Uitspraak
202403405/1/R1.
Datum uitspraak: 24 juni 2026
Datum uitspraak: 24 juni 2026
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend in Heemskerk,
appellant,
en
het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 2024 heeft het college geweigerd het ontwerpwijzigingsplan voor het perceel [adres 1]in Heemskerk vast te stellen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 februari 2026, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S. de Jonge, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een wijzigingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om het wijzigingsplan vast te stellen is ingediend op 26 september 2023. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. [ appellant] woont op het perceel [adres 1]in Heemskerk. Dit perceel is kadastraal bekend als [perceelnummer 1] Heemskerk en heeft een oppervlakte van ongeveer 970 m². [appellant] heeft op 26 september 2023 het college verzocht toepassing te geven aan de wijzigingsbevoegdheid zoals neergelegd in artikel 3.6.2 van het geldende bestemmingsplan "Partiële herziening Heemskerk Buitengebied - 2017" (het bestemmingsplan) door te voorzien in een wijziging van de huidige bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied" naar de bestemming "Tuinderswoningen". Daartoe heeft het college een ontwerpwijzigingsplan ter inzage gelegd.
2.1.
Vervolgens heeft het college op 14 mei 2024 geweigerd om het wijzigingsplan vast te stellen. Volgens het college voldoet het ontwerpwijzigingsplan niet aan de wijzigingsvoorwaarden als bedoeld in artikel 3.6.2, onder b en f, van de regels van het bestemmingsplan. Daartoe stelt het college dat de agrarische bedrijfsactiviteiten ter plaatse niet volledig zijn beëindigd. Verder stelt het college zich in het bestreden besluit op het standpunt dat [appellant] niet voornemens is om de aanwezige bebouwing te slopen, waardoor niet het gehele agrarische bouwvlak kan worden verwijderd en er een te groot oppervlak aan bijgebouwen op het perceel achterblijft.
3. Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de relevante regels van het bestemmingsplan. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Bespreking beroep
Toetsingskader wijzigingsplan
4. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
Voorbereiding van het besluit
5. [ appellant] voert aan dat de nota van zienswijzen niet de stellingen weergeeft zoals hij die als zienswijze zowel mondeling als schriftelijk naar voren heeft gebracht. Gelet hierop is het bestreden besluit volgens hem niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
5.1.
Voor zover het betoog van [appellant] moet worden begrepen dat gelet op de weergave van zijn bezwaren in de nota van zienswijzen, het college de belangen van [appellant] niet of onvoldoende in de afweging heeft betrokken, overweegt de Afdeling als volgt.
Artikel 3:46 van Pro de Awb verzet zich er niet tegen dat het college de zienswijzen samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan.
De Afdeling overweegt dat het college de door [appellant] naar voren gebrachte zienswijze in de nota van zienswijzen heeft opgenomen en deze zienswijze van een inhoudelijke reactie heeft voorzien. Uit de nota van zienswijzen blijkt naar het oordeel van de Afdeling dat de bezwaren van [appellant] inhoudelijk in de besluitvorming zijn meegewogen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het college onvoldoende op de zienswijze van [appellant] is ingegaan en dat het besluit daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Toegekende agrarische bestemming
6. [appellant] betoogt dat aan zijn perceel in het bestemmingsplan ten onrechte een agrarische bestemming is toegekend. Dit heeft volgens [appellant] onevenredige gevolgen voor zijn perceel.
6.1.
Op het perceel rust op grond van het geldende bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied". Het betoog van [appellant] dat deze bestemming ten onrechte aan het perceel is toegekend, richt zich tegen het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan ligt in deze procedure als zodanig niet ter beoordeling voor. Dit betoog kan daarom niet in deze procedure aan de orde komen, aangezien hier alleen het besluit op het verzoek tot toepassing van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.6.2 van de regels van het bestemmingsplan ter beoordeling staat. Gelet daarop behoeft dit betoog geen verdere bespreking.
Wat valt onder het te beoordelen perceel?
7. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat bij de toepassing van de wijzigingsvoorwaarden als bedoeld in artikel 3.6.2 van de planregels ook het kadastrale perceel [perceelnummer 2] moet worden betrokken. Volgens [appellant] hoeft voor die toepassing alleen te worden gekeken naar het perceel dat in zijn eigendom is, het kadastrale perceel [perceelnummer 1]. Hij voert daartoe aan dat deze percelen al sinds lange tijd kadastraal zijn afgesplitst. Verder wijst [appellant] erop dat de agrarische bedrijfsactiviteiten op het kadastrale perceel [perceelnummer 1] al geruime tijd zijn beëindigd en de woning op dat perceel in gebruik is als reguliere burgerbewoning.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat moet worden gekeken naar het aangesloten stuk grond waarop een agrarisch bedrijf is toegestaan, het zogenoemde agrarisch bouwperceel. Volgens het college vormen de kadastrale percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] samen een (voormalig) agrarisch bouwperceel met daarop een agrarisch bouwblok met daarop een hoofdgebouw en bijbehorende gebouwen en een bedrijfswoning. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst het college op de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1000, waarin volgens het college wordt geoordeeld dat de eis niet ziet op een kadastraal perceel, maar op de (voormalige) bedrijfslocatie als zodanig.
7.2.
De definitie van bouwperceel in artikel 1.30 van de regels van het bestemmingsplan luidt: "een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge deze regels zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegestaan."
Artikel 3.2.1 luidt: "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
a. gebouwen, niet zijnde: […];
mogen uitsluitend worden gebouwd op gronden die zijn voorzien van een bouwvlak;
b. binnen een bouwvlak mogen uitsluitend gebouwen ten behoeve van één agrarisch bedrijf worden gebouwd […];
[…]".
7.3.
Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. Als een begrip niet in de planregels zelf is omschreven (begripsbepalingen) en als in het bestemmingsplan en de plantoelichting geen aanwijzingen zijn te vinden hoe dat begrip moet worden uitgelegd, dan komt betekenis toe aan de uitleg die het college aan dat begrip heeft gegeven. Het college kan daarbij aansluiten bij het algemeen spraakgebruik.
7.4.
Blijkens de verbeelding van het bestemmingsplan is aan de gronden van de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] de bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Het bouwvlak is op beide percelen geprojecteerd. Op grond van artikel 3.2.1 van de regels van het bestemmingsplan mogen binnen een bouwvlak op gronden met de bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied" uitsluitend gebouwen ten behoeve van één agrarisch bedrijf worden gebouwd. Dat betekent dat planologisch bezien de kadastrale percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] samen één agrarisch bouwperceel vormen.
De wijzigingsvoorwaarden uit artikel 3.6.2 van de planregels, richten zich op de situatie "ter plaatse". Uit het bestemmingsplan en de plantoelichting blijkt niet hoe dit begrip moet worden uitgelegd, maar uit de toelichting van het college volgt dat "ter plaatse" moet worden gelezen als het (voormalig) agrarisch bouwperceel, waarbij de kadastrale situatie niet van belang is. Daarbij verwijst de Afdeling ook naar de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1000, waaruit volgt dat voor de toepassing van de wijzigingsvoorwaarden als bedoeld in artikel 3.6.2 van de planregels, niet de kadastrale situatie leidend is, maar het agrarisch bouwperceel van de (voormalige) bedrijfslocatie. Het college heeft zich gelet hierop dan ook terecht op het standpunt gesteld dat bij de toepassing van de wijzigingsvoorwaarden, zoals opgenomen onder b, moet worden gekeken naar het (voormalig) agrarisch bouwperceel als geheel, in dit geval de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] samen. Op dit (voormalig) agrarisch bouwperceel bevinden zich zowel agrarische bedrijfsbebouwing als de bedrijfswoning, die bouwkundig met elkaar zijn verbonden. Gelet hierop ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de toepassing van artikel 3.6.2 van de planregels van het bestemmingsplan ten onrechte perceel [perceelnummer 2] heeft betrokken.
Het betoog slaagt niet.
Is er sprake van strijd met de wijzigingsvoorwaarden?
8. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het ontwerpwijzigingsplan niet voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden uit artikel 3.6.2 van het bestemmingsplan.
Daartoe voert hij aan dat op zijn perceel [perceelnummer 1] nooit agrarische bedrijfsactiviteiten hebben plaatsgevonden, waardoor de agrarische bedrijfsactiviteiten ter plaatse volledig zijn beëindigd als bedoeld in artikel 3.6.2, onder b, van de regels bij het bestemmingsplan. Hij wijst er daarbij op dat hij geen zeggenschap heeft over de agrarische bedrijfsactiviteiten die door [bedrijf] worden uitgevoerd op het kadastrale perceel [perceelnummer 2].
Daarnaast voert [appellant] aan dat het ontwerpwijzigingsplan voldoet aan de voorwaarde als bedoeld in artikel 3.6.2, onder f, van de planregels van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] heeft deze voorwaarde alleen betrekking op vrijstaande bijgebouwen en is er geen sprake is van een overschrijding van de maximum toegestane oppervlakte van vrijstaande bijgebouwen. Hij wijst er daarbij op dat op zijn perceel geen vrijstaande bijgebouwen staan als bedoeld in artikel 3.6.2, onder f, van de planregels. Op het perceel staat alleen aaneengebouwde bebouwing, aldus [appellant].
[appellant] betoogt verder dat het college het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft vastgesteld. Volgens [appellant] heeft het college in gelijke situaties binnen de gemeente, waarbij ook sprake was van agrarische activiteiten ter plaatse en nog niet gesloopte agrarische bedrijfsbebouwing, wel de bestemming gewijzigd naar "Tuinderswoningen". [appellant] heeft daarbij meerdere situaties concreet benoemd, waaronder de situaties op de percelen [adres 2], [adres 3], [adres 4], [adres 5], [adres 6], [adres 7] en [adres 8]
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat niet aan de wijzigingsvoorwaarden in artikel 3.6.2, onder b en f, van de regels bij het bestemmingsplan wordt voldaan, omdat de agrarische bedrijfsactiviteiten ter plaatse niet volledig zijn beëindigd en de maximum toegestane oppervlakte van vrijstaande bijgebouwen wordt overschreden. Het college wijst erop dat artikel 3.6.2 van de planregels een uitwerking vormt van de provinciale regelgeving over voormalige agrarische bouwpercelen. Uit artikel 6.9, derde lid, onder c, van de Omgevingsverordening NH2020, volgt dat voor een functiewijziging van een agrarisch bouwperceel naar een woonfunctie alle bestaande agrarische bedrijfsbebouwing op de overige gronden van het agrarisch bouwperceel moet worden gesloopt.
8.2.
Artikel 3.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
"De voor 'Agrarisch - Tuindersgebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
m. het tuinbouwconcentratiegebied zoals opgenomen in de provinciale ruimtelijke verordening van de provincie Noord-Holland d.d. 1 maart 2017, ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - tuinbouwconcentratiegebied',
[…]."
Artikel 3.6.2 luidt: "Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd deze bestemming te wijzigen in de bestemming Tuinderswoningen, met dien verstande dat:
[…]
b. agrarische bedrijfsactiviteiten ter plaatse volledig zijn beëindigd;
[…]
f. het bebouwde oppervlakte van de vrijstaande bijgebouwen niet meer mag bedragen dan 60 m² per woning; indien de (gezamenlijke) oppervlakte van bijgebouwen reeds meer dan 60 m² bedraagt, dan is een maximaal bebouwd oppervlak van 60 m² + de helft van het meerdere, met een totaal van 90 m² toegestaan;
[…].
Artikel 3.6.4 luidt: "De wijzigingen als bedoeld onder 3.6.1 tot en met 3.6.3 worden uitsluitend verleend indien:
a. de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden aangetast;
b. sprake is van een zorgvuldige landschappelijke inpassing."
8.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat [bedrijf] agrarische bedrijfsactiviteiten uitvoert op het deel van het agrarisch bouwperceel met de kadastrale aanduiding [perceelnummer 2].
Anders dan [appellant] is de Afdeling van oordeel dat de voorwaarde uit artikel 3.6.2, onder b, van de planregels zich niet richt tot de persoon van de aanvrager, maar op de activiteiten ter plaatse. Aangezien er nog steeds agrarische bedrijfsactiviteiten plaatsvinden op een deel van het (voormalig) agrarisch bouwperceel, te weten het kadastrale perceel [perceelnummer 2], heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de agrarische bedrijfsactiviteiten ter plaatse niet zijn beëindigd, zodat niet aan deze wijzigingsvoorwaarde wordt voldaan.
8.4.
Omdat het ontwerpwijzigingsplan gelet op wat hiervoor onder 8.3 is overwogen, niet voldoet aan één van de wijzigingsvoorwaarden uit artikel 3.6.2 van de regels van het bestemmingsplan, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd was om dat wijzigingsplan vast te stellen.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
8.5.
Voor zover [appellant] nog heeft gesteld dat het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel is vastgesteld, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bestreden besluit niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
Het college heeft op de zitting voldoende gemotiveerd dat de situatie aan de [adres 2] niet vergelijkbaar is, omdat het daar ging om een bestemmingswijziging bij het besluit tot partiële herziening van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015". Ook de situatie aan de [adres 3] is niet vergelijkbaar, omdat daar al de bestemming "Tuinderswoningen" gold op grond van het oorspronkelijke bestemmingsplan. In beide gevallen ging het dus niet om de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3.6.2 van de regels van het bestemmingsplan. Met betrekking tot de gevallen aan [adres 5], [adres 6], [adres 7] en [adres 8] heeft het college toegelicht dat daar fouten zijn gemaakt. Zo is in het geval van [adres 5] bij wijze van omissie het bouwvlak niet verwijderd, maar is dit later hersteld. Aan de [adres 6], [adres 7] en [adres 8] is bij wijze van omissie niet alle agrarische bebouwing vooraf gesloopt.
Met betrekking tot de situatie aan de [adres 4], is uit de stukken en de toelichting op de zitting onvoldoende gebleken dat ten tijde van de vaststelling van het wijzigingsplan de agrarische bedrijfsactiviteiten aan de [adres 4] niet zijn beëindigd. Het college heeft op de zitting verklaard dat het agrarisch bedrijf op de [adres 4] in 2021 is beëindigd en verkocht. Vervolgens heeft het college door middel van een wijzigingsplan de agrarische bestemming van [adres 4] gewijzigd naar de bestemming "Tuinderswoningen". Hiermee is niet gebleken dat de situatie aan de [adres 4] een gelijk geval is.
Het betoog over het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
8.6.
Omdat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt en het college zich verder terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet wordt voldaan aan één van de voorwaarden uit artikel 3.6.2. van de regels van het bestemmingsplan, op grond waarvan hij niet de bevoegdheid had om het wijzigingsplan vast te stellen, behoeven de overige beroepsgronden van [appellant], waaronder de beroepsgronden over de voorwaarde uit artikel 3.6.2, onder f, van de regels van het bestemmingsplan, geen bespreking meer.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Tieleman
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2026
817-1138
BIJLAGE
Bestemmingsplan Partiële Herziening Heemskerk Buitengebied - 2017
Artikel 1.30 bouwperceel
Een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge deze regels zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegestaan.
Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch - Tuindersgebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bestaande glastuinbouwbedrijven;
b. tuin- en akkerbouwbedrijven;
c. extensief recreatief medegebruik;
d. kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen,
[…]
m. het tuinbouwconcentratiegebied zoals opgenomen in de provinciale ruimtelijke verordening van de provincie Noord-Holland d.d. 1 maart 2017, ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - tuinbouwconcentratiegebied',
[…].
Artikel 3.2.1 Gebouwen
Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
a. gebouwen, niet zijnde: […],
mogen uitsluitend worden gebouwd op gronden die zijn voorzien van een bouwvlak;
b. binnen een bouwvlak mogen uitsluitend gebouwen ten behoeve van één agrarisch bedrijf worden gebouwd […];
[…].
Artikel 3.6.2 Wijzigen naar bestemming 'Tuinderswoningen'
Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd deze bestemming te wijzigen in de bestemming Tuinderswoningen, met dien verstande dat:
a. wonen slechts is toegestaan voor zover het de voormalige agrarische bedrijfswoning betreft;
b. agrarische bedrijfsactiviteiten ter plaatse volledig zijn beëindigd;
c. de bebouwde oppervlak mag niet worden vergroot en de bestaande situering niet worden aangepast;
d. op een locatie waarmee met toepassing van de Ruimte voor Ruimteregeling reeds gebouwen zijn gesloopt, geen nieuwe bebouwing mag worden opgericht;
e. als gevolg van de wijzing de bestaande bedrijfsvoering en/of de ontwikkelingsmogelijkheden van de omringende bedrijven en/of omringende agrarische (bedrijfs)activiteiten uit milieuhygiënisch oogpunt niet onevenredig worden beperkt;
f. het bebouwde oppervlakte van de vrijstaande bijgebouwen niet meer mag bedragen dan 60 m² per woning; indien de (gezamenlijke) oppervlakte van bijgebouwen reeds meer dan 60 m² bedraagt, dan is een maximaal bebouwd oppervlak van 60 m² + de helft van het meerdere, met een totaal van 90 m² toegestaan;
g. maximaal 1.000 m2 van de gronden behorende tot het voormalige agrarische bouwperceel in aanmerking komen voor wijziging; of zoveel anders indien dat lanschappelijk en/of stedenbouwkundig wenselijk is;
h. hergebruik van de gronden ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering redelijkerwijs niet langer mogelijk is.
Artikel 3.6.4 Eisen
De wijzigingen als bedoeld onder 3.6.1 tot en met 3.6.3 worden uitsluitend verleend indien:
a. de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden aangetast;
sprake is van een zorgvuldige landschappelijke inpassing.