Uitspraak
202301264/1/R3.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Gooische Hart Recreatie B.V. (Gooische Hart), gevestigd in Nes, gemeente Heerenveen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Terschelling,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 januari 2023 in zaak nr. 21/710 in het geding tussen:
Gooische Hart
en
het college van burgemeester en wethouders van Terschelling.
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2020 heeft het college de aanvraag van Gooische Hart om een omgevingsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 18 januari 2021 heeft het college het door Gooische Hart daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 januari 2023 heeft de rechtbank het door Gooische Hart daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 januari 2021 vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft Gooische Hart hoger beroep ingesteld.
Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van het hoger beroep van Gooische Hart.
Bij besluit van 26 februari 2025 heeft het college het bezwaar van Gooische Hart opnieuw ongegrond verklaard.
Gooische Hart heeft gronden ingediend tegen het besluit van 26 februari 2025.
Gooische Hart heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 februari 2026, waar Gooische Hart, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. R.J. de Heer, advocaat in Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde B] van Puur Terschelling, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.S. Boersma, bijgestaan door mr. R.H.M. Sipman, advocaat in Baarn, zijn verschenen. Voorts zijn op de zitting [partij A] en [partij B], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 5 februari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Gooische Hart is eigenaar van twee percelen met bijbehorende opstallen die zijn gelegen aan de Boddelenweg 5 in Hoorn (Terschelling). De percelen zijn kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie K, 1379 (perceel 1379) en sectie K, 1039 (perceel 1039). De percelen 1379 en 1039 grenzen niet aan elkaar, maar worden gescheiden door een ander perceel.
[partij A] en [partij B] wonen in de buurt van de percelen, aan de [locatie] in Hoorn.
3. Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft de gemeenteraad van Terschelling voor de percelen 1379 en 1039 het bestemmingsplan "Herstelbesluit Manege Boddelenweg 5 te Hoorn" (het bestemmingsplan) vastgesteld. Het bestemmingsplan is onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1397.
Op grond van het bestemmingsplan rust op perceel 1379, voor zover thans van belang, de bestemming "Sport - Manege". Op perceel 1039 rust gedeeltelijk de bestemming "Sport - Manege" met als functieaanduiding "specifieke vorm van sport - manegefaciliteiten" en gedeeltelijk de bestemming "Agrarisch".
Uit artikel 4, lid 4.1, van de planregels volgt dat beide percelen samen gebruikt mogen worden voor één manege.
4. Op grond van artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Sport - Manege" aangewezen gronden bestemd voor:
a. dagrecreatieve voorzieningen zoals een midgetgolfbaan of een ponybaan; met de daarbij behorende voorzieningen:
b. onderdelen:
1. kantines;
2. een manege met de daarbij behorende voorzieningen zoals stallen, opslagloodsen en beheersruimten;
3. bij de manege behorende logiesruimten;
c. manegefaciliteiten in de vorm van een mestplaat, longeercirkel, stapmolen en een buitenrijbak;
[…].
Op grond van artikel 4, lid 4.2, sub a, van de planregels mogen op de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van sport - manegefaciliteiten" geen gebouwen worden gebouwd. In artikel 4, lid 4.2, sub d, van de planregels is bepaald dat voor het bouwen van bedrijfsgebouwen ten behoeve van de, voor zover thans van belang, in lid 4.1, onder b, genoemde functies en gebouwen geldt dat de bedrijfsgebouwen en overkappingen gezamenlijk een maximaal oppervlak van 2.400 m2 mogen hebben en een bouwhoogte van maximaal 10 meter.
Aanvraag omgevingsvergunning
5. Op 5 februari 2020 heeft Gooische Hart een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de bouw en het gebruik van een manege met mestplaat en verlichting, opslagruimte, paardenstallen, logiesruimte, kantine en receptie. De aanvraag ziet meer specifiek op de realisatie van een gebouw met 53 appartementen met een receptie en kantine (bedrijfsgebouw 1), een gebouw met 18 paardenboxen en opslagruimte (bedrijfsgebouw 2) en 37 parkeerplaatsen op perceel 1379 en de realisatie van een niet-overdekte paardenbak, een longeercirkel en een mestplaat met toebehoren op perceel 1039.
Bestreden besluitvorming
6. Bij besluit van 25 mei 2020 heeft het college de aanvraag afgewezen. Dit besluit heeft het college in bezwaar gehandhaafd.
Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan, omdat het aangevraagde bouwwerk niet in de eerste plaats op een manege ziet, maar in hoofdzaak dienst zal doen als complex van recreatieverblijven met daarbij, en daaraan ondergeschikt, faciliteiten voor de manege. De verblijfsfunctie, en niet de recreatiefunctie, staat centraal. Dit is in strijd met artikel 4, lid 4.1, sub b, onder 3, van de planregels en de bedoeling van de planwetgever, aldus het college. Verder stelt het college zich op het standpunt dat de manegeactiviteiten blijkens de aanvraag plaats zullen vinden in een buitenrijbak; de bestaande binnenbak zal worden gesloopt. Omdat er enkel een buitenrijbak zal zijn, is onder meer onduidelijk hoe in de winter en bij slecht weer manegeactiviteiten zullen plaatsvinden. Het enkel stallen van paarden is onvoldoende om te kunnen spreken van een manege als bedoeld in het bestemmingsplan. En logiesruimten zijn alleen toegestaan als sprake is van een manege, aldus het college. Het college stelt verder dat geen logiesruimten zijn aangevraagd, maar recreatieappartementen, waarbij ook nog geldt dat de huurinkomsten van deze appartementen de inkomsten die met de manege worden gegenereerd overschaduwen. Ook om deze redenen is de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan en moet deze op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo worden geweigerd. Daarnaast heeft de welstandscommissie een negatief advies gegeven, zodat ook de weigeringsgrond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo van toepassing is, aldus het college.
Volgens het college kan ook niet worden afgeweken van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo bestaat volgens het college dan ook geen ruimte.
Uitspraak van de rechtbank
7. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de onder 3 genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018 overwogen dat sprake is van een ‘manege’ in de zin van de planregels als aannemelijk is dat het bouwplan (exclusief de logies) dienstig is aan activiteiten op een bedrijfsmatig niveau met een publieksgericht karakter, gericht op het bieden van gelegenheid tot het berijden en verzorgen van paarden en/of pony’s. Tussen partijen is niet in geschil dat de activiteiten een publieksgericht karakter hebben dat is gericht op het bieden van gelegenheid tot het berijden en verzorgen van paarden en/of pony’s. De vraag of sprake is van bedrijfsmatige activiteiten met een publieksgericht karakter, heeft de rechtbank niet beoordeeld, omdat zij de overweging van de Afdeling in die uitspraak dat dit in de praktijk aan de hand van de geboden activiteiten moet worden beoordeeld, zo heeft begrepen dat dit een kwestie is van handhaving. Volgens de rechtbank is aannemelijk dat de aangevraagde twee bedrijfsgebouwen, 37 parkeerplaatsen, niet-overdekte paardenbak, longeercirkel en mestplaat met toebehoren overeenkomstig de bestemming kunnen worden gerealiseerd. Maar volgens de rechtbank kunnen de 53 recreatieappartementen niet rechtens worden gekwalificeerd als ‘bij de manege behorende logiesruimten’ in de zin van de planregels. Redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk waarvan de logiesruimten deel uitmaken mede gebruikt zal worden voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Volgens de rechtbank is ‘logies’ niet gelijk te stellen aan onder meer ‘(recreatie)appartementen’. Dit begrip is wel gedefinieerd in de planregels, maar behoort niet tot het toegestane gebruik op de percelen 1379 en 1039. Omdat de ruimtelijke uitstraling van het plan zodanig is dat de 53 appartementen moeten worden gekwalificeerd als ‘(recreatie)appartementen’ in de zin van de planregels, is dit in strijd met het bestemmingsplan. Dit betekent dat de activiteit in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, aldus de rechtbank.
Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (het Bor) in dit geval geen grondslag biedt voor gebruik in afwijking van de planregels, zodat niet van de planregels kan worden afgeweken op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo. Of van die regels kan worden afgeweken op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de Wabo, heeft het college volgens de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd. Het college heeft in de besluitvorming namelijk ten onrechte tot uitgangspunt genomen dat sprake zou zijn van een zelfstandig (appartementen)hotel, maar de aanvraag van Gooische Hart heeft geen betrekking op een hotel. De stelling van het college dat aan beoordeling van de ruimtelijke aspecten helemaal niet wordt toegekomen, omdat de aanvraag ook al geweigerd kon worden wegens strijd met de redelijke eisen van welstand, heeft de rechtbank evenmin gevolgd. Volgens de rechtbank heeft de welstandscommissie namelijk niet op kenbare wijze getoetst aan de relevante gebiedsgerichte criteria die gelden voor de percelen 1379 en 1039. Gelet hierop kon het college het advies van de welstandscommissie niet ten grondslag leggen aan de bestreden besluitvorming, aldus de rechtbank.
Hoger beroepen
8. Gooische Hart kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank voor zover dat ziet op de uitleg van de in de planregels gebruikte term ‘logiesruimten’. Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank dat - kort gezegd - het aangevraagde als een manege kan worden gekwalificeerd. Vanwege het voorwaardelijke karakter van het incidenteel hoger beroep van het college zal de Afdeling hierna eerst het hoger beroep van Gooische Hart beoordelen.
Hoger beroep Gooische Hart
8.1. Gooische Hart betoogt dat de rechtbank bij de toetsing van de vraag of sprake is van ‘bij de manege behorende logiesruimten’ een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd. Volgens Gooische Hart leidt de letterlijke uitleg van de planregels tot de conclusie dat de verblijfsruimten die zij wil realiseren zonder meer moeten worden gekwalificeerd als ‘bij de manege behorende logiesruimten’. Uit artikel 4, lid 4.1, van de planregels volgt dat de gronden zijn bestemd voor een combinatie van dagrecreatieve voorzieningen, waarvan een manege onderdeel kan uitmaken, waarbij in dat geval bij de manege behorende logiesruimten zijn toegestaan. De planregels bepalen niets over de wijze waarop deze dagrecreatieve activiteiten, de manege en de logiesruimten zich tot elkaar zouden moeten verhouden. Gooische Hart verwijst in dit kader ook naar de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, onder 11.2, waarin is overwogen dat de mogelijkheid bestaat om op de percelen verschillende vormen van gebruik te realiseren en daaruit inkomsten te genereren. Gooische Hart betwist verder dat de aanwezigheid van (bijvoorbeeld) een leefgedeelte en badkamer maken dat de (nacht)verblijven die zij heeft aangevraagd niet zouden zijn te kwalificeren als ‘logiesruimten’. Zij verwijst hiertoe onder meer naar de betekenis van ‘logies’ in Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal (Van Dale) en de definitie van ‘logiesfunctie’ in artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012. Hieruit volgt volgens Gooische Hart dat een logiesruimte een ruimte of een verblijf is, geschikt voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijke huisvesting aan personen. Gooische Hart concludeert hieruit dat de ruimten die onderdeel uitmaken van de aanvraag zijn te kwalificeren als bij de manege behorende logiesruimten. Voor de enge uitleg van het begrip logiesruimte die de rechtbank, evenals het college, heeft gehanteerd, bestaat geen enkel aanknopingspunt, aldus Gooische Hart.
Gooische Hart wijst er verder op dat uit de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018 blijkt dat de verhuur van logiesruimten uitsluitend mogelijk is op het moment dat op het perceel een manege wordt geëxploiteerd, dat de raad geen beperking heeft beoogd van het soort gasten dat van de logiesruimten gebruik mag maken en dat de in de planregels gemaakte koppeling tussen manege en logiesruimten niet betekent dat de verhuur van de logiesruimten ondergeschikt moet zijn aan de manege. Om die reden is aan het aantal logiesruimten in de planregels volgens de raad geen beperking gesteld, aldus Gooische Hart.
8.2. Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
Als een begrip niet in de planregels zelf is omschreven (begripsbepalingen) en als in het bestemmingsplan en de plantoelichting geen aanwijzingen zijn te vinden hoe dat begrip moet worden uitgelegd, dan komt betekenis toe aan de uitleg die het college aan dat begrip heeft gegeven. Het college kan daarbij aansluiten bij het algemeen spraakgebruik.
8.3. Bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan moet niet alleen worden beoordeeld of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk daadwerkelijk met het oog op het toegestane gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd is met de bestemming als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of ook zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan de doeleinden die de bestemming toestaat.
8.4. Het begrip ‘logiesruimten’ is in de planregels van het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Volgens Van Dale wordt onder het begrip ‘logies’ verstaan 1. het feit van te logeren, tijdelijk verblijf (= onderdak) en 2. gelegenheid om te logeren (= nachtverblijf). Aangezien de appartementen die Gooische Hart heeft aangevraagd geschikt zijn voor nachtverblijf, kunnen deze naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als logiesruimten. Het betoog van het college dat daarin keukens zullen worden gerealiseerd en dat dit erop wijst dat geen sprake is van alleen nachtverblijven, is, gegeven de definitie in Van Dale, niet bepalend voor de vraag of sprake is van logiesruimten. Dat, naar het college heeft gesteld, het begrip ‘recreatieappartement’ wel is gedefinieerd in de planregels, zodat moet worden aangenomen dat met het begrip ‘logiesruimten’ een andere vorm van recreatieverblijf wordt bedoeld dan recreatieappartementen, volgt de Afdeling niet. Gelet op de hiervoor weergegeven letterlijke uitleg van het begrip ‘logies’ geldt immers dat daar allerlei vormen van nachtverblijf onder kunnen worden verstaan, waaronder recreatieappartementen. Dat de door Gooische Hart aangevraagde appartementen voldoen aan de in de planregels gegeven definitie van recreatieappartementen betekent dus niet dat deze appartementen om deze reden niet (ook) als logiesruimten kunnen worden aangemerkt.
8.5. Het college heeft zich in de bestreden besluitvorming ook op het standpunt gesteld dat de verblijfsfunctie ondergeschikt moet zijn aan de manegefunctie. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het in dit kader toegelicht dat de zinsnede ‘bij de manege behorende logiesruimten’ in artikel 4, lid 4.1, sub b, onder 3, van de planregels een verhouding aangeeft tussen de logiesruimten en de manege. Volgens het college volgt hieruit dat de verblijfsfunctie de manegefunctie niet mag overheersen, en dat de verblijfsfunctie daarom maximaal nevengeschikt mag zijn aan de manegefunctie. Daarvan is geen sprake, nu de bouw van 53 appartementen en slechts 18 paardenboxen is aangevraagd, aldus het college. Het college heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3165, die volgens haar vergelijkbaar is met de in deze zaak voorliggende situatie.
8.5.1. De Afdeling volgt het college niet in zijn standpunt dat de zinsnede ‘bij de manege behorende logiesruimten’ een verhouding aangeeft tussen logiesruimten en de manege. In dit kader wijst zij op overweging 15.2 in de uitspraak van 25 april 2018, die ziet op de vaststelling van het bestemmingsplan. Die overweging luidt als volgt:
"De raad heeft ter zitting toegelicht dat de vermelding in de planregels dat bij de manege behorende logiesruimten zijn toegestaan, betekent dat de verhuur van logiesruimten uitsluitend mogelijk is op het moment dat op het perceel [locatie 1] een manege wordt geëxploiteerd. Met deze planregel is volgens de raad echter geen beperking beoogd van het soort gasten dat van de logiesruimten gebruik mag maken. Daarbij heeft de raad ter zitting toegelicht dat, anders dan [appellante] vreest, het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor handhavend optreden indien andere gasten dan de bezoekers van de manege gebruik maken van de logiesruimten. Dit betekent volgens de raad dat toeristen op Terschelling in de logiesruimten kunnen overnachten zonder dat zij gebruik maken van de manegeactiviteiten of van de dagrecreatieve activiteiten die [appellante] op haar percelen aanbiedt. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat de in de planregels gemaakte koppeling tussen manege en logiesruimten niet betekent dat de verhuur van de logiesruimten ondergeschikt moet zijn aan de manege. Op het moment dat op het perceel [locatie 1] een manege wordt geëxploiteerd, mogen blijkens de planregels ter plaatse logiesruimten worden verhuurd. Aan het aantal logiesruimten zijn in de planregels geen beperkingen gesteld, aldus de raad.
De Afdeling stelt vast dat deze uitleg van de raad in overeenstemming is met de planregels."
Gelet op deze overweging bestaat geen grond voor het oordeel dat de verblijfsfunctie maximaal nevengeschikt mag zijn aan de manegefunctie. De verwijzing van het college naar de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, kan niet tot een ander oordeel leiden. Anders dan het college stelt, is van een vergelijkbare situatie geen sprake, aangezien in de zaak die heeft geleid tot die uitspraak uit de toelichting bij het bestemmingsplan bleek dat de in de planregels mogelijk gemaakte verblijfsfunctie (groepsaccommodatie) alleen gebruikt kon worden door de deelnemers van de eveneens mogelijk gemaakte recreatieve functie (zeilschool). De raad van Terschelling heeft, gelet op de hiervoor aangehaalde overweging uit de uitspraak van 25 april 2018, uitdrukkelijk een andere keuze gemaakt.
8.6. Uit het voorgaande volgt dat de aangevraagde appartementen onder het begrip ‘logiesruimten’ vallen. Dit betekent ook dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, van strijdig gebruik geen sprake is. Nu verder noch uit de planregels noch uit de bedoeling van de raad is gebleken dat de verblijfsfunctie onder- of maximaal nevengeschikt zou mogen zijn aan de manegefunctie, is ook in zoverre geen sprake van strijdig gebruik.
8.7. Het betoog van Gooische Hart slaagt.
Conclusie hoger beroep Gooische Hart
9. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van Gooische Hart gegrond. Dit betekent dat de overige door Gooische Hart aangevoerde gronden geen bespreking meer behoeven. Het betekent ook dat wordt toegekomen aan bespreking van het incidenteel hoger beroep van het college, aangezien dat is ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van Gooische Hart gegrond is.
Incidenteel hoger beroep college
10. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil is dat sprake is van manegeactiviteiten als bedoeld in artikel 1, lid 1.27, van de planregels, dat wil zeggen van activiteiten die een publieksgericht karakter hebben gericht op het bieden van gelegenheid tot het berijden en verzorgen van paarden en/of pony’s. Het college betwist namelijk dat er gedurende het hele jaar manegeactiviteiten op de percelen zullen zijn. Door het ontbreken van een overdekte rijhal is met slecht weer en in de winterperiode te verwachten dat dan geen manegeactiviteiten plaatsvinden. En zonder dergelijke activiteiten kan niet worden gesproken van een manege, aldus het college. Bovendien zijn er gezien de beperkte omvang van de faciliteiten en het aantal stallen onvoldoende manegeactiviteiten aangevraagd om de faciliteiten als manege te kunnen aanmerken. Verder ontbreekt in de door Gooische Hart bij de aanvraag gevoegde economische onderbouwing een deel van de informatie die blijkens de Handreiking Paardenhouderij van de VNG noodzakelijk wordt geacht om te spreken van een manege. Uit de onderbouwing blijkt wel dat de voorgenomen manegeactiviteiten met alle ondersteunende voorzieningen, maar zonder de substantiële bijdrage van de logiesfuncties, een structureel negatief rendement kennen. Daarmee is geen sprake van een op geldelijk gewin gerichte (semi-)bedrijfsmatige activiteit, aldus het college.
10.1. In artikel 1, lid 1.27 van de planregels zijn manegeactiviteiten gedefinieerd als: bedrijfsactiviteiten met een publieksgericht karakter, die zijn gericht op het bieden van gelegenheid tot het berijden en verzorgen van paarden en/of pony’s (waaronder het lesgeven, de verhuur of het organiseren van wedstrijden en/of andere hippische evenementen).
10.2. De Afdeling is van oordeel dat de activiteiten die Gooische Hart op de percelen wil gaan exploiteren zijn aan te merken als manegeactiviteiten als bedoeld in artikel 1, lid 1.27 van de planregels. Dat, naar het college heeft gesteld, door het ontbreken van een rijhal de manegeactiviteiten niet jaarrond kunnen worden uitgevoerd en daarom geen sprake zou zijn van een manege, volgt de Afdeling niet. In dit kader is van belang dat de aanvraag van Gooische Hart onder meer ziet op de bouw van paardenboxen, zodat paarden daar gedurende het gehele jaar gestald en verzorgd kunnen worden. Daarnaast is er blijkens de aanvraag voorzien in rijfaciliteiten, zoals een niet-overdekte paardenbak en longeercirkel. Verder is op de zitting toegelicht dat van Staatsbosbeheer toestemming is verkregen om 365 dagen per jaar met de paarden het strand op te gaan. Er wordt dus ook gelegenheid geboden tot het jaarrond berijden van paarden. Dat de paarden in de winter of met slecht weer niet bereden zouden kunnen worden, heeft het college niet onderbouwd. Daar komt nog bij dat het standpunt van het college niet te verenigen is met het standpunt van de raad dat om te kunnen spreken van een manege niet noodzakelijk is dat een overdekte rijhal aanwezig is (zie de uitspraak van 25 april 2018, onder 19.7).
De Afdeling volgt het college evenmin in het standpunt dat er te veel faciliteiten ontbreken om van een manege te kunnen spreken. In dit kader is van belang dat uit de uitspraak van 25 april 2018 blijkt dat is onderkend dat de percelen te klein zijn om daarop een volwaardige manege met alle daarvoor noodzakelijke voorzieningen te exploiteren en dat de raad om die reden ook (andere) dagrecreatieve voorzieningen en bij de manege behorende logiesruimtes op de percelen mogelijk heeft gemaakt. In die uitspraak is ook overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het bestemmingsplan onvoldoende ruimte biedt voor de exploitatie van een manege op de percelen. Daarbij is betrokken dat een manege op Terschelling, aangezien deze voor de inkomsten sterk afhankelijk is van toeristen, niet één-op-één vergelijkbaar is met een manege op het vaste land, zodat de raad ook om die reden niet gehouden was om een volwaardige en bedrijfsmatige manege met alle daarvoor noodzakelijke voorzieningen planologisch mogelijk te maken (onder 11.2-11.3 van de uitspraak van 25 april 2018). Dat Gooische Hart niet alle voor een volwaardige manege benodigde faciliteiten heeft aangevraagd, kan het college haar dus niet tegenwerpen.
Ten slotte volgt de Afdeling het college evenmin in het standpunt dat geen sprake is van een bedrijfsmatige activiteit. Op de zitting heeft Gooische Hart toegelicht dat zij de manege door een exploitant wil laten beheren en dat zij een intentieovereenkomst heeft gesloten met Puur Terschelling, een familiebedrijf op Terschelling dat onder meer een paardenhouderij heeft, om de manege bedrijfsmatig te gaan exploiteren. Daarmee is sprake van een bedrijfsmatige activiteit als bedoeld in artikel 1, lid 1.27, van de planregels. Dat, naar het college stelt, met de manegeactiviteiten structureel een negatief resultaat zal worden behaald, maakt dit niet anders. Daargelaten dat uit de door Gooische Hart overgelegde financiële onderbouwing blijkt dat met de manege, anders dan het college stelt, geen structureel negatief resultaat zal worden behaald, maar een positief resultaat, betekent de enkele omstandigheid dat een activiteit niet structureel tot een positief resultaat zou leiden niet dat een activiteit niet zou zijn gericht op geldelijk gewin en daarom geen bedrijfsmatig karakter heeft. Dat een deel van de informatie die blijkens de Handreiking Paardenhouderij van de VNG noodzakelijk wordt geacht in de door Gooische Hart bij de aanvraag gevoegde onderbouwing ontbreekt, kan, wat daar verder ook van zij, het college ten slotte evenmin baten, alleen al omdat die Handreiking niet bindend is.
10.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie incidenteel hoger beroep college
11. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond.
Conclusie hoger beroepen
12. Het hoger beroep van Gooische Hart is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Aangezien het bouwplan van Gooische Hart niet in strijd is met de planregels, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college de aanvraag van Gooische Hart terecht heeft afgewezen op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De vraag of vergunningverlening mogelijk is op grond van artikel 2.12 van de Wabo is dan ook niet aan de orde. Dit betekent dat de rechtbank ook ten onrechte heeft overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd of vergunningverlening in afwijking van de planregels mogelijk zou zijn.
13. Het college moet de proceskosten die Gooische Hart in hoger beroep heeft gemaakt vergoeden.
Besluit van 26 februari 2025
14. Het besluit van 26 februari 2025 is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
15. Het college heeft zich in het besluit van 26 februari 2025 opnieuw op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat er geen sprake is van een manege met bijbehorende voorzieningen en bij de manege behorende logiesruimten. Er is volgens het college sprake van recreatieappartementen met daarbij ook voorzieningen ten behoeve van een manege, waardoor de omgevingsvergunning voor een ander doel wordt aangevraagd. Afwijking van het bestemmingsplan is niet mogelijk, omdat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, en de raad heeft geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Ten slotte heeft het college zich, onder verwijzing naar een aanvullend advies van de welstandscommissie van 22 maart 2023, opnieuw op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
Beroep tegen besluit van 26 februari 2025
16. Gooische Hart kan zich met dit besluit niet verenigen. Zij betoogt onder verwijzing naar haar hoger beroepschrift allereerst dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Verder betoogt zij dat de welstandscommissie met het aanvullende advies van 22 maart 2023 ten onrechte haar eerdere advies van 21 april 2020 heeft gehandhaafd. In beide adviezen is de welstandscommissie er bij de beoordeling ten onrechte van uit gegaan dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en is in zoverre een onjuist uitgangspunt gehanteerd. Gelet hierop had het college zich niet op het aanvullende advies mogen baseren, aldus Gooische Hart.
16.1. Zoals hiervoor is geoordeeld, is het bouwplan van Gooische Hart niet in strijd met de planregels. Dit betekent dat het college zich (opnieuw) ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag kon worden geweigerd op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Het betoog van Gooische Hart slaagt in zoverre.
16.2. Naar aanleiding van het oordeel van de rechtbank over het advies van de welstandscommissie van 21 april 2020 heeft het college de welstandscommissie gevraagd opnieuw advies uit te brengen. De welstandscommissie heeft dit op 22 maart 2023 gedaan. In dit advies wordt vermeld dat dit een ‘toelichting c.q. aanvulling op eerdere advisering’ is en wordt expliciet naar het advies van 21 april 2020 verwezen. Hieruit kan worden afgeleid dat het advies van 22 maart 2023 geen op zichzelf staand, nieuw advies is, maar een aanvulling op het advies van 21 april 2020. De Afdeling zal deze adviezen daarom in hun onderlinge samenhang beoordelen.
16.2.1. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
16.2.2. In het advies van 21 april 2020 is onder meer het volgende vermeld: "(…) De kritiek betreft het plan op zichzelf en in relatie tot de omgeving en is op het volgende gericht. (…) Hoewel de commissie waardering heeft voor de aanpassingen van de gevels, komt zij tot de conclusie dat ook dit nieuwe plan onvoldoende aansluit bij de omgeving van het polderlandschap. Weliswaar is nu ook het grootste gebouw voorzien van een kap met pannen en een lage goot; het verhult niet dat het gehele volume zich laat lezen als een drielaags gebouw ten behoeve van huisvesting voor verblijfsfuncties in plaats van een bij de omgeving passend agrarisch gebouw. (….) De kritiek van de commissie is fundamenteel van aard. Er is een grote discrepantie tussen de geplande functie met een zwaar programma en de locatie met een agrarisch omgevingsbeeld. (…)."
Uit dit advies blijkt dat bij de beoordeling van het bouwplan de functie en omvang van het grootste gebouw (het gebouw waarin de appartementen zijn voorzien) leidend zijn geweest. Het bestemmingsplan maakt deze functie en omvang evenwel mogelijk en stelt ook geen eisen aan het aantal bouwlagen van de toegestane gebouwen. Aangezien een welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt en bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1129), heeft de welstandscommissie in het advies ten onrechte functie en omvang van het grootste gebouw bij haar beoordeling betrokken. Uit het advies blijkt, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, niet dat op kenbare wijze is getoetst aan de voor het gebied relevante welstandscriteria.
16.2.3. In het advies van 22 maart 2023 heeft de welstandscommissie onder meer het volgende uiteengezet: "(…) Terug naar ons eerdere advies (…) van 21 april 2020 en de criteria. De kritiek betreft het plan op zichzelf, in relatie tot de omgeving en de te verwachten ontwikkeling ervan. Deze betreft vooral bedrijfsgebouw 1 en is op het volgende gericht. (…) Hoewel de ontwerpen pogen het beeld te creëren van één bouwlaag met kap wordt dat beeld door de vele aantastingen in de kapvorm en de schilden te veel aangetast. Ook de kap als zodanig voegt zich voor een goede inpassing onvoldoende naar het beeld van de traditionele boerderij of de nieuwe stallen zoals deze in het poldergebied incidenteel aanwezig zijn. (…) Door de vele perforaties in het dakvlak versterken de aanzichten het beeld van een gebouw van meerdere gestapelde lagen."
Hoewel in dit advies meer wordt ingegaan op het uiterlijk van - vooral - bedrijfsgebouw 1 (waarin de appartementen zijn voorzien) in relatie tot de welstandscriteria, is het gebrek dat aan het advies van 21 april 2020 kleefde naar het oordeel van de Afdeling met dit advies niet geheeld. Uit de expliciete verwijzing naar het advies van 21 april 2020, zonder daarvan inhoudelijk afstand te nemen, en de vermelding dat de kritiek het plan op zichzelf betreft, in relatie tot de omgeving en de te verwachten ontwikkeling daarvan, blijkt namelijk dat ook in het advies van 22 maart 2023 de functie en omvang van het gebouw waarin de appartementen zijn voorzien leidend zijn geweest bij de welstandsbeoordeling. Verder blijkt uit dit aanvullende advies ook dat de welstandscommissie (nog steeds) negatief staat tegenover meer dan één bouwlaag, terwijl de planregels geen voorschrift bevatten over het toegestane aantal bouwlagen en meer dan één bouwlaag daarmee is toegestaan.
Gelet op het voorgaande is ook het welstandsadvies van 22 maart 2023 op aspecten gebaseerd die niet bij de welstandsbeoordeling betrokken hadden mogen worden. Dit betekent dat het college niet op dit advies heeft mogen afgaan.
16.2.4. Het betoog van Gooische Hart slaagt ook in zoverre.
Conclusie beroep tegen besluit van 26 februari 2025
17. Het beroep van Gooische Hart tegen het besluit van 26 februari 2025 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd. Dit betekent dat het college opnieuw op het door Gooische Hart gemaakte bezwaar moet beslissen en dat aan het besluit van het college 26 februari 2025 geen betekenis meer toekomt. In dat nieuw te nemen besluit mag het college zich, gelet op wat in deze uitspraak is overwogen, niet meer op het standpunt stellen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Ook mag het college zich daarbij niet baseren op de welstandsadviezen van 21 april 2020 en 22 maart 2023. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
18. Het college moet de proceskosten die Gooische Hart in het kader van het beroep van rechtswege heeft gemaakt vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Gooische Hart Recreatie B.V. gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Terschelling ongegrond;
III. verklaart het beroep van Gooische Hart Recreatie B.V. tegen het besluit van 26 februari 2025, met kenmerk JC/334025, gegrond;
IV. vernietigt dit besluit;
V. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Terschelling tot vergoeding van bij Gooische Hart Recreatie B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Terschelling aan Gooische Hart Recreatie B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. De Groot
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
752