Uitspraak
202307134/1/R1.
Datum uitspraak: 1 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend in America, gemeente Horst aan de Maas,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 oktober 2023 in zaak nr. 21/1228 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg (het college).
Procesverloop
Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college, voor zover hier van belang, het verzoek van [appellant] en anderen om de aan [bedrijf] verleende revisievergunning van 18 december 2012 in te trekken, afgewezen voor zover deze vergunning betrekking heeft op het houden van 16.896 vleesvarkens in de verdiepingsstallen 8 en 9 (bouwen en veranderen van de inrichting).
Bij uitspraak van 13 oktober 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college en [bedrijf] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 augustus 2025, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door J.A.C. Verheyden, zijn verschenen. Verder is op de zitting, [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Nijmegen, [gemachtigden], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een omgevingsvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om de omgevingsvergunning in te trekken is gedaan op 18 augustus 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 18 december 2012 heeft verweerder aan vergunninghoudster een revisievergunning verleend voor de exploitatie van een varkenshouderij en een mestbe- en verwerkingsinstallatie op het adres [locatie] in America, kadastraal bekend, gemeente Horst aan de Maas, sectie […], nummers […]. Deze revisievergunning is onder meer - voor zover hier van belang - verleend voor een uitbreiding van de varkenshouderij van 3.952 vleesvarkens naar 16.896 vleesvarkens. Voor die uitbreiding is de bouw van twee verdiepingsstallen (stallen 8 en 9) vergund voor de huisvesting van alle vleesvarkens. De revisievergunning heeft betrekking op de activiteiten: het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) en het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of het inwerking hebben van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo).
3. Op 18 augustus 2020 hebben [appellant] en anderen verzocht de revisievergunning van 18 december 2012, voor de bouw en het in werking hebben van de vergunde veehouderij, in te trekken.
Bij het besluit van 6 april 2021 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen afgewezen en de revisievergunning van 18 december 2012 voor het houden van 16.896 vleesvarkens in de stallen 8 en 9 niet ingetrokken. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit controles van de toezichthouder is gebleken dat er in oktober 2020 een aanvang is gemaakt met de bouw van zowel stal 8 als stal 9 door het storten van ongeveer 800 m² gewapende betonvloer per te realiseren stal.
Ontvankelijkheid
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] en anderen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun hoger beroep wegens het ontbreken van procesbelang. Het college voert in dat kader aan dat op 4 juli 2022 door [appellant] en anderen een hernieuwd intrekkingsverzoek is ingediend, waarbij wederom is verzocht om de revisievergunning voor de varkenshouderij in te trekken. Het college wijst er op dat dit verzoek met het besluit van 24 november 2022 is afgewezen. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen ingesteld en daarmee is deze afwijzing onherroepelijk geworden. Volgens het college zouden [appellant] en anderen in theorie kunnen bereiken dat het bestreden besluit van 6 april 2021 zou worden vernietigd, maar zij kunnen daarmee niet bereiken dat het onherroepelijke besluit van 24 november 2022 geen rechtskracht meer heeft. Volgens het college kunnen [appellant] en anderen door middel van hun hoger beroep dan ook niet bereiken dat daadwerkelijk wordt overgaan tot het intrekken van de vigerende vergunning voor wat betreft de varkenshouderij.
4.1. Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Dit betekent dat het doel dat de appellant voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. Degene die opkomt tegen een besluit heeft belang bij een beoordeling van diens rechtsmiddel, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is vervallen. Als er geen procesbelang (meer) bestaat, is het rechtsmiddel niet-ontvankelijk. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak.
4.2. De Afdeling overweegt dat het door het college aangevoerde geen aanleiding geeft voor het oordeel dat [appellant] en anderen niet langer belang hebben bij een beoordeling van het door hen ingediende hoger beroep. Een gegrond hoger beroep in deze zaak en het alsnog gegrond verklaren van het bij de rechtbank ingediende beroep en een vernietiging van het besluit van 6 april 2020 zou ertoe leiden dat het college opnieuw moet beslissen op het verzoek om intrekking van de revisievergunning van 18 augustus 2020, wat zou kunnen leiden tot een toewijzing van het verzoek. De omstandigheid dat [appellant] en anderen zouden hebben berust in de afwijzing door het college van hun latere, herhaalde, verzoek tot intrekking, doet hier niet aan af. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om het beroep van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk te achten.
Wettelijk kader
5. Artikel 2.33, tweede lid, van de Wabo luidt:
"Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
a. gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;
[..]."
Gronden hoger beroep
6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college mocht afzien van het intrekken van de revisievergunning van 18 december 2012, omdat intrekking daarvan onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank heeft volgens hen miskend dat alles wat na het verzoek tot intrekking heeft plaatsgevonden activiteiten zijn die slechts tot doel hadden de vergunning te behouden en niet daadwerkelijk tot bouw van de stallen over te gaan en dat het college [bedrijf] daarbij heeft gesteund.
[appellant] en anderen stellen zich op het standpunt dat de rechtbank deze activiteiten ten onrechte als niet-marginaal heeft aangemerkt. Zij wijzen er op dat de bouwwerkzaamheden die hebben plaatsgevonden te verwaarlozen zijn in verhouding tot de bouw van de stal, dat de stallen tussen 18 augustus 2020 en de uitspraak van de rechtbank van 13 oktober 2023, dus een termijn van ruim 3 jaar, nog steeds niet zijn afgebouwd en dat zij tijdens de zitting bij de rechtbank hebben duidelijk gemaakt dat in het getoonde tempo de bouwtijd meer dan 140 jaar zal bedragen. Verder zijn er nooit varkens gehouden en is die periode dan ook veel langer dan drie jaar. Zij verwijzen voor de onderbouwing van hun standpunt naar verschillende stukken waaruit volgens hen blijkt dat [bedrijf] helemaal niet wenst over te gaan tot de bouw van de stallen, maar slechts, met advies van de provincie, heeft gezocht naar mogelijkheden om het minimale te doen om met beperkte kosten te zorgen dat de vergunning niet deels zou worden ingetrokken. Voor zover het college het financiële belang van [bedrijf] heeft meegewogen in de belangenafweging merken [appellant] en anderen op dat er, mede blijkens het tempo van de bouw, geen enkel financieel belang bestaat bij het bouwen van de stallen.
[appellant] en anderen stellen zich verder op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen geen reden te hebben om aan te nemen dat [bedrijf] verder gebruik zal maken van de revisievergunning. Zij voeren in dat kader aan dat het tekenen van een aanneemovereenkomst geen enkele zekerheid geeft en de inhoud van deze overeenkomst niet is verstrekt. Dat [bedrijf] vanwege haar financiële situatie gefaseerd gaat bouwen en al iets heeft gebouwd, heeft haar niet weerhouden om met miljoenen steun een grote mestverwerker te bouwen. De omstandigheid dat op een totaal te verwachten investering van 7-8 miljoen maximaal per jaar € 50.000,00 wordt geïnvesteerd, laat volgens [appellant] en anderen zien dat [bedrijf] geen serieuze plannen heeft de stallen te bouwen, hetgeen volgens hen ook blijkt uit de overgelegde berichten tussen de provincie en [bedrijf].
6.1. Het college betwist dat het bevoegd was om tot intrekking over te gaan, omdat in oktober 2020, zij het beperkt, gebruik is gemaakt van de op 18 december 2012 aan [bedrijf] verleende revisievergunning voor zowel het onderdeel veranderen van de inrichting als het bouwen van bouwwerken, zijnde het oprichten van stal 8 en 9. Ten tijde van het besluit van 6 april 2021 bestond volgens het college geen bevoegdheid om de vigerende vergunning (deels) in te trekken, omdat op dat moment geen drie jaren waren verstreken gedurende welke periode geen gebruik was gemaakt van de verleende revisievergunning van 18 december 2012 voor wat betreft het veranderen van de inrichting.
De Afdeling volgt het college niet in dit standpunt. Niet in geschil is dat er gedurende 26 weken geen handelingen, zowel met betrekking tot het houden van varkens of de bouw van stal 8 en 9, zijn verricht met gebruikmaking van de revisievergunning van 18 december 2012. Daarmee is de bevoegdheid tot intrekking, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in beginsel gegeven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1917) kan uit de tekst van artikel 2.33, tweede lid, aanhef onder a, van de Wabo niet worden afgeleid dat de periode van 26 weken direct moet voorafgaan aan het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning. De omstandigheid dat na het ontstaan van de bevoegdheid tot intrekking nog handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunningen, is een omstandigheid die betrokken dient te worden bij de vraag of het college mocht overgaan tot de intrekking van de revisievergunning en de belangenafweging die in dat kader moet worden gemaakt.
6.2. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning in overeenstemming is met het recht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle betrokken belangen worden meegenomen en tegen elkaar afgewogen. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraken van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:641, en 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1215. Tot die belangen behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij wordt meegewogen of het niet tijdig gebruikmaken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. Bij de beoordeling of het intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het recht, kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen.
6.3. Het college heeft bij de afwijzing van het verzoek tot intrekking betrokken dat uit controles op 28 en 29 september 2020 is gebleken dat, hoewel de driejarentermijn en de 26 weken termijn (bouwactiviteiten) ruim zijn verstreken, inmiddels een aanvang is gemaakt met de bouw van zowel stal 8 als stal 9. Uit die controles blijkt dat ongeveer 800 m² gewapende betonvloer is gestort per te realiseren stal. Het college heeft in dit kader ook gewezen op de door [bedrijf] op 18 augustus 2020 gesloten aanneemovereenkomst voor de nieuwbouw van de stallen. Nu er gebruik is gemaakt van de vergunning voor het bouwen van de stallen 8 en 9, en bouwen en het veranderen van de inrichting ten behoeve van het houden van de 16.896 vleesvarkens onlosmakelijk samenhangende activiteiten zijn in de zin van artikel 2.7 van de Wabo, is er zowel sprake van bouwen als van het oprichten (veranderen van de inrichting) van de stallen en is dus ook voor beide activiteiten gebruik gemaakt van de verleende vergunning, aldus het college. Het college heeft er op gewezen dat de omstandigheid dat na het ontstaan van de bevoegdheid tot intrekking nog handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de revisievergunning, een omstandigheid is die op grond van bestendige jurisprudentie betrokken dient te worden bij de vraag of het college in redelijkheid zou kunnen overgaan tot de intrekking van de vergunning en de belangenafweging die in dat kader moet worden gemaakt. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu er recentelijk gebruik is gemaakt van de revisievergunning van 18 december 2012, het niet opportuun wordt geacht om deze vergunning in te trekken. Daarbij heeft het college tevens betrokken dat bij het besluit van 14 mei 2020 een omgevingsvergunning eerste fase is verleend voor de activiteit milieu, waarbij de revisievergunning van 18 december 2012 is geactualiseerd zodat de varkenshouderij voldoet aan de daarvoor in aanmerking komende best beschikbare technieken (BBT), mede om hinder voor de omgeving te voorkomen dan wel tot een minimum te beperken. In zoverre verzet het milieubelang zich volgens het college niet tegen het niet intrekken van de vergunning.
6.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht in het door [appellant] en anderen aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat het college geen deugdelijke belangenafweging heeft verricht.
De Afdeling stelt voorop dat het in deze zaak gaat om een verzoek tot intrekking van een omgevingsvergunning en niet om een aanvraag om omgevingsvergunning. De in deze zaak door het college te maken beoordeling en belangenafweging is een andere dan bij een aanvraag om omgevingsvergunning. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat het niet gaat om een toekenning van een nieuw recht waartegen de belangen van [appellant] en anderen zich kunnen verzetten, maar om de vraag of een bestaand recht moet worden afgenomen van [bedrijf] omdat daarvan gedurende een bepaalde termijn geen gebruik is gemaakt. De (milieu)belangen van [appellant] en anderen zijn meegewogen in de procedure over de revisievergunning van 18 december 2012. Bovendien is bij de onherroepelijke omgevingsvergunning eerste fase van 14 mei 2020 de revisievergunning van 18 december 2012 geactualiseerd aan de hand van de BBT. Niet is gebleken van nieuwe feiten en omstandigheden die grond bieden voor het oordeel dat het milieubelang zich ten tijde van het besluit van 6 april 2021 verzette tegen het niet intrekken van de revisievergunning.
Het college heeft de belangen van [bedrijf] bij behoud van de revisievergunning afgewogen tegen de belangen van [appellant] en anderen bij intrekking van de revisievergunning. Die belangen zijn met name gelegen in het voorkomen van overlast en milieubelangen, die zoals hiervoor is overwogen in de procedure bij de verlening van de revisievergunning aan de orde zijn gekomen. Verder is niet gebleken dat [appellant] en anderen hinder ondervinden van het feit dat de bouwwerkzaamheden wel zijn aangevangen maar nog niet zijn voltooid. Voor zover het tijdsverloop met betrekking tot de voortgang van de bouwwerkzaamheden en de motieven van [bedrijf] met betrekking tot het al dan niet gebruik willen maken van de revisievergunning door [appellant] en anderen aan de orde zijn gesteld, wordt overwogen dat [bedrijf] uiteen heeft gezet dat de bouw vanwege haar financiële omstandigheden gefaseerd plaatsvindt. Zij heeft verder weersproken dat zij niet van plan is de stallen te bouwen en in gebruik te nemen. Zij heeft in dit kader ook gewezen op haar bij de Afdeling aanhangige hoger beroep met betrekking tot de omgevingsvergunning tweede fase van 1 juni 2021, waarin heden uitspraak is gedaan (ECLI:NL:RVS:2026:3731). Niet in geschil is dat [bedrijf] na het verlopen van de termijn van drie jaar alsnog gebruik heeft gemaakt van de vergunning. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college deze activiteiten als ‘niet zodanig marginaal’ heeft kunnen aanmerken dat hieraan geen gewicht kan worden toegekend. Het college heeft, gelet op het voorgaande, het belang van [bedrijf] bij het behoud van de revisievergunning en de omstandigheid dat alsnog gebruik is gemaakt van de vergunning doorslaggevend mogen achten.
De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat het college mocht afzien van de intrekking van de revisievergunning van 18 december 2012, omdat intrekking daarvan onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
w.g. Kos
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2026
580