Uitspraak
202600226/1/R4 en 202600226/2/R4.
Datum uitspraak: 29 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van Pro die wet, op het beroep, in het geding tussen:
[verzoekster], gevestigd in [plaats],
verzoekster,
en
de raad van de gemeente Beuningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2025 heeft de raad het bestemmingsplan "Wilhelminalaan 41-45 Beuningen" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [verzoekster] beroep ingesteld.
Ook heeft [verzoekster] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en [verzoekster] hebben nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 24 maart 2026, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. A. Kamphuis, advocaat in Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door D. Wissel, T. van Balkom, K. Knippenberg en mr. L.J. Gerritsen, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen. Ook is op zitting Aldi vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Partijen hebben toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Overwegingen
Uitspraak in de hoofdzaak
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 22 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
3. Supermarkt Aldi wil een vestiging openen aan de Wilhelminalaan in Beuningen. De bestaande bebouwing aan de Wilhelminalaan 41-45 zal worden gesloopt om plaats te maken voor een nieuw winkelpand en 17 (starters)appartementen op de verdiepingen. De beoogde ontwikkeling is niet mogelijk op grond van de geldende "Beheersverordening Centrum Beuningen". Daarom moet voor het hele plangebied de beheersverordening worden herzien. Het bestemmingsplan voorziet hierin. Ten behoeve van de beoogde nieuwe functies worden onder meer ter plaatse van de te slopen bebouwing aan het Thorbeckeplein 3 en 5 nieuwe openbare parkeerplaatsen op maaiveld aangelegd.
[verzoekster] exploiteert de Jumbo supermarkt aan het Thorbeckeplein 14 in Beuningen. Het plangebied ligt tegenover de Jumbo supermarkt, met ertussenin een parkeerterrein dat mede in gebruik is bij bezoekers van de Jumbo supermarkt. [verzoekster] vreest dat de parkeersituatie op het Thorbeckeplein verslechtert als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan en heeft daarom beroep ingesteld.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
De beroepsgronden
Compensatie vervallen parkeerplaatsen
5. [verzoekster] betoogt dat in de parkeerbalans, die als bijlage bij de plantoelichting is opgenomen, ten onrechte geen compensatie is geboden voor de bestaande parkeerplaatsen op eigen terrein bij [huisartsenpraktijk] en bij het kantoorpand. Op deze privé-terreinen zijn meer parkeerplaatsen aanwezig dan nodig om aan de eigen parkeervraag te voldoen. Deze extra parkeerplaatsen zijn volgens [verzoekster] voor iedereen toegankelijk en worden door derden gebruikt. Het vervallen van deze parkeerplaatsen zou volgens [verzoekster] daarom moeten worden gecompenseerd.
5.1. De raad heeft ten behoeve van het vaststellen van het bestemmingsplan de notitie "Parkeren, Verkeersveiligheid en Doorstroming" van Roelofs van 24 januari 2025 gebruikt voor de berekening van de parkeerbehoefte. Uit die parkeerberekeningen, waarbij is uitgegaan van de bouw van een supermarkt en 17 appartementen, volgt dat de parkeerbehoefte 47,4 parkeerplaatsen is en dat 51 parkeerplaatsen zullen worden aangelegd. Hieruit volgt dat er een netto overschot van 3,6 parkeerplaatsen is.
5.2. In de notitie van Roelofs is vermeld dat op het eigen terrein van [huisartsenpraktijken], die zullen worden gesloopt, 11 voertuigen kunnen parkeren. Dat is ruim voldoende om de parkeervraag op een maatgevende zaterdag op te vangen. Van deze parkeerbehoefte kan volgens Roelofs dan ook niets worden gesaldeerd met het parkeren in het huidige openbare gebied.
Verder is er in de notitie op gewezen dat ten behoeve van de voorziene ontwikkeling een kantoorpand zal worden gesloopt. Dat pand heeft volgens Roelofs meer parkeerplaatsen op eigen terrein dan er volgens de parkeernormen nodig zijn. Daarom heeft Roelofs verondersteld dat dit pand geen parkeervraag genereert in de openbare ruimte. Parkeervraag vanuit het kantoor komt daarom volgens Roelofs ook niet in aanmerking voor saldering.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de privé-parkeerplaatsen die vervallen niet hoeven te worden gecompenseerd voor zover deze op het eigen terrein van de huisartsenpraktijken en het kantoorpand worden gebruikt door derden die geen bezoekers zijn. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat het geen openbare parkeerplaatsen zijn waar derden legaal mogen parkeren.
Het betoog slaagt niet.
Representatieve invulling
6. [verzoekster] betoogt dat de toelichting bij het bestemmingsplan is toegespitst op het concrete bouwplan voor de bouw van een supermarkt en 17 appartementen. [verzoekster] wijst er op dat het bestemmingsplan ook andere functies toestaat, zoals op de begane grond en de verdieping horeca met een maximale oppervlakte van 250 m2.
De op grond van het bestemmingsplan toegelaten komst van horeca van 250 m2 zal volgens [verzoekster] leiden tot een grotere parkeervraag dan waarvan de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan is uitgegaan.
Omdat de raad niet is uitgegaan van een representatieve invulling van wat het bestemmingsplan toestaat, is het plan volgens [verzoekster] onzorgvuldig voorbereid.
6.1. In artikel 8.3.1, onder a, van de planregels staat dat indien voor de bouw van een bouwwerk, uit het gebruik waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid voortvloeit, een omgevingsvergunning vereist is, die pas wordt verleend als verzekerd is dat op het bijbehorende bouwperceel wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
In artikel 9.1.1, onder a, van de planregels staat verder dat indien voor de wijziging van het gebruik van gronden en bouwwerken een omgevingsvergunning vereist is, die pas wordt verleend als verzekerd is dat op het bijbehorende bouwperceel wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moet de raad, anders dan bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een concreet bouwplan, in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan beoordelen of zich een parkeertekort voordoet en in hoeverre door het plan mogelijk gemaakte nieuwe ontwikkelingen zich daartoe verhouden. Bij het bepalen van het aantal benodigde parkeerplaatsen moet de raad uitgaan van een representatieve invulling van wat op grond van het plan planologisch maximaal mogelijk is. De voorzieningenrechter verwijst naar de uitspraak van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1426.
6.3. Aan de gronden van het plangebied zijn de bestemmingen "Centrum" en "Waarde-Archeologie 2" en de functieaanduiding "supermarkt" toegekend.
De bestemming "Centrum" staat gelet op artikel 3.1 van de planregels bij het bestemmingsplan meer functies toe dan een supermarkt en wonen. Die staan namelijk ook dienstverlening en praktijkruimten, horeca uit horecacategorie 2 en maatschappelijke en culturele voorzieningen toe.
De raad heeft toegelicht dat ervoor is gekozen om in de planregels voor de gebruiksmogelijkheden aan te sluiten bij de bestemming "Centrum" zoals opgenomen in het bestemmingsplan "Centrum Beuningen 2024". De raad meent dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan waar het nu om gaat, bij het bepalen van de parkeerbehoefte wel is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. De raad heeft in dit verband aangegeven dat de parkeernorm voor de overige toegestane functies overwegend lager ligt dan de gehanteerde parkeernorm voor een supermarkt van 3,85 parkeerplaatsen per 100 m2. De functie restaurant heeft wel een parkeernorm die hoger is dan die voor een supermarkt, namelijk 7 parkeerplaatsen per 100 m2. Als de gehele begane grond en de verdieping als restaurant zouden worden ingevuld, dan is er volgens de raad waarschijnlijk niet voldoende parkeergelegenheid. Maar voor een dergelijk plan zou dan volgens de raad geen omgevingsvergunning worden verleend omdat de planregels daaraan in de weg staan. De raad acht een dergelijke invulling, zeker gelet op de in artikel 3.1, aanhef en onder c en 2, van de planregels opgenomen maximale vloeroppervlakte van 250 m2, niet representatief. Op de zitting heeft de raad in dat verband nader toegelicht dat een restaurant op twee verdiepingen in Beuningen, met name uit commercieel oogpunt, niet reëel is.
De raad hoefde bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet uit te gaan van de maximale planologische mogelijkheden per functie, maar van een representatieve invulling ervan. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de gekozen invulling, waarbij een supermarkt en 17 woningen zijn voorzien, niet representatief is. De raad heeft deugdelijk gemotiveerd waarom 250 m2 horeca op de begane grond en de verdieping geen representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden is. De raad is daarom dan ook niet van een te lage parkeerbehoefte uitgegaan.
Het betoog slaagt niet.
Oppervlakte voorziene supermarkt
7. [verzoekster] wijst er op dat in het bestemmingsplan is uitgegaan van een bruto-vloeroppervlak (bvo) van de supermarkt van 1.335 m2, terwijl in het ontwerpplan werd uitgegaan van een supermarkt met een bvo van 1.400 m2.
Volgens [verzoekster] is de verkleinde oppervlakte van de supermarkt geen representatieve invulling van wat op grond van het bestemmingsplan maximaal mogelijk is. De verkleining van het bvo van de supermarkt leidt volgens [verzoekster] tot een onderschatting van de brutoparkeervraag van afgerond 3 parkeerplaatsen.
7.1. De raad heeft toegelicht dat de wijziging van het bvo van de supermarkt van 1.400 m2 naar 1.335 m2 verband houdt met de nodige voorzieningen voor de daarboven voorziene appartementen, zoals de entree, opgang en bergingen, als gevolg waarvan het bvo van de supermarkt kleiner wordt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat met de verkleining van het bvo van de supermarkt is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. [verzoekster] kan niet worden gevolgd in het standpunt dat vanwege de verkleining van het bvo van de supermarkt sprake is van een onderschatting van de parkeerbehoefte.
Het betoog slaagt niet.
Bestaande parkeerproblematiek Thorbeckeplein en omgeving
8. [verzoekster] betoogt verder dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte geen aandacht is besteed aan de bestaande parkeerproblematiek op het Thorbeckeplein en omgeving. De raad had volgens [verzoekster] moeten beoordelen of sprake is van een bestaand parkeertekort en hoe de door het bestemmingsplan mogelijk gemaakte nieuwe ontwikkelingen zich daartoe verhouden.
[verzoekster] wijst er verder op dat de bewoners van de voorziene appartementen in aanmerking komen voor een parkeerontheffing. Zij kunnen hun auto’s daarom overal op het Thorbeckeplein parkeren en voor langere tijd laten staan. Dit kan volgens [verzoekster] van invloed zijn op de parkeermogelijkheden van de bezoekers van haar Jumbo supermarkt.
[verzoekster] heeft er ten slotte op gewezen dat in de "Detailhandelsvisie en centrumvisie Beuningen" (de detailhandelsvisie) voor het Thorbeckeplein het optimaliseren van het parkeerterrein als gewenste actie is geformuleerd, wat betekent dat er betere parkeervoorzieningen moeten komen.
8.1. De Afdeling heeft eerder overwogen dat een bestemmingsplan uitsluitend hoeft te voorzien in de parkeerbehoefte van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Het hier aan de orde zijnde bestemmingsplan hoeft daarom geen bijdrage te leveren aan het oplossen van een eventueel bestaand parkeertekort ter plaatse van het Thorbeckeplein en omgeving. Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat in voldoende parkeergelegenheid kan worden voorzien ten behoeve van de nieuwe ontwikkelingen. De raad hoefde niet desondanks nog een aanvullende motivering te geven.
Dat bewoners in theorie op plaatsen kunnen parkeren die ongunstig zijn voor bezoekers van de Jumbo supermarkt geeft verder naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet zo had mogen vaststellen.
Verder heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het in de detailhandelsvisie opgenomen actiepunt voor het Thorbeckeplein niet in de weg staat aan de vaststelling van het bestemmingsplan. Uit de parkeerbalans van Roelofs volgt dat in meer parkeergelegenheid zal worden voorzien dan nodig is voor de voorziene ontwikkelingen. De raad heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat, voor zover al sprake zou zijn van een bestaand tekort aan parkeerplaatsen in de omgeving van het Thorbeckeplein, dit tekort als gevolg van de voorziene ontwikkelingen juist wordt verkleind. De raad heeft overigens onder verwijzing naar een parkeerdrukonderzoek van verkeersonderzoeksbureau De Verkeerstellers uit september 2023 aangegeven dat de parkeerdruk op het Thorbeckeplein op het drukst gemeten moment 76% was.
Het betoog slaagt niet.
Bruikbaarheid parkeerplaatsen
9. [verzoekster] betwist dat de 85 parkeerplaatsen die zullen worden aangelegd daadwerkelijk zullen worden gebruikt. Twee voorziene parkeerplaatsen bevinden zich aan de Bernhardstraat. Deze liggen achter een paaltje en zijn voor auto’s die op het Thorbeckeplein naar een parkeerplek zoeken niet bereikbaar. Volgens [verzoekster] kunnen deze parkeerplekken daarom niet worden meegeteld voor het bepalen van het parkeeraanbod ten behoeve van het vastgestelde bestemmingsplan.
Verder wijst [verzoekster] er op dat ook parkeerplaatsen zijn voorzien langs vier doodlopende rijbanen. Parkeerplaatsen die aan het einde van de doodlopende parkeerstraten liggen, zijn volgens [verzoekster] in de praktijk niet bruikbaar, omdat auto’s daar te weinig ruimte hebben om de parkeerplaats in en uit te steken.
Ten slotte zal volgens [verzoekster] niemand zijn auto op de voorziene parkeerplaatsen achter de beoogde nieuwe laad- en loslocatie van de voorziene supermarkt willen parkeren.
9.1. De raad heeft in het verweerschrift en op de zitting aan de hand van een situatietekening en onder verwijzing naar een nadere reactie van Roelofs toegelicht dat alle voorziene parkeerplaatsen bruikbaar zijn.
Over de parkeerplaatsen aan de doodlopende rijbanen heeft de raad gezegd dat de rijbanen met 6 m voldoende breed zijn om de parkeerplaatsen eenvoudig te kunnen in- en uitsteken. Ook voor tegemoetkomend verkeer is voldoende ruimte. In alle doodlopende straten is voorzien in extra ruimte om in- en uit te kunnen draaien. Soms is dit door over een trottoir te draaien, soms door een extra stukje straat. In alle gevallen is hiervoor minimaal 1 m ruimte beschikbaar. Om te beoordelen of de parkeerplekken kunnen worden gebruikt, heeft Roelofs een rijcurve opgesteld met behulp van de simulatietool Autoturn. Hieruit kan worden geconcludeerd dat het mogelijk is om deze parkeervakken te gebruiken.
Volgens de raad zijn ook de parkeerplaatsen aan het einde van de rijbanen bruikbaar, omdat naast deze parkeerplaatsen voldoende ruimte is gereserveerd om eenvoudig te kunnen uitstappen.
Over de parkeerstraat parallel aan de laad- en losvoorziening van de voorziene supermarkt heeft de raad gezegd dat deze door de langere lengte weliswaar moeilijker is om in te kijken, maar dat gelet op het aantal plekken de kans dat een parkeerplaats beschikbaar is, groter is. Naar verwachting van Roelofs zal deze straat voornamelijk gaan worden gebruikt door bewoners van de appartementen boven de supermarkt. Dit gedeelte ligt immers het dichtst bij de entree naar hun woningen en biedt een parkeerplek verder weg van het winkelend publiek.
De raad heeft verder toegelicht dat de twee parkeerplaatsen aan de Bernhardstraat ruimschoots voldoen aan de geldende loopafstanden voor de voorziene appartementen en supermarkt.
Alles bij elkaar is de conclusie dat de raad de parkeerplaatsen waarop [verzoekster] heeft gewezen mocht meenemen in de berekening van het parkeeraanbod ten behoeve van het vastgestelde bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met het gemeentelijke beleid
10. [verzoekster] betoogt ten slotte dat in de detailhandelsvisie wordt ingezet op een compact kernwinkelgebied. De ontwikkeling waar het nu om gaat is echter voorzien buiten het vastgestelde kernwinkelgebied, zodat het bestemmingsplan op dit punt volgens [verzoekster] in strijd is met het gemeentelijke beleid in de detailhandelsvisie en de Omgevingsvisie Beuningen. De motivering van de raad om af te wijken van het gemeentelijke beleid is volgens [verzoekster] niet voldoende, aangezien eraan is voorbijgegaan dat het kernwinkelgebied als gevolg van het bestemmingsplan fors wordt uitgebreid.
10.1. In de plantoelichting staat dat het plan, ondanks dat het plangebied net buiten de afbakening van het centrumgebied valt, toch aansluit op de doelen van de detailhandelsvisie. De ontwikkeling sluit immers aan op het doel van de centrumvisie om een compleet en divers boodschappenaanbod te behouden en te versterken. De beoogde supermarktlocatie ligt aan het Thorbeckeplein. Door het parkeren voor de deur leent deze locatie zich goed voor supermarkten. Supermarkten dragen als belangrijke trekker van bezoekers bij aan het bevorderen van combinatiebezoek en daarmee aan het functioneren van de andere winkels in het centrum. Verder is toegelicht dat uit een in 2023 uitgevoerd onderzoek naar de actualiteit van de detailhandels- en centrumvisie uit 2015 naar voren is gekomen dat er in de dagelijkse sector nog enige uitbreidingsruimte is die wellicht kan worden ingevuld met de komst van de Aldi naar het Thorbeckeplein. Uit een bijbehorende quickscan is naar voren gekomen dat de ligging van de Aldi een positief effect heeft op de centrumstructuur. Door de ruimtelijke inpassing van een discountsupermarkt tegenover een fullservice supermarkt met de ingang in het zicht van het (winkel)programma aan het Thorbeckeplein, kan de nieuwe Aldi beter bijdragen aan meer combinatiebezoek tussen verschillende voorzieningen en is daarmee een versterking van het centrum, aldus de plantoelichting.
Ook in de zienwijzennota heeft de raad uiteengezet dat de ingang van de beoogde supermarkt zich bevindt aan het Thorbeckeplein, dat onderdeel is van het kernwinkelgebied, en een zichtrelatie heeft met de overige winkels. Bezoekers van het centrum parkeren hier nu ook al voor een bezoek aan het centrum. Loopafstanden nemen dus niet toe. Met de beoogde komst van de supermarkt wordt het winkelaanbod versterkt en wordt combinatiebezoek met andere voorzieningen gestimuleerd.
De raad heeft daarmee voldoende gemotiveerd dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid in de (actualisatie van) de detailhandelsvisie.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Het beroep is ongegrond.
12. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Verburg
voorzieningenrechter
w.g. Melenhorst
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2026
490