Uitspraak
202305694/1/R1.
Datum uitspraak: 18 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen,
2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G], [appellant 2H], allen wonend in Enkhuizen, en [appellante sub 2I], gevestigd in Enkhuizen, ([appellant sub 2] en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 juli 2023 in zaak nr. 22/4131 in het geding tussen onder andere:
[appellant sub 2] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2021, voor zover hier van belang, heeft het college aan [partij A] omgevingsvergunning verleend voor een ijssalon in het pand aan de [locatie 1] in Enkhuizen.
Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college, voor zover hier nog van belang, het bezwaar van [partij B] niet-ontvankelijk verklaard en verder het besluit van 22 december 2021 gewijzigd in stand gelaten. Het college heeft alsnog expliciet vergunning verleend voor het gebruik als ijssalon van het aan het pand aansluitende terrein van 8 m2.
Bij uitspraak van 25 juli 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier nog van belang, het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 juli 2022 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat een tekening van 25 juli 2023 deel uitmaakt van die vergunning.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[partij A] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Het college heeft een nadere reactie ingediend.
Bij besluit van 30 november 2023 heeft het college de tekening bij de verleende omgevingsvergunning vervangen.
[appellant sub 2] en anderen hebben gronden ingediend tegen het besluit van 30 november 2023.
[partij A] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 december 2025, waar [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Ensink, advocaat in Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. W van Houten, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [partij A] is eigenaar van het pand [locatie 1] in Enkhuizen. Het gaat om een historisch pand dat grenst aan een park, genaamd het Landje van Top. [partij A] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer het verbouwen van het pand en het gebruik ten behoeve van een ijssalon van het pand en een strook grond daaromheen, die hij wil verharden. Bij de aanvraag hoort een tekening van 1 november 2021. Blijkens de tekening komen er geen zitplaatsen in het pand. Het gaat om een ijssalon met alleen een verkooppunt.
Ter plaatse gelden het bestemmingsplan "Parapluplan Enkhuizen" (parapluplan) en het bestemmingsplan "Binnenstad en Havens" (bestemmingsplan). De gronden van het pand en die direct ten zuiden daarvan hebben in het bestemmingsplan de bestemming "Maatschappelijk" en onder meer de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 2" en "Waarde - Beschermd Stadsgezicht". Het gebruik van het pand als ijssalon is in strijd met de bestemming "Maatschappelijk".
Het college heeft bij besluit van 22 december 2021 aan [partij A] een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
[partij A] heeft met de indiening van een tekening van 30 maart 2022 de aanvraag gewijzigd. Op de tekening staat een verharding van ongeveer 8 m2 direct ten oosten van het pand. Het gebruik van de desbetreffende gronden ten behoeve van de ijssalon is in strijd met de bestemming "Groen - 1". Bij het besluit op bezwaar heeft het college toestemming verleend voor het gebruik van die gronden en bepaald dat de tekening van 30 maart 2022 de eerdere tekening vervangt. Ter motivering van het besluit op bezwaar dient een advies van de bezwaarschriftencommissie.
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het besluit op bezwaar vernietigd voor zover het bezwaar, gemaakt door [partij B], door het college niet-ontvankelijk is verklaard en voor zover het college de tekening van 30 maart 2022 tot onderdeel van de vergunning heeft gemaakt. Met dit laatste is volgens de rechtbank abusievelijk ook toestemming verleend om drie bankjes direct ten zuiden van het pand, die op de tekening ingetekend staan, te gebruiken voor de ijssalon. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en alsnog bepaald dat deze tekening wordt vervangen door de tekening van 25 juli 2023.
[appellant sub 2] en anderen zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij vinden dat er aanleiding was voor een verdergaande vernietiging van het besluit op bezwaar en achten het onjuist dat de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien. Het college kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank voor zover zij daarbij het besluit op bezwaar heeft vernietigd voor zover het college het bezwaar, gemaakt door [partij B], niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Ontvankelijkheid hoger beroep [appellante sub 2I]
3. Het college stelt zich op het standpunt dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is voor zover het is ingediend door [appellante sub 2I] Volgens het college is [appellante sub 2I] geen belanghebbende bij de uitspraak van de rechtbank, omdat zij geen beroep heeft ingesteld.
3.1. Uit het bezwaarschrift en beroepschrift van [appellant sub 2] en anderen blijkt niet dat de desbetreffende rechtsmiddelen ook namens [appellante sub 2I] zijn ingediend. De eerst op de zitting ingenomen stelling dat één van de vennoten van [appellante sub 2I], [partij B], het bezwaarschrift en beroepschrift mede heeft ondertekend, maakt niet dat het bezwaar en beroep ook geacht moet worden namens [appellante sub 2I] te zijn ingediend. Gelet hierop is het hoger beroep, voor zover ingediend door [appellante sub 2I], niet-ontvankelijk.
Het incidenteel hoger beroep van het college
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit op bezwaar heeft vernietigd voor zover het bezwaar, gemaakt door [partij B], door het college niet-ontvankelijk is verklaard. Het college voert daartoe aan dat [partij B] als persoon bezwaar heeft gemaakt en dat het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk is verklaard, omdat hij onvoldoende eigen belang heeft bij het besluit. [partij B] is namelijk, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, geen eigenaar van het pand aan [locatie 2].
4.1. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan is niet [partij B], maar [appellante sub 2I], eigenaar van het pand [locatie 2]. De Afdeling is van oordeel dat het belang van [partij B] niet rechtstreeks betrokken is bij het in bezwaar bestreden besluit. [partij B] heeft geen eigen belang bij het bestreden besluit naar voren gebracht. Dat [partij B] stelt dat hij zeer betrokken is bij dit deel van de stad, levert geen belang op. Dit onderscheidt hem niet van anderen.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college het bezwaar, voor zover ingediend door [partij B], terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Het hoger beroep van de omwonenden
Heeft het college de omgevingsvergunning mogen verlenen?
5. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.
Zij vrezen onaanvaardbare hinder door het gebruik van het pand als ijssalon. [appellant sub 2] en anderen verwachten dat de klanten van de ijssalon de etenswaren in de directe omgeving zullen nuttigen. Daarbij wijzen ze op de bankjes direct ten zuiden van de ijssalon, waar de klanten waarschijnlijk gebruik van zullen maken. [appellant sub 2] en anderen vrezen hierdoor voor overlast door verkeer, geluid en zwerfafval.
Daarnaast heeft het college volgens [appellant sub 2] en anderen ten onrechte niet deugdelijk getoetst of er is voorzien in voldoende parkeergelegenheid met toepassing van CROW-publicatie 317. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat met toepassing van het parkeerkencijfer voor horeca er een parkeerbehoefte bestaat van 4,489 parkeerplaatsen. Omdat er geen parkeergelegenheid is op het eigen terrein, had het college de omgevingsvergunning niet mogen verlenen, aldus [appellant sub 2] en anderen.
Verder betogen [appellant sub 2] en anderen dat een verharding van 8 m² ten oosten van het pand een onevenredige afbreuk doet aan de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermd stadsgezicht en het groen. Ter ondersteuning wijzen zij op het welstandsadvies van 16 december 2021, waarin de welstandscommissie een voorbehoud maakte ten aanzien van de terreininrichting. Volgens de omwonenden heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de verharding beperkt is, waardoor het ruimtelijke effect ervan ook beperkt zal blijven. Een verharding van 8 m² staat namelijk gelijk aan 15% van de oppervlakte van het pand en het betreft een prominente locatie.
5.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
- aantasting woon- en leefklimaat
5.2. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 2] en anderen over de aard van de horeca-activiteit zo dat volgens hen de rechtbank heeft miskend dat het college geen omgevingsvergunning heeft mogen verlenen, omdat de gevolgen van het vergunde gebruik als ijssalon voor het woon- en leefklimaat groter zijn dan waarvan het college van is uitgegaan.
De omgevingsvergunning is verleend voor een ijssalon. Andere horeca-activiteiten zijn op grond van de verleende omgevingsvergunning niet toegestaan. Bij het besluit op bezwaar is niet langer vergunning verleend voor een terras.
De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat het college in de gestelde aantasting van het woon- en leefklimaat geen aanleiding heeft hoeven zien om de omgevingsvergunning niet te verlenen. Zoals het college terecht relevant heeft geacht, ligt het perceel in het toeristische, historische centrum van Enkhuizen, waarin een mengeling van cultuur, wonen en horeca aanwezig is. De meeste klanten van de ijssalon, toeristen en inwoners van de gemeente, zullen met de fiets of per voet naar de ijssalon komen. Voor verkeershinder door bezoekers behoeft niet te worden gevreesd, omdat een ijssalon een voorziening is ten behoeve van het al in het gebied aanwezige publiek en de lokale bewoners. Het college heeft op de zitting toegelicht dat alleen vergunninghouders in dit deel van de binnenstad kunnen parkeren. Verder zal de ijssalon maar twee keer per week door een bestelbusje worden bevoorraad. Het college heeft ervan mogen uitgaan dat de klanten van de ijssalon het ijsproduct in de directe omgeving daarvan zullen opeten en dat daardoor voor de omgeving geen aanzienlijke geluidoverlast zal worden veroorzaakt, mede gelet op de afstand van de ijssalon tot de woningen van [appellant sub 2] en anderen. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat voor onaanvaardbare hinder door zwerfafval niet hoeft te worden gevreesd.
Het betoog faalt in zoverre.
- parkeren
5.3. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat voor de ijssalon geen parkeerplaatsen op het perceel moeten worden aangelegd en dat is voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
In artikel 40.3 van het parapluplan staat dat bij nieuwbouw, uitbreiding en/of functieverandering van een gebouw, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, voor de bouw of functieverandering moet worden aangetoond dat op het bouwperceel in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en dat deze in stand wordt gehouden. Er is sprake van voldoende parkeergelegenheid als wordt voldaan aan de CROW-publicatie 317. Als deze publicatie gedurende de planperiode wordt gewijzigd, wordt rekening gehouden met deze wijziging.
De CROW-publicatie geeft parkeerkencijfers die kunnen worden gebruikt om de parkeervraag te bepalen. In de CROW-publicatie, zoals die luidde ten tijde van het besluit op bezwaar, staat dat de kencijfers een gemiddeld beeld geven. Ze kunnen meestal geen kant-en-klaar antwoord geven op de vraag hoeveel parkeerplaatsen in een bepaalde situatie moeten worden gerealiseerd. Bij het gebruik ervan moet rekening worden gehouden met de volgende invloeden:
- bereikbaarheidskenmerken van de locatie;
- specifieke eigenschappen van de functie;
- mobiliteitskenmerken van de gebruikers/ bezoekers van de functie;
- het gemeentelijk parkeerbeleid of mobiliteitsbeleid.
De CROW-publicatie geeft kencijfers voor de categorie ‘café/bar/cafetaria’. Bij die categorie staat in de CROW-publicatie dat het gaat om globale parkeerkencijfers en dat bij het toepassen van deze cijfers een forse marge in acht moet worden genomen. Daarbij is vermeld dat de parkeerbehoefte bij deze functie in sterke mate afhankelijk is van het aantal zitplaatsen en van het autogebruik van de bezoekers. Anders dan waarvan [appellant sub 2] en anderen uitgaan, is het niet zo dat een parkeerkencijfer van 6,7 in de CROW-publicatie wordt genoemd. Voor een matig tot zeer sterk stedelijk gebied is het kencijfer 4,0 per 100 m2 bruto vloeroppervlakte.
Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het kencijfer 4,0 per 100 m2 voor de in het historisch centrum gelegen ijssalon niet passend is. De ijssalon heeft geen inpandige zitplaatsen en er is geen terras vergund. Zoals onder 5.2 is overwogen, zullen de meeste klanten van de ijssalon met de fiets of per voet naar de ijssalon komen. Verder mogen alleen vergunninghouders in dit deel van de binnenstad parkeren.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de ijssalon geen extra parkeerbehoefte genereert en dat voor de ijssalon is voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
Het betoog slaagt niet.
- cultuurhistorische waarden en beschermd stadsgezicht
5.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de gevolgen van het gebruik van de gronden, grenzend aan het pand, voor de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermd stadsgezicht beperkt zijn en dat die waarden daarom niet onevenredig worden aangetast. Dat met een verharding van die gronden 8 m2 groen verdwijnt, maakt dit niet anders. Het welstandsadvies waar [appellant sub 2] en anderen naar verwijzen, wat daar verder ook van zij, heeft geen betrekking op het gebruik van die gronden ten behoeve van de ijssalon. Eerst bij besluit van 5 juli 2022 is het bouwplan in zoverre aangepast dat voor dat gebruik ook omgevingsvergunning is aangevraagd. De rechtbank heeft in wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding moeten zien voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen.
Het betoog slaagt niet.
Heeft de rechtbank de tekening van 30 maart 2022 ten onrechte vervangen door een tekening van 25 juli 2023?
6. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank buiten haar bevoegdheid is getreden door zelfvoorziend de tekening van 25 juli 2023 te verbinden aan de omgevingsvergunning. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat [partij A] met de bankjes op de tekening van 30 maart 2022 bij het besluit op bezwaar niet heeft bedoeld ook omgevingsvergunning aan te vragen voor een terras ten zuiden van het pand. Het was wel zijn bedoeling om de bankjes aan de korte zijde van het pand onderdeel van de vergunning te laten zijn en te laten gebruiken als terras, aldus [appellant sub 2] en anderen.
6.1. De tekening van 30 maart 2022 maakt deel uit van de verleende omgevingsvergunning. Op die tekening is de indeling van de begane grond van het pand gewijzigd. Op de tekening zijn drie bankjes direct ten zuiden van het pand ingetekend. De rechtbank heeft overwogen dat [partij A] met deze tekening onbedoeld ook omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het gebruik ten behoeve van de ijssalon van de drie bankjes en dat het college onbedoeld daarvoor omgevingsvergunning heeft verleend. Daarom heeft de rechtbank met het oog op een finale geschillenbeslechting aanleiding gezien het besluit op bezwaar te vernietigen voor zover de tekening van 30 maart 2022 deel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning. De Afdeling constateert dat, wat ook zij van de betekenis van de tekening van 30 maart 2022, de rechtbank met de vervanging van de tekening heeft beoogd tegemoet te komen aan de beroepsgrond van [appellant sub 2] en anderen dat de drie bankjes uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet mogen worden gebruikt als terras bij de ijssalon. De vraag of [partij A] al dan niet de bedoeling had om omgevingsvergunning aan te vragen voor het gebruik van de drie bankjes is daarom niet langer relevant.
Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft de rechtbank de bevoegdheid om zelf in een zaak te voorzien door haar uitspraak in de plaats te laten treden van een vernietigd besluit of het vernietigde gedeelte daarvan. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en met instemming van het college en [partij A] bepaald dat de tekening van 30 maart 2022 wordt vervangen door een tekening van 25 juli 2022 waarop de drie bankjes niet staan. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet zelfvoorziend de tekening van 25 juli 2023 aan de omgevingsvergunning heeft mogen verbinden.
Het betoog treft geen doel.
Conclusie over de hoger beroepen
7. Het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij het besluit op bezwaar heeft vernietigd voor zover het bezwaar, gemaakt door [partij B], door het college niet-ontvankelijk is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [partij B] tegen het besluit van 22 december 2021 ongegrond.
Het besluit van 30 november 2023
8. Bij besluit van 30 november 2023 heeft het college het besluit op bezwaar van 5 juli 2022 gewijzigd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
8.1. Bij het besluit van 30 november 2023 heeft het college de tekening van 25 juli 2023, die deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, op verzoek van [partij A] vervangen door een tekening van 21 november 2023. Op deze tekening zijn wijzigingen te zien ten opzichte van de eerdere tekening. De wijzigingen hebben betrekking op een aantal gevelwijzigingen en de indeling van de binnenkant van het pand.
8.2. [appellant sub 2] en anderen betogen dat door de verplaatsing van de entree van de oostzijde naar de zuidzijde van het pand, de door [partij A] beoogde verharding van gronden direct ten oosten van het pand niet meer noodzakelijk is. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 2] en anderen zo dat zij vinden dat het college bij het besluit had moeten terugkomen op de verleende toestemming voor het gebruik van de gronden direct ten oosten van het pand voor de ijssalon, omdat de verharding die [partij A] daarop volgens de aanvraag wil aanbrengen, niet meer noodzakelijk zou zijn. Op de zitting is vastgesteld dat de stelling van [appellant sub 2] en anderen dat de entree van de oostzijde naar de zuidzijde van het pand is verplaatst feitelijk onjuist is. Er zit volgens de tekening van 21 november 2023 zowel een deur aan de oostzijde als aan de zuidzijde van het pand. [partij A] heeft op de zitting toegelicht dat beide deuren worden gebruikt ten behoeve van een goede doorstroming van klanten door het pand. De Afdeling constateert dat daarmee het gebruik van de gronden ten oosten van het pand en daarmee een verharding nodig zijn om toegang te geven tot de deur aan de oostzijde. Het college heeft in wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om naar aanleiding van de ingediende tekening van 21 november 2023 bij het besluit op bezwaar terug te komen op de verleende toestemming voor het gebruik van die gronden voor een verharding.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het besluit van 30 november 2023
9. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 30 november 2023 is ongegrond.
Proceskosten
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen ongegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank NoordHolland van 25 juli 2023 in zaak nr. 22/4131 voor zover daarbij het besluit van 5 juli 2022 is vernietigd voor zover het bezwaar, gemaakt door [partij B], door het college niet-ontvankelijk is verklaard;
IV. verklaart het door [partij B] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van burgemeester en wethouders van Enkhuizen van 30 november 2023, kenmerk 2021-001461, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Lange
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Heusden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
163-1138