Uitspraak
202307809/1/R3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer,
2. Woonhart Zoetermeer B.V., gevestigd in Breda, en [appellant sub 2], wonend in Voorburg (Woonhart en [appellant sub 2]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 november 2023 in zaak nr. 21/6211 in het geding tussen:
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
en
het college van burgemeester en wethouders.
Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het gedurende een periode van tien jaar in strijd met bestemmingsplan gebruiken van de gronden of bouwwerken op het perceel [locatie] in Zoetermeer voor de exploitatie van een fietsenwinkel.
Bij besluit van 16 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders het door het college van gedeputeerde staten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 november 2023 heeft de rechtbank het door het college van gedeputeerde staten daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 augustus 2021 vernietigd en bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van die uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van het college van gedeputeerde staten moet nemen.
Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders en Woonhart en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 januari 2026, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. A.O. Berghuis en drs. T. Eisenburger, en Woonhart en [appellant sub 2], vertegenwoordigd dan wel bijgestaan door mr. J.A. Huijgen, advocaat in Den Haag, en [gemachtigde], zijn verschenen. Verder is op de zitting het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. D. Korsse, advocaat in Almelo, F. Hendriksen, mr. J.P.J. Kreeft en A.F. Karim, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 19 augustus 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant sub 2] is eigenaar van het winkelpand op het perceel [locatie] in Zoetermeer (het winkelpand). Het winkelpand ligt in het Woonhart, een winkelcentrum met voornamelijk detailhandel in de woninginrichtingsbranche, keukens en sanitair. [appellant sub 2] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om in strijd met het bestemmingsplan "Stadscentrum/Dorpsstraat" voor een periode van tien jaar de exploitatie van een fietsenwinkel van Fietsvoordeelshop mogelijk te maken op het perceel. Het bestemmingsplan kent aan de gronden van het perceel [locatie] de bestemming "Gemengd - 4" toe. Op gronden met die bestemming is wel detailhandel toegestaan, maar alleen in de wooninrichtingsbranche, keukens en sanitair. Een fietsenwinkel is hier niet toegestaan.
Het college van burgemeester en wethouders heeft de door [appellant sub 2] aangevraagde omgevingsvergunning in afwijking van het plan verleend. Volgens het college van gedeputeerde staten staat de Omgevingsverordening Zuid-Holland (de Omgevingsverordening) echter in de weg aan de verlening van de omgevingsvergunning.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning voor de fietsenwinkel in strijd met artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening is verleend, omdat het college van burgemeester en wethouders zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het Woonhart moet worden aangemerkt als een bestaande winkelconcentratie in het centrum en dus dat het winkelpand is gevestigd binnen een bestaande winkelconcentratie in het centrum. De rechtbank heeft bij haar oordeel betrokken dat het vestigen van de fietsenwinkel in het Woonhart in strijd is met het doel van artikel 6.13 van de Omgevingsverordening, namelijk clustering van detailhandel en het tegengaan van de vestiging van reguliere detailhandel op een locatie voor perifere detailhandelsvestigingen (PDV-locatie). Omdat het Woonhart in het Omgevingsprogramma en de Omgevingsverordening is aangewezen als PDV-locatie, moet artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening zo worden uitgelegd dat het Woonhart niet als een bestaande winkelconcentratie binnen het centrum is aan te merken.
Omdat het winkelpand volgens de rechtbank ook niet aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in het centrum ligt zoals bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening, en het college van burgemeester en wethouders niet toereikend heeft gemotiveerd dat sprake is van een uitgezonderde detailhandelsvorm zoals bedoeld in artikel 6.13, derde lid, onder a, van de Omgevingsverordening, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
Op basis van het voorgaande heeft de rechtbank het besluit van 16 augustus 2021 vernietigd en het college van burgemeester en wethouders opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van het college van gedeputeerde staten te nemen.
De hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders en Woonhart en [appellant sub 2]
4. De Afdeling stelt met de rechtbank vast dat niet in geschil is dat de vestiging van de fietsenwinkel in het winkelpand in strijd is met het bestemmingsplan "Stadscentrum/Dorpsstraat". Het geschil spitst zich toe op de vraag of artikel 6.13 van de Omgevingsverordening in de weg staat aan het in afwijking van het bestemmingsplan verlenen van de omgevingsvergunning voor de fietsenwinkel.
4.1. Artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening luidt:
"1. Een bestemmingsplan voorziet uitsluitend in nieuwe detailhandel op gronden:
a. binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken;"
Verder is in artikel 6.40, onder a, van de Omgevingsverordening bepaald dat Afdeling 6.2 van de Omgevingsverordening, waar artikel 6.13 van de Omgevingsverordening deel van uitmaakt, van overeenkomstige toepassing is op besluiten op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Daarom is artikel 6.13 van de Omgevingsverordening in dit geval van toepassing.
Ligt het winkelpand in een bestaande winkelconcentratie in het centrum?
5. Het college van burgemeester en wethouders en Woonhart en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het winkelpand zich niet binnen een bestaande winkelconcentratie in het centrum van de stad bevindt. Zij voeren hierover aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet alleen naar de letterlijke tekst, maar ook naar het doel en de context van artikel 6.13 van de Omgevingsverordening moet worden gekeken. Volgens het college van burgemeester en wethouders en Woonhart en [appellant sub 2] is dit in strijd met de rechtszekerheid. Ter onderbouwing van dit betoog wijzen zij op de uitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1745, onder 7.4, 29 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4025, onder 2.3.1, en 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1578, onder 3.4.
Als artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening letterlijk wordt uitgelegd, moet volgens het college van burgemeester en wethouders en Woonhart en [appellant sub 2] worden geconcludeerd dat sprake is van een winkelconcentratie in het centrum van de stad als bedoeld in die bepaling.
5.1. De Afdeling stelt voorop dat de Omgevingsverordening niet voorziet in een definitie of een geometrische afbakening van wat op grond van de Omgevingsverordening als "een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken" moet worden aangemerkt. Dat betekent dat het aan het betrokken bestuursorgaan, in dit geval het college van burgemeester en wethouders, is om te beoordelen of sprake is van een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen of wijken als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. Bij die beoordeling komt het college van burgemeester en wethouders beoordelingsruimte toe.
5.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de vestiging van de fietsenwinkel in strijd is met artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. De Afdeling overweegt daarover als volgt.
Op de zitting is gebleken dat partijen het erover eens zijn - en de Afdeling deelt dat standpunt - dat het Woonhart bij een woordelijke interpretatie van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening kan worden aangemerkt als een bestaande winkelconcentratie in het centrum zoals bedoeld in die bepaling. Maar volgens het college van gedeputeerde staten moet die bepaling aan de hand van het doel en de context ervan worden uitgelegd en staan die er aan in de weg dat het Woonhart als bestaande winkelconcentratie in het centrum wordt aangemerkt. Anders dan de rechtbank, volgt de Afdeling het college van gedeputeerde staten niet in dat standpunt. De enkele omstandigheid dat het Woonhart in het Omgevingsprogramma Zuid-Holland en op kaart 10 van bijlage II bij de Omgevingsverordening als PDV-locatie is aangewezen en het Stadshart in de Omgevingsvisie Zuid-Holland als stedelijk centrum in Zoetermeer is aangemerkt, is onvoldoende voor het oordeel dat het Woonhart niet als "een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken" kan worden aangemerkt. De tekst van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening biedt daarvoor geen aanknopingspunten. Die tekst verwijst namelijk niet naar kaart 10, de Omgevingsvisie of het Omgevingsprogramma. Weliswaar leidt dit ertoe dat artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening er niet aan in de weg staat dat in Zoetermeer reguliere detailhandel wordt gevestigd op een locatie die de provincie op grond van haar beleid heeft aangemerkt als PDV-locatie, maar naar het oordeel van de Afdeling maakt die omstandigheid niet dat in dit geval het doel en de context van de bepaling doorslaggevend moeten zijn. Uit een oogpunt van rechtszekerheid moet een zwaarder gewicht worden toegekend aan de woordelijke lezing van die bepaling.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het Woonhart een bestaande winkelconcentratie in het centrum van Zoetermeer is. Dat betekent dat het besluit om de omgevingsvergunning voor de fietsenwinkel in het Woonhart te verlenen, in overeenstemming is met artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6. De hoger beroepen zijn gegrond. Wat het college van burgemeester en wethouders en Woonhart en [appellant sub 2] nog meer hebben aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking meer. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal het bij de rechtbank ingestelde beroep van het college van gedeputeerde staten alsnog ongegrond verklaren. Het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van 16 augustus 2021 herleeft, en het primaire besluit van 19 november 2020 blijft in stand. Het college van burgemeester en wethouders hoeft dan ook geen nieuw besluit op het bezwaar van het college van gedeputeerde staten te nemen.
Proceskosten
7. Woonhart en [appellant sub 2] en het college van burgemeester en wethouders hebben de Afdeling verzocht het college van gedeputeerde staten te veroordelen in de kosten van hun hoger beroepen. De Afdeling ziet echter geen aanleiding af te wijken van het uitgangspunt dat in het geval dat het hoger beroep slaagt, de kosten van dat hoger beroep in beginsel voor het risico van het bestuursorgaan komen, ook als het door dat bestuursorgaan genomen besluit rechtmatig wordt bevonden. Dat betekent dat het college van burgemeester en wethouders de door Woonhart en [appellant sub 2] in hoger beroep gemaakte proceskosten moet vergoeden.
8. De griffier van de Raad van State zal met toepassing van artikel 8:114 van Pro de Algemene wet bestuursrecht aan Woonhart en [appellant sub 2] het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 november 2023 in zaak nr. 21/6211;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van gemeente Zoetermeer van 16 augustus 2021 ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer tot vergoeding van bij Woonhart Zoetermeer B.V. en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan Woonhart Zoetermeer B.V. en [appellant sub 2] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00, voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Buskermolen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
896-1117