Uitspraak
202304274/1/R2 en 202401998/3/R2.
Datum uitspraak: 20 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd in [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A], wonend in [woonplaats], en [vennoot B], wonend in [woonplaats],
2. het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 mei 2023 in zaak nr. 22/2003 in het geding tussen:
Milieuvereniging Land van Cuijk, gevestigd in Mill, gemeente Land van Cuijk,
en
het college.
Procesverloop
202304274/1/R2
Bij besluit van 1 december 2021 heeft het college het verzoek van Milieuvereniging Land van Cuijk om handhavend op te treden tegen het houden van dieren zonder een vereiste natuurvergunning door [appellante sub 1] aan de [locatie] in Velp afgewezen.
Bij besluit van 19 juli 2022 heeft het college het door de milieuvereniging daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 1 december 2021 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
Bij uitspraak van 26 mei 2023 heeft de rechtbank het door de milieuvereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juli 2022 vernietigd en het college opgedragen om binnen drie maanden een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
De milieuvereniging heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.
202401998/3/R2
Bij uitspraak van 10 oktober 2024 heeft de Afdeling na vereenvoudigde behandeling het beroep van Milieuvereniging Land van Cuijk tegen het niet tijdig nemen door het college van een nieuw besluit op bezwaar gegrond verklaard, het college opgedragen uiterlijk op 21 november 2024 een nieuw besluit op bezwaar te nemen en bepaald dat het college een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het college deze termijn overschrijdt.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 1] verzet gedaan.
Bij uitspraak van 29 november 2024 heeft de Afdeling de verzetten gegrond verklaard, waarmee de uitspraak van 10 oktober 2024 is komen te vervallen.
In beide zaken
De Afdeling heeft de zaken op zitting behandeld op 13 oktober 2025, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. R.H.U. Keizer en mr. F.A. Kempers, advocaten in Roosendaal, en [vennoot A], het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. van Winzum en mr. E.C.S.F. Frenken, advocaten in Den Haag, en de milieuvereniging, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandsverlener in Gennep, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 22 oktober 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. In deze procedure gaat het om een verzoek om handhavend op te treden tegen het houden van melkkoeien en jongvee door [appellante sub 1], omdat hij volgens de milieuvereniging de vergunningplicht in de Wnb overtreedt (artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb). [appellante sub 1] is namelijk van plan om op een plek waar een veehouderij heeft gezeten, opnieuw een veehouderij te beginnen en melkkoeien en jongvee te houden. [appellante sub 1] noemt dit een ‘herstart’. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte geen overtreding heeft geconstateerd, omdat voor het houden van melkkoeien en jongvee een natuurvergunning is vereist waarover [appellante sub 1] niet beschikt. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de rechtsvoorganger van [appellante sub 1] de bedrijfssituatie heeft gewijzigd en dat [appellante sub 1] daarom het bedrijf niet terug kan wijzigen zonder een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer en er dus ook een natuurvergunning nodig is.
2.1. In deze uitspraak gaat de Afdeling in op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bevoegd is om handhavend op te treden en beter moet motiveren waarom het college dat toch niet doet. Daarbij gaat de Afdeling eerst in op de vraag of het houden van melkkoeien en jongvee door [appellante sub 1] één-en-hetzelfde project is als het houden van melkkoeien en jongvee door de veehouderij van de rechtsvoorganger van [appellante sub 1] waarvoor in 1994 een milieuvergunning is verleend. Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag of een natuurvergunning nodig is voor het houden van melkkoeien en jongvee en of het college aanleiding had moeten zien om handhavend op te treden.
2.2. De rechtbank heeft het college opgedragen binnen drie maanden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Dat heeft het college niet gedaan. De milieuvereniging heeft daarom een beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit. De Afdeling behandelt dit beroep na het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank.
Eén-en-hetzelfde project
3. Het college en [appellante sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen referentiesituatie kan worden ontleend aan de oude vergunde situatie omdat de herstart van de veehouderij een nieuw project is en geen voortgezet project. Zij voeren daarover aan dat voor de herstart van het in 1994 vergunde project geen melding op grond van het Activiteitenbesluit nodig is, omdat de herstart geen nieuw project is. Dat in de stallen enige tijd geen melkkoeien en jongvee zijn gehouden en dus niet steeds de emissieruimte is benut, is volgens hen niet relevant. Niet de feitelijke situatie, maar de toegestane situatie is van belang, aldus het college en [appellante sub 1].
3.1. Voor de veehouderij van [appellante sub 1] is niet eerder een natuurvergunning verleend. Wel is voor de veehouderij van de rechtsvoorganger in 1994 een milieuvergunning verleend voor het houden van 165 melkkoeien en 120 stuks jongvee. Die vergunning is verleend voordat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor de Natura 2000-gebieden waarop de veehouderij effecten veroorzaakt. De vergunningplicht uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb komt daarom pas in beeld als geen sprake is van de voortzetting van één-en-hetzelfde project. Van belang is dus of de veehouderij, die [appellante sub 1] feitelijk op het moment van het besluit op bezwaar van 19 juli 2022 exploiteerde, kan worden beschouwd als de voortzetting van de veehouderij waarvoor op 5 juli 1994 een milieuvergunning is verleend. In dat geval heeft [appellante sub 1] geen natuurvergunning nodig voor die activiteiten die in 2022 werden verricht. Als [appellante sub 1] niet één-en-hetzelfde project voortzet, is het houden van melkkoeien en jongvee een nieuw project en moet worden beoordeeld of daarvoor een natuurvergunning nodig is.
3.2. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in punt 86 van het arrest van 7 november 2018 (PAS), ECLI:EU:C:2018:882, overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project, waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, ‘mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd.’
3.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het houden van melkkoeien en jongvee door [appellante sub 1] niet één-en-hetzelfde project is als de veehouderij waarvoor op 5 juli 1994 een milieuvergunning is verleend. Er is namelijk geen continuïteit tussen de veehouderij waarvoor de milieuvergunning is verleend en het houden van melkkoeien en jongvee door [appellante sub 1] in 2021. Tussen 2006 en 2021 zijn in de stal structureel andere soorten dieren gehouden en zijn ook andere soorten activiteiten verricht dan die in 1994 zijn vergund. Sinds 2006 zijn geen melkkoeien meer gehouden en sinds 2018 is er geen jongvee meer gehouden. In plaats daarvan zijn er paarden gehouden en is de stal gebruikt voor opslag. Bovendien is de stal zelf feitelijk aangepast. Er zijn ligboxen verwijderd en ook zijn de melktank en de melkkoeling verwijderd, waardoor de activiteiten zoals deze in 1994 zijn vergund niet meer kunnen plaatsvinden. Dat maakt dat het houden van melkkoeien en jongvee zoals beoogd door [appellante sub 1] nu een nieuw project is.
Natuurvergunningplicht
3.4. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de gevolgen van de herstart niet mogen worden bezien in het licht van de gevolgen van de oude vergunde situatie. Dit oordeel van de rechtbank is van vóór 18 december 2024. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, een nieuw beoordelingskader voor dit zogenoemde intern salderen uiteengezet. De Afdeling zal daarom alsnog in het licht van het nieuwe beoordelingskader beoordelen of het houden van melkkoeien en jongvee natuurvergunningplichtig is.
3.5. Een natuurvergunning is nodig voor een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Bij die beoordeling - de voortoets - mag, zo volgt uit de 18 december-uitspraak, niet langer een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. De referentiesituatie mag onder voorwaarden wel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken bij de verlening van de natuurvergunning.
3.6. [appellante sub 1] heeft in 2021 op grond van het Activiteitenbesluit gemeld dat zij van plan is om 165 melkkoeien en 120 vrouwelijk jongvee te houden. Op het moment van het besluit op bezwaar van 19 juli 2022 was [appellante sub 1] begonnen met dit project en hield zij feitelijk 59 melkkoeien in de al aanwezige stallen. Tussen partijen is in geschil welke betekenis toekomt aan de eerder aan de rechtsvoorganger van [appellante sub 1] verleende milieuvergunning en of aan deze milieuvergunning een referentiesituatie kan worden ontleend bij de vraag of het college had moeten handhaven. Op die vragen gaat de Afdeling hieronder in aan de hand van de overgangsperiode voor handhavend optreden zoals deze volgt uit de 18 december-uitspraak.
Handhavend optreden of niet
3.7. De 18 december-uitspraak voorziet onder 24.4 voor initiatiefnemers van activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, in een overgangsperiode tot 1 januari 2030 waarin het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan optreden tegen de voortzetting van die activiteiten zonder benodigde natuurvergunning.
3.8. In dit geval is [appellante sub 1] tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek gestart met haar activiteiten, omdat zij in december 2021 40 melkkoeien is gaan houden en dit later heeft opgeschaald naar 59 melkkoeien. Tussen partijen is dit niet in geschil. Vervolgens is de vraag of ook op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen natuurvergunning nodig was.
3.9. De voorheen geldende rechtspraak over intern salderen hield kort gezegd in dat - voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een project significante gevolgen kan hebben - een vergelijking mag worden gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie werd ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming was verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan werd de referentiesituatie ontleend aan laatstbedoelde milieutoestemming. Een referentiesituatie kon niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die was vervallen of geëxpireerd.
3.10. In dit geval heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [appellante sub 1] op grond van de rechtspraak zoals die voor de 18 december-uitspraak gold, geen referentiesituatie kan ontlenen aan de vergunning uit 1994. De referentiesituatie werd in beginsel ontleend aan die vergunning, tenzij die was vervallen of een milieutoestemming was verleend die een lagere stikstofdepositie tot gevolg heeft. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat dat hier niet het geval was. Weliswaar is de milieuvergunning uit 1994 van rechtswege vervallen doordat de veehouderij onder het Activiteitenbesluit is gaan vallen, maar het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor de referentiesituatie aan deze vergunning nog steeds rechten kunnen worden ontleend. De toestemming uit de vergunning is namelijk van rechtswege opgegaan in de algemene regels van het Activiteitenbesluit. Daarmee is de toestemming om melkkoeien en jongvee te houden voortgezet en kan niet worden geoordeeld dat die toestemming is vervallen of geëxpireerd.
3.11. De milieuvereniging voert weliswaar terecht aan dat de milieutoestemming had moeten worden verkleind omdat er een meldingsplicht was voor het plaatsen van de nieuwe paardenboxen, maar dat acht de Afdeling bij een beoordeling op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen niet relevant. Bij die beoordeling kon alleen wat vergund of toegestaan was een rol spelen, en niet wijzigingen die hadden moeten worden gemeld, maar die niet zijn gemeld.
3.12. De conclusie is daarom dat op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, omdat een referentiesituatie kon worden ontleend aan de milieuvergunning van 5 juli 1994 en met toepassing van intern salderen significante gevolgen op voorhand waren uitgesloten.
3.13. Daarmee is aan beide voorwaarden voor de overgangsperiode voldaan: de activiteiten van [appellante sub 1] die plaatsvonden op moment van het besluit op bezwaar zijn fysiek gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 en op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen was geen vergunning nodig. Die activiteiten van [appellante sub 1] vallen daarom onder de overgangsperiode uit de 18 december-uitspraak. Dat betekent dat het college tot 1 januari 2030 niet handhavend tegen [appellante sub 1] kan optreden tegen deze activiteiten met herstelsancties. Dat betekent ook dat het college het handhavingsverzoek van de milieuvereniging in het besluit van 1 december 2021 terecht heeft afgewezen en die afwijzing in het besluit op bezwaar van 19 juli 2022 terecht in stand heeft gelaten, zij het op andere gronden. De rechtbank heeft daarom ten onrechte het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Het betoog slaagt.
Geen oordeel over overweging ten overvloede
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit op bezwaar in strijd is met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Deze overweging is een overweging ten overvloede en ligt niet ten grondslag aan het oordeel van de rechtbank dat [appellante sub 1] artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb overtreedt. De Afdeling bespreekt daarom deze grond niet.
Beroep tegen niet tijdig nemen van een nieuw besluit
5. Doordat de Afdeling de uitspraak van de rechtbank vernietigt, voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, hoeft het college geen nieuw besluit meer te nemen. Daarmee is de grondslag aan de verplichting om een nieuw besluit te nemen vervallen en bestaat geen aanleiding meer om het college een nadere termijn te stellen of een dwangsom op te leggen.
Conclusie
6. De hoger beroepen van het college en [appellante sub 1] zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit van 19 juli 2022 in stand te laten, omdat het college het handhavingsverzoek van de milieuvereniging in het licht van de overgangsperiode, zoals opgenomen in de 18 december-uitspraak, terecht heeft afgewezen.
7. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is ongegrond.
8. Het college moet de proceskosten van [appellante sub 1] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 mei 2023 in zaak nr. 22/2003, voor zover de rechtbank het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met in achtneming van de uitspraak van de rechtbank;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 19 juli 2022 in stand blijven;
IV. verklaart het beroep van Milieuvereniging Land van Cuijk tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante sub 1] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
w.g. Kaajan
voorzitter
w.g. Ahmady-Pikart
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2026
638-1044