Uitspraak
202305689/1/A3.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Ennatuurlijk B.V., gevestigd in ‘s-Hertogenbosch,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 juli 2023 in zaak nr. 22/963 in het geding tussen:
Ennatuurlijk
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2020 heeft het college de vergunning van Ennatuurlijk voor een deel van een warmteleiding ingetrokken en daaraan de verplichting verbonden de betreffende leiding te verleggen (ook wel: het verzoek tot aanpassen; VTA 1).
Bij besluit van 16 augustus 2021 heeft het college het door Ennatuurlijk daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het VTA 1 herroepen. Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college opnieuw besloten tot intrekking van de vergunning en een nieuw verzoek tot aanpassen gedaan (VTA 2).
Bij uitspraak van 18 juli 2023 heeft de rechtbank het door Ennatuurlijk daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Ennatuurlijk hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Ennatuurlijk heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2026, waar Ennatuurlijk, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. V.R.C. van Ahee en mr. C.L. Klapwijk, beiden advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Bloois en M. Jansen, bijgestaan door mr. R.M.F. de Martines en mr. H.E. Noordhoek, beiden advocaat in Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Ennatuurlijk is een commercieel warmtebedrijf dat warmtenetten realiseert en exploiteert. Het college heeft Ennatuurlijk verzocht om aanpassing van een van haar warmtetransportleidingen. Het gaat om een leiding in de zuidoostelijke hoek van de Usseler Es - ook wel: de Oostkrans - die in 1986 is aangelegd. Deze leiding ligt er gedeeltelijk op grond van een publiekrechtelijke vergunning van het gemeentebestuur, en gedeeltelijk op grond van de Belemmeringenwet privaatrecht. Met de leiding worden ongeveer 9.000 huishoudens en zakelijke verbruikers in de regio Enschede voorzien van warmte. Een leidingdeel van 390 m moet worden verwijderd en na verlegging beslaat het nieuwe tracé 490 m. De aanleiding voor het verzoek tot aanpassen is dat de gemeente bedrijfskavels op de Oostkrans bouwrijp wil maken.
Het college heeft de besluiten gebaseerd op de Algemene Verordening Ondergrondse Infrastructuur Enschede 2018 (AVOI 2018). Ennatuurlijk heeft de verlegging uitgevoerd en in de zomer van 2023 afgerond. Zij stelt voor de werkzaamheden ongeveer € 2,4 miljoen aan kosten te hebben gemaakt.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op juiste gronden met toepassing van artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder h, van de AVOI 2018 de bestaande vergunning van Ennatuurlijk heeft ingetrokken en het verzoek tot aanpassen heeft gedaan. Zij heeft daartoe overwogen dat de gemeente een publieke taak in het kader van het openbaar belang heeft om te zorgen voor werkgelegenheid. Het college heeft voldoende onderbouwd dat voor de Usseler Es gekozen is voor een actief grondbeleid door middel van gronduitgifte van eigen gronden, waarbij de gemeente de werkzaamheden in eigen beheer uitvoert en zelf verantwoordelijk is voor de mee- of tegenvallers. Het is de rechtbank niet gebleken dat het college in het kader van haar actief gevoerde grondbeleid een winstoogmerk zou hebben gehad. De rechtbank is verder van oordeel dat de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geen plicht met zich brengt om het kostenverhaal uit te breiden tot kostensoorten die op grond van bijvoorbeeld de AVOI 2018 (al eerder) kunnen worden verhaald. Ook zijn de gevolgen van het VTA 2 voor Ennatuurlijk naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig.
Hoger beroep
- Goede procesorde
4. Ennatuurlijk heeft voor het eerst op de zitting gronden aangevoerd over het deel van de leiding dat onder de Belemmeringenwet Privaatrecht viel. Dit is in strijd met de goede procesorde. Niet valt in te zien waarom zij dit niet eerder kon aanvoeren. De Afdeling zal het betoog in zoverre buiten beschouwing laten.
- Grondslag van VTA 2
5. Ennatuurlijk betoogt dat uit VTA 2 niet duidelijk blijkt wat de grondslag ervan is. In beroep heeft het college weliswaar gemotiveerd dat de besluiten zijn gebaseerd op artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder h en i, van de AVOI 2018, maar die grondslagen zijn alsnog onvoldoende gemotiveerd. Wat betreft de h-grond heeft het college in het VTA 2 niet onderbouwd dat en waarom er een redelijkerwijze noodzakelijkheid voor de uitvoering van de werkzaamheden zou zijn. Evenmin volgt daaruit dat die werkzaamheden van openbaar belang en algemeen nut zouden zijn. Wat betreft de i-grond was volgens Ennatuurlijk ten tijde van het VTA 2 geen sprake van de verkoop van gronden in eigendom van de gemeente en is die verkoop ook ten tijde van de indiening van het hoger beroep nog steeds niet geformaliseerd.
5.1. In VTA 2 staat dat het college de bestaande vergunningen van de liggende leidingen gelet op artikel 2.6, derde lid, van de AVOI 2018 intrekt. Uit het advies van de bezwarencommissie van 28 april 2021 waarbij het college is aangesloten, kan worden opgemaakt dat in ieder geval artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder h, van de AVOI 2018 de intrekkingsgrondslag is. In VTA 2 heeft het college gemotiveerd dat er in Enschede veel vraag is naar bedrijfskavels, maar er nauwelijks aanbod is. Verder heeft het college, kort en zakelijk weergegeven in dat kader verder ook het navolgende gesteld. Er bestaat een gemeentelijke opgave 'Bereikbaarheid van Banen'. Het kunnen vinden van een passende baan is erg belangrijk voor het zelfvertrouwen en de gezondheid van mensen en draagt bij aan een sociale en inclusieve stad. Banengroei vindt plaats op onze bedrijventerreinen waar bedrijven een passende huisvesting kunnen vinden. Het ontwikkelen van bedrijfskavels op de Oostkrans van de Usseler Es voorziet daarin, maar leidt tegelijkertijd tot belangrijke aanpassingen van de openbare ruimte. Voor het daadwerkelijk kunnen uitgeven van bedrijfskavels is het noodzakelijk dat de warmteleidingen van Ennatuurlijk worden verlegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee voldoende onderbouwd dat de intrekking van de vergunningen volgens zijn oordeel redelijkerwijs nodig is vanwege de uitvoering van gemeentelijke werkzaamheden van openbaar belang en algemeen nut. Ennatuurlijk heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze door het college gegeven motivering onjuist of onvoldoende zou zijn.
Nu VTA 2 mocht worden gebaseerd op artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder h, behoeft het aangevoerde over sub i geen bespreking.
Het betoog slaagt niet.
- Verplichting tot kostenverhaal op profiterende partijen
6. Ennatuurlijk stelt recht te hebben op een volledige vergoeding van de verlegkosten en anders in ieder geval een aanzienlijk hogere vergoeding dan zij op grond van de AVOI 2018 en de beleidsregel "Verlegregeling Enschede 2019" (Gemeenteblad 2019, nr. 297914) zou krijgen. Zij betoogt dat het college onrechtmatig handelt door niet het kostenverhaalsysteem van de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) te volgen. Voor zover de rechtbank concludeert dat het kostenverhaal ‘anderszins verzekerd’ is via de AVOI 2018, is dat nergens op gebaseerd. De gemeente had de kosten voor het verleggen van de leiding voor haar rekening moeten nemen en via de omgevingsvergunningen op de ontwikkelaars moeten verhalen. Dan komen de verlegkosten terecht bij de partijen die daarvan profiteren. De verlegkosten hadden daarvoor in (een herziene versie van) een exploitatieplan opgenomen moeten worden. Tegelijk met het bestemmingsplan "Usseler Es 2008" werd al een exploitatieplan vastgesteld. De gemeenteraad heeft bedoeld dat exploitatieplan in te trekken, maar dat is niet rechtsgeldig gebeurd. De intrekking is niet op de juiste wijze bekendgemaakt. Nu het college er ten onrechte voor kiest om de verlegkosten niet of onvoldoende te verhalen op de profiterende partijen, worden de grondprijzen lager. Ennatuurlijk stelt dat er daardoor snel sprake zal zijn van ongeoorloofde staatssteun.
6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat kostenverhaal losstaat van VTA 2. Ennatuurlijk kan op grond van de Verlegregeling een tegemoetkoming aanvragen voor schade als gevolg van een besluit tot intrekking of wijziging van een vergunning. Er wordt geen tegemoetkoming toegekend voor zover de schade tot het normale bedrijfsrisico/het normaal maatschappelijk risico behoort. Blijkens de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4456, en van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2037, is het verleggen van kabels en leidingen in verband met werkzaamheden aan de infrastructuur een normale maatschappelijke ontwikkeling, waarvan de nadelige gevolgen in beginsel voor rekening van de benadeelde ondernemer dienen te blijven.
6.2. Gelet op artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder h, van de AVOI 2018 heeft het college de bevoegdheid de vergunning in te trekken indien dit naar zijn oordeel redelijkerwijs nodig is vanwege de uitvoering van (gemeentelijke) werkzaamheden van openbaar belang en algemeen nut. Nu, gelet op wat hiervoor in 5.1 is overwogen, aan de toepassingsvoorwaarde is voldaan, mocht het college in beginsel van die bevoegdheid gebruik maken. Anders dan Ennatuurlijk stelt, is voor dit besluit niet van belang of de kosten kunnen worden verhaald op de toekomstige kopers van de gronden ten gunste van wie de leiding wordt verlegd, en ook niet of de kosten kunnen worden verhaald op grond van het stelsel van de Wro en het Bro. Evenmin is daarom van belang of het exploitatieplan "Usseler Es 2008" rechtsgeldig is ingetrokken of niet. In de AVOI 2018 is verder niet bepaald dat een besluit tot intrekking als hier aan de orde aan de Wro, het Bro of een exploitatieplan moet worden getoetst of dat toepassing van de regeling voor grondexploitatie die in afdeling 6.4 van de Wro is opgenomen, een voorwaarde is om te kunnen verleggen. De Afdeling is het dan ook met het college eens dat kostenverhaal losstaat van het besluit tot intrekking. De rechtbank is terecht, zij het op andere gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
- Strijd met artikel 3:4, tweede lid, en/of artikel 4:84 van Pro de Awb?
7. Ennatuurlijk betoogt dat het college in strijd heeft gehandeld met het zogenoemde égalité-beginsel. Zij draagt een onevenredig groot deel van de lasten die voortvloeien uit de commerciële grondtransacties van de gemeente. Voor zover het besluit al een algemeen belang dient, dan is dat belang volgens Ennatuurlijk flinterdun. De gemeente en de nieuwe grondeigenaren profiteren van de verlegging, terwijl Ennatuurlijk achterblijft met de kosten daarvan. Ennatuurlijk is verder niet te beschouwen als een ‘normale burger’. Zij heeft een (quasi-)publieke taak en kan financiële tegenvallers niet verwerken in de tarieven naar haar klanten. Het college heeft deze positie van Ennatuurlijk ten onrechte niet in haar besluitvorming betrokken. Door de verleggingskosten bij Ennatuurlijk te leggen, wordt in wezen de verduurzaming van de regio Enschede belemmerd. Ennatuurlijk zal namelijk minder kunnen investeren in (onder meer) nieuwe infrastructuur.
Daarnaast betoogt Ennatuurlijk dat de nadelige gevolgen van VTA 2 onevenredig zijn in verhouding met de tot dat besluit te dienen doelen. Niet alleen heeft het college die beoordeling niet uitgevoerd, maar als hij die beoordeling wel had uitgevoerd, dan had die tot een andere uitkomst moeten leiden. De financiële gevolgen van het besluit zijn voor Ennatuurlijk onevenredig bezwarend en daarmee onevenwichtig.
7.1. In deze zaak staat vast dat het college met de Verlegregeling een nadeelcompensatieregeling heeft getroffen op basis waarvan schade als gevolg van een verlegging als hier aan de orde kan worden afgewikkeld. In de Verlegregeling is, met name in artikel 4 van Pro deze regeling, neergelegd in welke gevallen de schade binnen het normale bedrijfsrisico valt en daarvoor al dan niet nadeelcompensatie wordt uitgekeerd. Gelet hierop bestaat de reële mogelijkheid om voor de door Ennatuurlijk gestelde schadenadeelcompensatie te krijgen, indien aan de daarvoor geldende vereisten is voldaan. Daartoe is van belang dat het vereiste dat er een reële mogelijkheid moet zijn om nadeelcompensatie te krijgen, niet inhoudt dat verzekerd moet zijn dat de gestelde schade ook daadwerkelijk en volledig zal worden vergoed. De vraag of, en zo ja, in hoeverre, Ennatuurlijk aanspraak kan maken op compensatie van de door haar gestelde schade, kan aan de orde komen in een afzonderlijke nadeelcompensatieprocedure. Dat toepassing van de Verlegregeling niet tot toewijzing van enige vergoeding van schade zou leiden, zoals Ennatuurlijk stelt, doet aan die mogelijkheid niet af, nu de vraag of toepassing van de Verlegregeling zich verdraagt met het égalitébeginsel in die procedure bij wege van zogenoemde exceptieve toetsing aan de orde kan worden gesteld.
Ennatuurlijk heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college bij het nemen van VTA2 onvoldoende gewicht heeft toegekend aan haar belangen en dat het college daarom dit besluit niet heeft mogen nemen. Het vergoeden of compenseren van schade als door Ennatuurlijk gesteld is geen voorwaarde voor het nemen van VTA2. Zoals het college heeft vermeld kan Ennatuurlijk op grond van de Verlegregeling verzoeken om compensatie van de door haar als gevolg van VTA2 geleden schade. Ennatuurlijk heeft niet aannemelijk gemaakt dat VTA2 onherstelbare schade tot gevolg heeft, in de zin dat de daardoor ontstane schade niet adequaat kan worden gecompenseerd door toekenning van compensatie of vergoeding op een later tijdstip (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2431, r.o. 3.2). Het college mocht de schadekwestie daarom doorschuiven naar een afzonderlijke nadeelcompensatieprocedure, waarin beoordeeld kan worden of, en zo ja in hoeverre Ennatuurlijk aanspraak kan maken op nadeelcompensatie voor de door haar gestelde schade als gevolg van VTA2 (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4493, r.o. 14).
De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat het VTA 2 is genomen in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en/of artikel 4:84 van Pro de Awb.
Conclusie en proceskosten
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Konings
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
612
BIJLAGE
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:47
1 De motivering wordt vermeld bij de bekendmaking van het besluit.
2 Daarbij wordt zo mogelijk vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit wordt genomen.
[…].
Algemene Verordening Ondergrondse Infrastructuur Enschede 2018
Artikel 2.6 Wijzigen of intrekken vergunning
1. Het college kan de vergunning intrekken indien:
[…]
h. dit naar het oordeel van college redelijkerwijs nodig is vanwege de uitvoering van (gemeentelijke) werkzaamheden van openbaar belang en algemeen nut;
i. er sprake is van verkoop van gronden in eigendom van gemeente, behorende tot de openbare ruimte aan derden.
2. […].
3. Aan het besluit tot wijziging of intrekking van de vergunning kan de verplichting worden verbonden de betreffende leiding(en) te verleggen/verplaatsen en/of deze te verwijderen.
4. […].
Artikel 5.1 Nadere regels
Het college kan nadere regels opstellen voor een door het college op aanvraag toe te kennen financiële tegemoetkoming (bij wijze van nadeelcompensatie) in het geval dat een netbeheerder als, gevolg van een besluit van het college, inhoudende de intrekking of wijziging van een vergunning op grond van artikel 2.6, eerste lid, onderdeel g, h en/of i, schade lijdt of zal lijden die redelijkerwijs niet of niet geheel tot het normale bedrijfsrisico kan worden gerekend en de vergoeding van deze schade niet op een andere wijze is verzekerd.
Verlegregeling Enschede 2019
Artikel 4 Nadeelcompensatie Pro algemeen
1. Indien blijkt dat een belanghebbende als gevolg van een besluit van het college tot intrekking of wijziging van een vergunning als gevolg van artikel 2.6, lid 1 sub g, h en i van de AVOI en de hieraan verbonden verplichting tot verlegging/verplaatsing/verwijdering van een leiding (hierna, "een aanwijzing"), schade lijdt of zal lijden die redelijkerwijs niet of niet geheel tot het normale bedrijfsrisico kan worden gerekend en de vergoeding van deze schade niet of niet voldoende op andere wijze is verzekerd, kent het college, met inachtneming van de hierna volgende bepalingen, op aanvraag aan hem een tegemoetkoming toe.
[…]
Artikel 5 Nadeelcompensatie Pro voor een leiding in de openbare ruimte
1. Indien belanghebbende binnen vijf jaren na de datum van inwerkingtreding van de vergunning een aanwijzing krijgt om een distributieleiding te verleggen, bedraagt de tegemoetkoming in beginsel 100% van het schadebedrag. Voor een transportleiding geldt dat dit binnen 10 jaar is.
2. Indien een belanghebbende een aanwijzing krijgt in de periode gelegen vanaf het begin van het zesde jaar tot en met vijftien jaren, gerekend vanaf de datum waarop de vergunning voor de betreffende leiding(en) van kracht is geworden, bedraagt de tegemoetkoming voor een distributieleiding 80% van het schadebedrag vanaf het 6e jaar tot 0% vanaf het 16e jaar (trapsgewijs), zulks volgens het schema weergegeven in bijlage 1 (tabel 1) en voor een transportleiding 95% van het schadebedrag vanaf het 11e jaar tot 0% vanaf het 30e jaar (trapsgewijs), zulks volgens het schema weergegeven in bijlage 1 (tabel 2).
3. Indien een belanghebbende een aanwijzing krijgt na vijftien jaar een distributieleiding te verleggen, gerekend vanaf de datum waarop de vergunning voor de betreffende leiding(en) van kracht is geworden, wordt geen tegemoetkoming toegekend. Voor een transportleiding geldt dat dit na 30 jaar is.
Artikel 7 Schadebeperking Pro, hardheidsclausule, bijzondere voorzienbaarheid
1. Zowel het college als belanghebbende dienen zo veel als redelijkerwijs mogelijk is schadebeperkend op te treden bij de verwijdering, verlegging of aanpassing van de leiding van de belanghebbende.
[…]