaalde tijd tot uiterlijk 1 november 2024 voor het exploiteren van een terras voor het pand aan de [locatie 2]. Hij heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat een terras dat zich niet bevindt voor het pand waarin de openbare inrichting zich bevindt, een schaars goed is. Voor deze ruimte kunnen de vergunningen slechts aan één persoon worden verleend, terwijl het aantal potentiële aanvragers om gebruik te maken van die ruimte groter is. Daarom is een vergunning voor een terras voor het pand gelegen aan de [locatie 2] een schaarse vergunning. De burgemeester is daarom gehouden om de exploitatievergunning en de alcoholvergunning voor dat gedeelte van het terras voor bepaalde tijd te verlenen. Hij heeft, gelet op het einde van het reguliere terrassenseizoen, gekozen voor een termijn tot 1 november 2024.
3. De burgemeester heeft aan het besluit van 26 februari 2024, voor zover hier relevant, ten grondslag gelegd dat sprake is van schaarse vergunningen, ook al zijn er niet meer gegadigden dan vergunningen. Op de nabijgelegen panden rust namelijk de bestemming ‘horeca’ en daarom zijn er meer potentiële aanvragers dan vergunningen. Dat betekent dat in de nabije toekomst in potentie horeca geëxploiteerd zou kunnen worden.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft [appellante] niet gevolgd in haar standpunt dat niet aannemelijk is dat er in de voorzienbare toekomst andere gegadigden zullen zijn voor exploitatie van het terras voor het pand aan de [locatie 2]. In het geldende bestemmingsplan "Centrum", vastgesteld op 17 september 2013 door de gemeenteraad van Almelo, hebben de panden in de [locatie 1 en 2] namelijk de bestemming "Centrum-1". Op grond van de planregels zijn deze gronden onder meer bestemd voor detailhandel, dienstverlening, horeca of wonen. Dat betekent dat het bestemmingsplan het op dit moment mogelijk maakt dat ook andere panden in de onmiddellijke nabijheid van het café van [appellante] horeca kunnen exploiteren. Het is niet uit te sluiten dat deze ondernemers daarbij een terras in de onmiddellijke nabijheid van hun horecagelegenheid willen exploiteren. De burgemeester heeft de vergunningen daarom terecht voor bepaalde tijd verleend. De burgemeester heeft evenwel onvoldoende gemotiveerd waarom hij heeft gekozen voor de beperkte geldigheid van de vergunningen, namelijk tot 1 november 2024. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en bepaald dat de vergunningen voor het terras voor het pand aan de [locatie 2] gelden voor de duur van vier jaar, gerekend vanaf 23 augustus 2023.
Hoger beroep
5. [appellante] betoogt dat de aangevallen uitspraak leidt tot een onaanvaardbare doorkruising tussen privaatrecht en publiekrecht. Zij voert daartoe aan dat de burgemeester niet een gedeelte van de openbare weg, dat is gelegen voor het pand van een derde, ter beschikking kan stellen aan de exploitant van een terras, terwijl deze derde zijn eigendomsrecht kan doen gelden en de exploitatie kan belemmeren. De eigenaar van het pand kan de exploitatie van een terras voor zijn pand immers toestaan of verbieden. De burgemeester kan geen vergunningen verlenen zonder toestemming van de eigenaar van dat pand.
5.1. Van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht kan sprake zijn als het bestuursorgaan een handeling verricht op grond van het privaatrecht, terwijl het hetzelfde resultaat kan bereiken op grond van een publiekrechtelijke regeling. Niet is gebleken dat de burgemeester op grond van het privaatrecht handelingen heeft verricht om het door hem gewenste resultaat te bereiken. De burgemeester heeft immers gebruik gemaakt van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid om terrasvergunningen te verlenen. Anders dan [appellante] meent kunnen privaatrechtelijke mogelijkheden worden beperkt door publiekrechtelijk handelen van een bestuursorgaan. De aanwending van de bevoegdheid die de burgemeester op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Almelo heeft om een terrasvergunning te verlenen, is niet afhankelijk van de toestemming van de eigenaar van de gronden waarop de aanvraag om een terrasvergunning betrekking heeft.
5.2. Dat voor de [locatie 1] wél een terrasvergunning voor onbepaalde tijd is verleend en voor [locatie 2] niet, vindt zijn grond in het feit dat [appellante] op eerstgenoemd adres haar café exploiteert, terwijl dit voor het tweede adres niet het geval is. Daar gaat het alleen om het gebruik van de ruimte, gelegen voor een pand dat geen deel uitmaakt van de horeca-inrichting. De mogelijkheid voor [appellante] om deze ruimte te blijven gebruiken, is afhankelijk van toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Om daarmee rekening te houden, heeft de burgemeester kunnen beslissen de vergunningen voor dat deel van het terras voor bepaalde tijd te verlenen. Om die reden heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de burgemeester de vergunning voor onbepaalde tijd heeft moeten verlenen.
5.3. Het betoog slaagt niet.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de aangevallen uitspraak.
7. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Yildiz
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
594-1175