Uitspraak
202400933/1/R1.
Datum uitspraak: 25 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante A], gevestigd in Bergen (L), en [appellant B], wonend in Bergen (L) ([appellant]),
appellanten,
en
het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2023 heeft het dagelijks bestuur het projectplan "Gebiedspilot Eckeltsebeek" (het projectplan) opnieuw vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2026, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. D. Al-Zubaidi, advocaat te Breda, is verschenen. Namens [appellant] hebben [appellant B], [gemachtigde] en mr. L. Pronk, advocaat te Helmond, de zitting via een videoverbinding bijgewoond. Het dagelijks bestuur was verder ook via een videoverbinding vertegenwoordigd door mr. T. Sanders, advocaat te Breda, J.W. Bronkhorst, S. Philipsen en K. Kloth.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerp ter inzage is gelegd van een projectplan van een waterschap als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet, dan blijft op grond van artikel 4.62, tweede lid, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het projectplan onherroepelijk is.
Het ontwerpprojectplan is op 22 september 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Waterwet en de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het projectplan is opgesteld om het beeksysteem van de Eckeltsebeek toekomstbestendig in te richten. Het dagelijks bestuur heeft daarvoor een maatregelenpakket samengesteld. Het projectgebied ligt in de gemeente Bergen (Limburg), in en rondom het Natura 2000-gebied Maasduinen.
3. [appellant] exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [locatie] in Bergen. Hij heeft onder meer landbouwgronden in gebruik die in het beekdal van de Eckeltsebeek en de Horsterbeek liggen. Het waterschap heeft de Eckeltsebeek in 2005 heringericht. De beek is toen stroomafwaarts van de percelen van [appellant] meanderend gemaakt, waardoor de waterstand van de beek ter plaatse van zijn percelen verhoogd is. Dit heeft tot vernatting van deze landbouwpercelen geleid en daarvoor heeft [appellant] een schadevergoeding ontvangen.
4. Het dagelijks bestuur heeft eerder in zijn besluit van 16 februari 2021 een projectplan vastgesteld. Dat besluit heeft de Afdeling in haar uitspraak van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3295, vernietigd, omdat het niet zorgvuldig was voorbereid en niet deugdelijk was gemotiveerd. In het projectplan was vermeld dat het oppervlaktewaterpeil door uitvoering van het maatregelenpakket nagenoeg terugkeert naar het niveau van vóór de herinrichting van 2005. De Afdeling heeft in de uitspraak aan de hand van het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) vastgesteld dat dit niet het geval is bij de voor [appellant] relevante peillocatie ‘Eckeltsebeek, instroom Horsterbeek’ (hierna: de peillocatie). De Afdeling heeft overwogen dat het peil van 2003 als een van de richtinggevende ontwerpuitgangspunten van het projectplan is gehanteerd en dat het dagelijks bestuur daarmee zelf de situatie van vóór de herinrichting, toen er nog geen problemen met de waterstand waren, als referentie heeft genomen. Gelet daarop kon het dagelijks bestuur niet volstaan met de stelling dat de maatregelen, na afweging van de belangen, voldoende zijn, ook al wordt daarmee de waterstand op de peillocatie niet teruggebracht op het niveau van vóór de herinrichting. De Afdeling heeft in de uitspraak bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Daarop heeft het dagelijks bestuur het projectplan aangepast. In het aangepaste projectplan is onder meer beschreven dat terugkeer van het waterpeil naar het niveau van vóór de herinrichting van 2005 uitdrukkelijk geen doel van het projectplan is. De toets in hoeverre wordt voldaan aan het belang om het peil op dat niveau terug te brengen, is daarom verplaatst naar bijlage 9 bij het geactualiseerde rapport "Gebiedspilot Eckeltsebeek" van Sweco, dat als bijlage 1 bij het projectplan hoort (hierna: het rapport van Sweco). In het bestreden besluit van 19 december 2023 is het aangepaste projectplan vastgesteld.
De maatregelen zijn inmiddels uitgevoerd.
Oorspronkelijk peil
5. [appellant] betoogt dat het bestreden besluit in essentie strekt tot verwijdering van het belangrijkste uitgangspunt dat aan zijn belangen tegemoet kwam, namelijk het uitgangspunt van terugkeer naar het waterpeil van vóór de herinrichting van 2005 (het oorspronkelijke peil). Hierdoor worden zijn belangen onevenredig geschaad. De verplaatsing van de vergelijking met het oorspronkelijke peil naar bijlage 9 bij het rapport van Sweco, maakt het projectplan volgens hem ook onduidelijk en daarmee in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
5.1. Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet moet de beheerder als hij een waterstaatswerk wil aanleggen of wijzigen daarvoor een projectplan vaststellen.
Het dagelijks bestuur komt bij het vaststellen van een projectplan beleidsruimte toe. Daarbij is het aan het dagelijks bestuur om alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2046, onder 4.1, en van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3084, onder 5.2.
5.2. De Afdeling stelt voorop dat zij in haar uitspraak van 30 augustus 2023 niet heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur het oorspronkelijke peil tot uitgangspunt moest nemen. Het dagelijks bestuur had dat peil zelf als referentie genomen. In het projectplan dat nu in geding is, is beschreven dat het doel van dat plan niet is om de waterpeilen terug te brengen naar het niveau van vóór de herinrichting. In hoofdstuk 3 van het projectplan, waarin de effecten van het maatregelenpakket zijn beschreven, staat ook niet meer dat het oppervlaktewaterpeil nagenoeg terugkeert naar dat niveau. Daarin is, wat de effecten in het beeksysteem betreft, alleen vermeld dat het maatregelenpakket zorgt voor een duidelijke verlaging van de waterstanden ten opzichte van de situatie zonder uitvoering van het maatregelenpakket.
5.3. In hoofdstuk 0 en paragraaf 1.1 van het projectplan staat dat de ernstige wateroverlast waarmee het stroomgebied van de Eckeltsebeek in de zomer van 2016 werd geconfronteerd, de aanleiding was voor het vaststellen van het projectplan. Deze overlast was volgens het projectplan geen incident, maar een uiting van een veranderend klimaat. Om samen met de streek en partners te komen tot inrichtingsmaatregelen om wateroverlast zoveel mogelijk te voorkomen, is toen de gebiedspilot Eckeltsebeek gestart. Dat heeft geleid tot een maatregelenpakket dat is uitgewerkt in het rapport van Sweco. Daaraan is een aantal maatregelen toegevoegd om het beeksysteem verder robuust in te richten. Het doel is om hiermee van het watersysteem Eckeltsebeek een klimaatrobuust beeksysteem te maken dat in gemiddelde situaties de aanwezige (gebruiks-)functies faciliteert, dat voldoet aan de plaatselijk geldende normeringen voor wateroverlast en alleen bij extreme neerslag of droogte beperkt tot schade of overlast leidt. Voor een klimaatrobuust beeksysteem is het volgens het projectplan niet noodzakelijk om de waterpeilen terug te brengen naar het oorspronkelijke peil.
In hoofdstuk 0 van het projectplan is verder beschreven dat bij de keuze voor het maatregelenpakket verschillende belangen zijn afgewogen. Het gaat daarbij onder meer om de belangen van de natuur en de belangen van de agrarische ondernemers in het gebied. Aan de wens van [appellant] om de waterstand te laten terugkeren naar het oorspronkelijke peil kan volgens het projectplan niet volledig worden tegemoetkomen vanwege het aanwezige Natura 2000-gebied, dat zeer gevoelig is voor verdroging. Daarnaast staat een volledige terugkeer naar dat peil haaks op het voortschrijdende inzicht en het beleid van het waterschap, waarbij meer wordt ingezet op waterconservering in droge tijden en voldoende afvoercapaciteit in natte tijden.
Om te bepalen in hoeverre wel wordt tegemoetgekomen aan de wens van [appellant], was in het vernietigde projectplan een vergelijking gemaakt tussen het oorspronkelijke peil en het peil na het doorvoeren van het maatregelenpakket in 2021. Het projectplan dat nu in geding is vermeldt dat dit achteraf bezien een ongelukkige keuze is geweest, omdat de vergelijking meer vragen heeft opgeroepen dan antwoorden heeft gegeven. Op de zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat het destijds de positieve gevolgen van de maatregelen in kaart wilde brengen en in dat kader, naar aanleiding van de door [appellant] geuite wens, aandacht had besteed aan het waterpeil in 2003. Omdat terugkeer naar dat waterpeil geen doel van het projectplan is, is dat nu achterwege gelaten.
5.4. De Afdeling overweegt dat het projectplan inzichtelijk maakt waarom het dagelijks bestuur het terugbrengen van de waterstand naar het oorspronkelijke peil niet als uitgangspunt hanteert. Terugkeer naar die waterstand is volgens het dagelijks bestuur niet noodzakelijk voor een klimaatrobuust beeksysteem. Bovendien zouden andere belangen, met name het belang van de natuur, daardoor in het gedrang komen. Dat het oorspronkelijke peil eerder als referentie was genomen, betekent niet dat het dagelijks bestuur daarom nu, bij het nemen van een nieuw besluit, niet tot deze afweging mag komen. Wat [appellant] aanvoert, leidt niet tot het oordeel dat aan het projectplan een onevenwichtige belangenafweging ten grondslag ligt.
5.5. Het projectplan vermeldt dat de vergelijking met het oorspronkelijke peil is verplaatst naar een bijlage bij het rapport van Sweco, omdat terugkeer naar dat peil uitdrukkelijk geen doel van het projectplan is. Daarmee is verduidelijkt dat het oorspronkelijke peil geen onderdeel van het toegepaste afwegingskader is en dus voor de vaststelling van het projectplan ook niet relevant is. Het projectplan is op dit punt niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
De Afdeling kan zich voorstellen dat deze conclusie zwaar te verteren is voor [appellant]: het punt waarop hij in de vorige ronde gelijk krijgt, lijkt nu eenvoudigweg naar de achtergrond te verdwijnen. Zoals gezegd oordeelde de Afdeling in de vorige uitspraak niet dat het peil naar het oorspronkelijke peil terug moest, maar hield zij het dagelijks bestuur aan zijn eigen uitgangspunt, zoals het toen uit het besluit naar voren kwam. Het huidige besluit maakt echter duidelijk dat dit geen uitgangspunt was en is, maar alleen was bedoeld om in te gaan op het punt dat [appellant] toen naar voren had gebracht. Daarom acht de Afdeling de uitkomst in de procedure die nu aan de orde is toch de juiste, maar wel met begrip dat de schijnbare koerswijziging van het dagelijks bestuur [appellant] zwaar zal vallen.
5.6. Het betoog slaagt niet.
Drooglegging
6. [appellant] betoogt dat in het projectplan ten onrechte wordt gesteld dat aan de droogleggingsnormen wordt voldaan. De stelling dat de drooglegging in de zomersituatie nu grotendeels 40 tot 60 cm en hoger is, verhoudt zich volgens hem niet met de minimumnorm voor landbouw van 50 cm. Met een drooglegging van 40 cm wordt niet voldaan aan die norm en [appellant] leidt daaruit af dat een lagere waterstand op de peillocatie nodig is om in het achterland aan die droogleggingsnorm te kunnen voldoen. Bovendien wijkt het dagelijks bestuur met de norm van 50 cm onder maaiveld (-mv) voor de zomersituatie af van het eerder gehanteerde uitgangspunt dat een drooglegging voor volledig agrarisch gebruik wordt gefaciliteerd. Volledig agrarisch gebruik omvat de teelt van ‘diep wortelende gewassen’, waarvoor een droogleggingsnorm van 80 cm -mv in de zomer en 100 cm -mv in de winter wordt gehanteerd. Het aanhouden van een drooglegging voor de landbouw van 50 cm -mv in de zomer en 80 cm -mv in de winter betekent volgens [appellant] een aanzienlijke en niet onderbouwde wijziging, waardoor hij onevenredig in zijn belangen wordt geraakt.
[appellant] betoogt verder meer specifiek dat niet kan worden gezegd dat op zijn percelen bij de peillocatie aan de droogleggingsnorm voor ‘diep wortelende gewassen’ zal worden voldaan. Volgens hem is daarvoor een winterpeil van 13,91 m +NAP nodig.
6.1. In paragraaf 2.1 van het projectplan staat dat de maatregelen in natte perioden moeten bijdragen aan een verlaging van de oppervlaktewaterstanden en daarmee ook een verlaging van de grondwaterstanden. De ontwatering van het gebied wordt zo verbeterd. Tegelijkertijd mag het gebied als gevolg van de maatregelen niet verdrogen in perioden van droogte. Hoofdstuk 0 vermeldt dat uitvoering van het projectplan voor [appellant] leidt tot een verbetering van de hydrologische situatie, omdat de maatregelen bij zijn landbouwpercelen zowel in de gemiddelde zomer- als in de gemiddelde wintersituatie voor een verlaging van het waterpeil zorgen.
Paragraaf 6.1.3 van het projectplan beschrijft de toetsing van de maatregelen aan het beleid van het waterschap. Daarin staat dat goed is gekeken naar de landbouwkundige bruikbaarheid van de percelen aan de hand van de drooglegging, rekening houdend met een zeer ruime drooglegging voor het hele gebied. Naar aanleiding van de zienswijze van [appellant] tegen het ontwerp-projectplan heeft het dagelijks bestuur een extra toets uitgevoerd, specifiek aan de droogleggingsnorm voor diep wortelende tuinbouw. De drooglegging van de percelen van [appellant] voldoet volgens het projectplan aan die droogleggingsnorm, zoals nader is toegelicht in de Nota van zienswijzen.
In de Nota van zienswijzen staat dat het waterschap een inspanningsverplichting heeft om een bepaalde drooglegging op landbouwpercelen te faciliteren, passend bij de gewaskeuze door de agrariër voor zover redelijk en billijk passend bij de grondsoort, bodemopbouw en hoogteligging van het perceel. Het dagelijks bestuur toetst projectplannen aan werknormen die gebaseerd zijn op en gelijk zijn aan de te faciliteren ontwateringsdiepten. De percelen van [appellant] zijn volgens de Nota van zienswijzen in gebruik voor akkerbouw. Drempelwaarden om volledig agrarisch gebruik te faciliteren zijn een drooglegging van 0,80 m -mv in de zomer en 1,00 m -mv in de winter. Bij toepassing van een droogleggingsnorm worden de laagstgelegen delen van een perceel buiten beschouwing gelaten. Het 10% laagste deel van een perceel hoeft niet aan de minimale droogleggingseis te voldoen. De droogleggingsnorm wordt toegepast op een afvoer die gemiddeld ongeveer 20 dagen per jaar wordt overschreden. Dit staat als vuistregel gelijk aan 50% van de jaarlijks maatgevende afvoer (0,5 MA).
6.2. De Afdeling overweegt dat in het projectplan rekening is gehouden met het belang van de agrariërs in het gebied bij een bepaalde drooglegging van hun landbouwpercelen. De drooglegging is de afstand tussen het oppervlaktewaterpeil en het maaiveld.
Anders dan [appellant] stelt, gaat het dagelijks bestuur in het projectplan niet uit van een andere droogleggingsnorm voor landbouwgronden dan in het vernietigde projectplan. In beide projectplannen staat in hoofdstuk 3 dat de norm voor landbouw minimaal 50 cm in de zomer is. De passage die [appellant] aanhaalt over een drooglegging van 40 tot 60 cm en hoger, staat ook in hoofdstuk 3 van het projectplan. Die passage gaat over het landbouwgebied bij de Lackbar-Cereslossing, waar de drooglegging door de maatregelen aanzienlijk wordt verbeterd. De percelen van [appellant] liggen niet in dat landbouwgebied. Wat [appellant] aanvoert, leidt ook niet tot de conclusie dat de verbeterde drooglegging daar, nadelige gevolgen heeft voor het gebruik van zijn percelen.
6.3. De landbouwpercelen van [appellant] in het beekdal, nabij de peillocatie, grenzen aan tracés 2, 3 en 5 van het projectplan. In paragraaf 2.1 van het projectplan is beschreven welke maatregelen daar zullen worden uitgevoerd. De Eckeltsebeek wordt onder andere verbreed (tracé 2) en verdiept (tracé 3) en uit de Horsterbeek wordt slib verwijderd (tracé 5a). Volgens het dagelijks bestuur zorgen de maatregelen in het projectplan voor een verlaging van het waterpeil bij de percelen van [appellant] en daarmee voor een grotere drooglegging en betere bewerkbaarheid van die percelen. Ook de STAB achtte het aannemelijk dat de maatregelen resulteren in een peilverlaging in de Horsterbeek en de Eckeltsebeek ten opzichte van het voorafgaande peil. Wat [appellant] hier tegenover heeft gesteld, geeft de Afdeling geen aanknopingspunten om het dagelijks bestuur en de STAB hierin niet te volgen. Als bij de berekening van de waterpeilen op de peillocatie een te laag debiet is gehanteerd, zoals [appellant] betoogt, betekent dit dat de peilen vóór en na uitvoering van de maatregelen misschien te laag zijn ingeschat. Maar daarmee is niet gezegd dat de maatregelen per saldo niet leiden tot een verlaging van het waterpeil. Om te bewijzen dat het peil na uitvoering van de maatregelen te hoog is, heeft [appellant] op de zitting nog gewezen op een meting van het waterpeil op 25 januari 2025. Wat daarvan zij, één meting is onvoldoende om een conclusie over de drooglegging van zijn landbouwpercelen te kunnen trekken.
6.4. Gelet op het voorgaande, heeft de Afdeling geen reden om aan te nemen dat het projectplan negatieve gevolgen voor de drooglegging van de landbouwpercelen van [appellant] heeft. Dit betekent dat er geen grond is voor het oordeel dat het projectplan op dit punt onevenredig nadelige gevolgen voor [appellant] heeft. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om in te gaan op wat partijen aanvoeren over het debiet en de vraag of aan de droogleggingsnorm voor diep wortelende gewassen wordt voldaan.
6.5. Het betoog slaagt niet.
Natuur
7. [appellant] voert aan dat de maatregel om een deel van de Eckeltsebeek weer open te graven, niet het beoogde effect heeft. Volgens hem heeft het weer opengraven niet tot extra doorstroomcapaciteit geleid, omdat op een iets andere locatie een gelijke beverdam met ‘leveler’ is teruggeplaatst.
7.1. In hoofdstuk 3 van het projectplan is een overzicht gegeven van maatregelen die gewijzigd zijn uitgevoerd na vaststelling van het eerdere projectplan. Deze wijzigingen zijn onderdeel van het projectplan dat nu in geding is.
In het overzicht staat dat de Eckeltsebeek parallel aan de hoogwatergeul weer open gegraven is. Daarmee komt volgens het projectplan extra doorstroomcapaciteit beschikbaar, omdat niet het volledige debiet via de hoogwatergeul hoeft te worden afgevoerd. Reden voor deze maatregel is dat het waterschap een ander beleid voor de bever voert.
7.2. Uit wat op de zitting is besproken, maakt de Afdeling op dat [appellant] vindt dat extra doorstroomcapaciteit in dit deel van de Eckeltsebeek niet alleen van belang is voor de bescherming van het aanwezige alluviale bos, maar ook voor de bedrijfsvoering op zijn stroomopwaarts gelegen landbouwpercelen.
Als een nieuwe beverdam het positieve effect van het weer opengraven teniet doet, zoals [appellant] betoogt, betekent dit dat het debiet alsnog via de hoogwatergeul zal worden afgevoerd. In dat geval heeft het projectplan geen gevolgen voor de doorstroomcapaciteit en in zoverre ook geen (nadelige) gevolgen voor de bedrijfsvoering van [appellant]. Daargelaten of een nieuwe beverdam het door [appellant] gestelde gevolg heeft, geeft het betoog daarom geen aanleiding om het bestreden besluit onjuist te vinden.
7.3. Het betoog slaagt niet.
8. Over wat [appellant] aanvoert over de keuze van het dagelijks bestuur om het laatste deel van de hoogwatergeul niet te verdiepen, heeft de Afdeling in de uitspraak van 30 augustus 2023 al een oordeel gegeven. Wat [appellant] nu aanvoert werpt geen nieuw licht op de kwestie. Het betoog slaagt dus niet.
Beheer en onderhoud
9. [appellant] betoogt dat in het projectplan onvoldoende rekening is gehouden met het belang van beheer en onderhoud als randvoorwaarden voor het goed functioneren van het beeksysteem. Volgens hem voorziet het projectplan niet in voldoende beheer en onderhoud en daarmee niet in een voldoende functionerend beeksysteem.
9.1. Voor de beheer- en onderhoudsactiviteiten die [appellant] bedoelt, zoals het maaien van watergangen, hoeft geen projectplan te worden vastgesteld. Die activiteiten leiden niet tot de wijziging van een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet, in dit geval de herinrichting van het beeksysteem. Dat neemt niet weg dat de herinrichting van het beeksysteem gevolgen kan hebben voor het beheer en het onderhoud daarvan en dat maatregelen nodig kunnen zijn met het oog op beheer en onderhoud na de herinrichting. In zo’n geval zal het dagelijks bestuur beheer en onderhoud bij zijn afweging moeten betrekken en eventueel te treffen maatregelen in het projectplan moeten opnemen.
9.2. In paragraaf 4.2 van het projectplan is ingegaan op het beheer en onderhoud van het watersysteem. Daarin staat dat alleen de drie droogtestuwen gevolgen voor het beheer en onderhoud hebben, omdat die nieuw worden toegevoegd. De andere maatregelen hebben nauwelijks gevolgen. Verder staat daarin dat het waterschap voornemens is om los van het projectplan een beheer- en onderhoudsplan op te stellen, vooral voor ‘fine tuning’ van het geldende beheer en onderhoud. Daarbij zal het de omgeving betrekken.
Wat [appellant] aanvoert, leidt niet tot het oordeel dat het dagelijks bestuur bij de vaststelling van het projectplan onvoldoende oog heeft gehad voor beheer en onderhoud van het beeksysteem. Het aangekondigde beheer-en onderhoudsplan hoefde ook niet in het projectplan te worden opgenomen.
9.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond
11. Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Visser
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026
148