Uitspraak
202201346/1/A3.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Sam Companies B.V., gevestigd in Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 januari 2022 in zaak nr. 20/3054 in het geding tussen:
Sam Companies
en
de burgemeester van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2019 heeft de burgemeester aan Sam Companies twee lasten onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 24 juli 2020 heeft de burgemeester het door Sam Companies daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 augustus 2020 heeft de burgemeester bij Sam Companies een dwangsom van € 2.000,00 ingevorderd.
Bij uitspraak van 21 januari 2022 heeft de rechtbank het beroep van Sam Companies tegen de besluiten van 24 juli 2020 en 14 augustus 2020 ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Sam Companies hoger beroep ingesteld.
Bij vier separate besluiten van 2 februari 2022 heeft de burgemeester bij Sam Companies vier dwangsommen ingevorderd van in totaal € 8.000,00.
Sam Companies heeft gronden ingediend tegen de besluiten van 2 februari 2022.
Sam Companies heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 9 september 2025 heeft de burgemeester de last onder dwangsom en de vijf invorderingsbesluiten ingetrokken.
Sam Companies heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2025, waar Sam Companies, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen, advocaat in Amsterdam, en mr. F.K. van Wijk en [gemachtigde], en de burgemeester van Utrecht, vertegenwoordigd door mr. A. Braxhoven, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.1. Sam Companies exploiteert Stone Hostel Utrecht, dat is gelegen op de eerste en tweede verdieping van het pand aan de Biltstraat 31 in Utrecht (hierna: het hostel).
1.2. Aan het besluit van 17 december 2019 heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat de inspecteur van de gemeente Utrecht bij controles op 2 augustus 2019 en 19 oktober 2019 heeft geconstateerd dat het hostel op beide data was geopend voor publiek, terwijl er geen leidinggevende aanwezig was die op het aanhangsel bij de exploitatievergunning staat vermeld dan wel een persoon wiens bijschrijving als leidinggevende is gemeld en de gemeente die melding heeft bevestigd. Tevens heeft de burgemeester aan het besluit ten grondslag gelegd dat de inspecteur op beide data heeft geconstateerd dat er in het hostel zwak-alcoholische dranken aanwezig waren en werden verkocht vanuit een koelmachine, terwijl hiervoor geen Drank- en Horecavergunning is afgegeven. De inspecteur heeft zijn bevindingen van de controles van 2 augustus 2019 en 19 oktober 2019 neergelegd in twee processen-verbaal van 13 november 2019 en 11 december 2019.
Gelet op de bevindingen van de inspecteur heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat Sam Companies heeft gehandeld in strijd met artikel 12 van Pro de ten tijde van belang geldende Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (hierna: de Horecaverordening) en artikel 24, eerste lid, van de ten tijde van belang geldende Drank- en Horecawet, alsmede in strijd met de artikelen 18 en 25 van de Drank- en Horecawet. De burgemeester heeft daarom in het besluit van 17 december 2019 aan Sam Companies twee lasten onder dwangsom opgelegd. De burgemeester heeft Sam Companies gelast uiterlijk twee dagen na verzending van dit besluit het hostel niet voor het publiek geopend te (laten) hebben, als er geen leidinggevende die op het aanhangsel bij de horecavergunningen staat vermeld of een persoon die conform artikel 12a van de Horecaverordening juncto artikel 24, eerste lid, onder b, van de Drank- en Horecawet als leidinggevende is aangemeld voor een bijschrijving, aanwezig is. De ontvangst van de aanvraag moet in het laatste geval zijn bevestigd. Bij het niet voldoen aan deze last verbeurt Sam Companies een dwangsom van € 2.000,00 per geconstateerde overtreding per dag, met een maximum van € 10.000,00. Voorts heeft de burgemeester Sam Companies gelast om daags na bekendmaking van dit besluit geen alcoholhoudende dranken in het horecabedrijf op het adres Biltstraat 31 aanwezig te (laten) hebben dan wel te (laten) verkopen, zonder de daarvoor vereiste Drank- en Horecavergunning. Bij het niet voldoen aan deze last verbeurt Sam Companies een eenmalige dwangsom van € 5.000,00.
1.3. In het besluit van 24 juli 2020 heeft de burgemeester het bezwaar van Sam Companies tegen het besluit van 17 december 2019 ongegrond verklaard.
1.4. Aan het besluit tot invordering van een dwangsom van 14 augustus 2020 heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat de inspecteur van de gemeente Utrecht bij een controle op 24 januari 2020 heeft geconstateerd, dat Sam Companies geen uitvoering heeft gegeven aan de last om het hostel niet voor het publiek geopend te (laten) hebben als er geen leidinggevende aanwezig is. Daarom is van rechtswege een dwangsom van € 2.000,00 verbeurd.
1.5. Het beroep van Sam Companies tegen het besluit van 24 juli 2020 heeft op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede betrekking op het besluit tot invordering van 14 augustus 2020.
1.6. Bij uitspraak van 21 januari 2022 heeft de rechtbank het beroep van Sam Companies tegen de besluiten van 24 juli 2020 en 14 augustus 2020 ongegrond verklaard.
Procesbelang
2. In november 2023 is de bestuurder van Sam Companies overleden. De rechtspersoon bestaat nog steeds en de Afdeling acht niet op voorhand onaannemelijk dat Sam Companies op enig moment schade heeft geleden als gevolg van de besluitvorming. De Afdeling ziet in het overlijden van de bestuurder geen aanleiding om geen procesbelang aan te nemen.
3. Bij besluit van 9 september 2025 heeft de burgemeester de last onder dwangsom en de vijf invorderingsbesluiten ingetrokken. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
4. Niet is gesteld of gebleken dat Sam Companies belang heeft bij een beoordeling van het besluit tot intrekking van 9 september 2025. Er is daarom geen beroep van rechtswege ontstaan tegen het besluit tot intrekking.
5. In het besluit van 9 september 2025 staat dat de intrekkingen niet beschouwd kunnen worden als erkenning dat de ingetrokken besluiten onrechtmatig waren. Op grond van artikel 6:19, zesde lid, van de Awb, staat een intrekking van een bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft. De Afdeling stelt vast dat Sam Companies belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de ingetrokken besluiten in verband met een eventuele aanspraak op schadevergoeding, en omdat de in die besluiten gestelde overtredingen mede ten grondslag liggen aan andere besluiten die Sam Companies betreffen. Een oordeel over de rechtmatigheid van de ingetrokken besluiten is daarom in dit geval mede van belang voor de beoordeling van de rechtmatigheid van besluiten in andere aanhangige procedures.
Beoordeling van het hoger beroep tegen de rechtbankuitspraak
6. Sam Companies betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onder dwangsom die ziet op het niet aanwezig (laten) hebben dan wel verkopen van alcoholhoudende dranken, onrechtmatig is. Sam Companies had ten tijde van het besluit van 17 december 2019 de overtreding ongedaan gemaakt. Er was geen dreiging meer van een overtreding en de burgemeester was volgens Sam Companies daarom niet bevoegd tot het opleggen van een preventieve herstelsanctie.
6.1. De rechtbank heeft in haar uitspraak vastgesteld dat Sam Companies zich in bezwaar enkel heeft gericht tegen de last om het hostel niet voor het publiek geopend te (laten) hebben, als er geen leidinggevende aanwezig is. Om die reden heeft de rechtbank geoordeeld dat Sam Companies in beroep geen gronden kon indienen tegen de last onder dwangsom om geen alcoholhoudende dranken aanwezig te (laten) hebben dan wel te (laten) verkopen, zonder de daarvoor vereiste Drank- en Horecavergunning.
6.2. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. Uit artikel 6:13 van Pro de Awb vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waartegen hij geen bezwaar heeft gemaakt, tenzij hem dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. In bezwaar heeft Sam Companies geen gronden aangevoerd tegen dit deel van het besluit. Uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar blijkt dat evenmin.
Het betoog slaagt niet.
7. Voorts betoogt Sam Companies dat de rechtbank heeft miskend, dat de burgemeester niet bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom om het hostel niet voor het publiek geopend te (laten) hebben als er geen leidinggevende aanwezig is. Sam Companies bestrijdt dat er op 2 augustus 2019 en op 19 oktober 2019 overtredingen hebben plaatsgevonden van de verbodsbepalingen in artikel 12, eerste lid, van de Horecaverordening en artikel 24, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. Hiertoe voert Sam Companies aan dat de bevindingen in de processen-verbaal van 13 november 2019 en 11 december 2019 niet juist zijn.
Anders dan in de processen-verbaal staat vermeld, waren er tijdens de inspecties op 2 augustus 2019 en 19 oktober 2019 wel leidinggevenden aanwezig in het hostel, zodat er geen sprake was van een overtreding. Dit heeft de rechtbank niet onderkend, aldus Sam Companies.
7.1. De processen-verbaal van 13 november 2019 en 11 december 2019 zijn op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
Wat Sam Companies in hoger beroep over de processen-verbaal heeft aangevoerd, geeft de Afdeling geen aanleiding tot een ander oordeel dan de rechtbank onder 10 van de aangevallen uitspraak. De Afdeling voegt daaraan nog toe dat uit de processen-verbaal blijkt dat er tijdens beide controles personen aanwezig waren die zich hebben voorgedaan als vertegenwoordigers van het hostel en hebben verklaard dat er geen leidinggevende aanwezig was. Nog daargelaten of er ten tijde van die controles een briefje hing met een instructie hoe een leidinggevende zou kunnen worden bereikt, zoals Sam Companies stelt, geeft die omstandigheid geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen dat er tijdens de controles geen leidinggevende aanwezig was. Het is bovendien de verantwoordelijkheid van Sam Companies om ervoor zorg te dragen dat een leidinggevende daadwerkelijk aanwezig is en om hierover duidelijkheid te geven tijdens een inspectie.
Het betoog slaagt niet.
8. Ten aanzien van het betoog van Sam Companies dat de rechtbank het beroep tegen het invorderingsbesluit van 14 augustus 2020 ten onrechte ongegrond heeft verklaard, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting heeft de burgemeester verklaard niet meer achter het invorderingsbesluit te staan. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat het besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De rechtbank heeft het beroep hiertegen daarom ten onrechte ongegrond verklaard.
Het betoog slaagt.
Beroep van rechtswege tegen de invorderingsbesluiten van 2 februari 2022
9. Bij vier separate besluiten van 2 februari 2022 heeft de burgemeester bij Sam Companies vier dwangsommen ingevorderd van in totaal € 8.000,00. Sam Companies heeft hiertegen gronden ingediend. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, heeft het hoger beroep mede betrekking op deze besluiten.
10. Bij besluit van 9 september 2025 heeft de burgemeester de invorderingsbesluiten van 2 februari 2022 ingetrokken. Ter zitting heeft de burgemeester verklaard niet meer achter de invorderingsbesluiten te staan. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat de besluiten zijn genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
Conclusies ten aanzien van hoger beroep en beroep van rechtswege
11. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het invorderingsbesluit van 14 augustus 2020 ongegrond heeft verklaard. De Afdeling zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van Sam Companies gegrond verklaren en het besluit van 14 augustus 2020 vernietigen. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
12. Het beroep tegen de vier invorderingsbesluiten van 2 februari 2022 is gegrond. De Afdeling zal deze besluiten vernietigen.
13. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
Overschrijding redelijke termijn
14. Sam Companies heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
14.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
14.2. De burgemeester heeft het bezwaarschrift van Sam Companies ontvangen op 30 januari 2020. In verband met minnelijk overleg hebben de burgemeester en Sam Companies aan de Afdeling meerdere malen verzocht om aanhouding van de uitspraak. Die periode, van 25 september 2025 tot 11 december 2025, laat de Afdeling daarom buiten beschouwing bij de bepaling van de overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn is in deze procedure met 2 jaar en 3 maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
14.3. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 2.500,00.
14.4. De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die Sam Companies heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 januari 2022 in zaak nr. 20/3054, voor zover de rechtbank het beroep van Sam Companies B.V. tegen het besluit van 14 augustus 2020 ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart het beroep van Sam Companies B.V. tegen het besluit van 14 augustus 2020 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 14 augustus 2020;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
VI. verklaart het beroep van Sam Companies B.V. tegen de vier invorderingsbesluiten van 2 februari 2022 gegrond;
VII. vernietigt de vier invorderingsbesluiten van 2 februari 2022;
VIII. veroordeelt de burgemeester van Utrecht tot vergoeding van bij Sam Companies B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 8.406,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de burgemeester van Utrecht aan Sam Companies B.V. het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 902,00 vergoedt;
X. wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
XI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Sam Companies B.V. een schadevergoeding van € 2.500,00 te betalen;
XII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Sam Companies B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Houtman-van de Meerakker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
929