Uitspraak
202404179/1/A2.
Datum uitspraak: 24 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Islamitisch Primair Onderwijs (hierna: SIPO), gevestigd in Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 mei 2024 in zaak nr. 23/3513 in het geding tussen:
SIPO
en
het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2022 heeft het college aan SIPO huisvesting beschikbaar gesteld voor de nieuw te starten islamitische basisschool Aboe Ayoub Al Ansari (hierna: de basisschool) en een bedrag van € 128.536,00 toegekend voor de eerste inrichting.
Bij besluit van 17 mei 2023 heeft het college het door SIPO daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard maar het besluit van 15 november 2022 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 22 mei 2024 heeft de rechtbank het door SIPO daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft SIPO hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 juni 2025, waar SIPO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.P. van Galen, advocaat in Leiden, en het college, vertegenwoordigd door F.G. Naafs, D. Kimenai en S. Willemsen, bijgestaan door mr. J.A. Keijser, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. SIPO is het bevoegd gezag van meerdere islamitische basisscholen in Zuid-West-Nederland. Omdat de basisschool in Breda bijna 100 leerlingen uit Oosterhout ontving en deze jonge kinderen en hun ouders de - door de gemeente Oosterhout verzorgde en bekostigde - reis van 6,6 kilometer met de bus van Oosterhout naar de basisschool in Breda belastend vonden, heeft SIPO aanleiding gezien om een nieuwe basisschool in Oosterhout op te richten. De minister heeft de basisschool, met de naam Aboe Ayoeb Al Ansari, met ingang van 1 augustus 2023 voor bekostiging in aanmerking gebracht. SIPO was voornemens met ingang van die datum ook feitelijk te starten, maar dat is uitgesteld naar 1 augustus 2024.
2. SIPO heeft het college verzocht om een tijdelijke voorziening in de huisvesting voor de basisschool. Daarbij heeft zij haar voorkeur uitgesproken voor een locatie in het postcodegebied 4904. Daarnaast heeft SIPO een vergoeding aangevraagd voor de eerste inrichting onderwijsleerpakket en meubilair.
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Besluitvorming
4. Het college heeft bij het besluit van 15 november 2022 huisvesting voor de basisschool beschikbaar gesteld in de basisschool de Berkenhof op het adres Kevelaar 4 in Oosterhout en daarnaast in maximaal drie lokalen en een speelzaal in basisschool de Biëncorf op het adres Slotjesveld 11 in Oosterhout. Het college heeft verder de aanvraag om vergoeding toegekend.
5. SIPO is het niet eens met de door het college beschikbaar gestelde huisvesting. SIPO heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat beide locaties niet in het gewenste vestigingsgebied liggen, dat de locatie in basisschool de Berkenhof niet op redelijke afstand van de gewenste plaats van vestiging ligt en dat de afstand tussen beide locaties te groot is.
6. Met het besluit van 17 mei 2023 heeft het college het besluit van 15 november 2022 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting is voorzien. Er is geen huisvesting beschikbaar in het gewenste postcodegebied en de beschikbaar gestelde locaties liggen op redelijke afstand van de gewenste vestigingsplaats, als bedoeld in artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo). De afstand tussen de Berkenhof en het gewenste postcodegebied is minder dan zes kilometer. Verder is het college tegemoetgekomen aan SIPO door ook huisvesting beschikbaar te stellen in de Biëncorf, dat dichter bij de gewenste vestigingsplaats ligt. Het college heeft daarnaast aan het besluit ten grondslag gelegd dat SIPO geen rechten kan ontlenen aan de uitgangspunten van het Integraal huisvestingsplan 2022-2042 (hierna: IHP). Dat de beschikbaar gestelde locaties niet volledig invulling geven aan de uitgangspunten ‘de wijkfunctie van scholen’ en ‘de thuisnabijheid van het onderwijs’ acht het college in dit geval gerechtvaardigd.
Uitspraak van de rechtbank
7. De rechtbank heeft allereerst vastgesteld dat het begrip ‘redelijke afstand’ in artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wpo niet nader is gedefinieerd in de wet of de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2015 (hierna: Verordening) van de gemeente Oosterhout.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de Berkenhof binnen redelijke afstand van de gewenste vestigingsplaats ligt. De afstand bedraagt minder dan zes kilometer en die grens komt overeen met de grens die het college in het kader van de bekostiging van leerlingenvervoer hanteert. Bovendien was de afstand naar de huidige school in Breda meer dan zes kilometer en zijn ouders in dat geval ook bereid geweest om deze afstand te overbruggen om hun kinderen islamitisch onderwijs te laten volgen.
De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om, zoals SIPO heeft betoogd, voor de uitleg van het criterium redelijke afstand aansluiting te zoeken bij artikel 84, tweede lid, van de Wpo waarin een afstand van drie kilometer wordt gehanteerd. Deze bepaling heeft betrekking op de situatie dat een gevestigde school binnen het verzorgingsgebied wil verhuizen. Dat is hier niet aan de orde, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het IHP geen beleidsregel is in de zin van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voorts heeft de rechtbank vastgesteld dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom niet volledig wordt tegemoetgekomen aan de uitgangspunten van het IHP.
Daarnaast heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderzoek laten verrichten naar de mogelijkheden om huisvesting beschikbaar te stellen in het gewenste vestigingsgebied en is het onderzoek zorgvuldig geweest.
Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit op bezwaar van het college niet zodanig onevenredige gevolgen voor SIPO met zich meebrengt dat dit besluit niet in stand kan blijven.
Hoger beroep en oordeel van de Afdeling
8. SIPO betoogt dat het college niet redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting heeft voorzien als bedoeld in artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wpo. De beschikbaar gestelde voorzieningen liggen namelijk buiten de gewenste plaats van vestiging en zijn verkeersonveilig. Ook wordt hiermee niet voldaan aan de wens om de basisschool op één locatie te huisvesten.
8.1. Hoewel de gewenste vestigingsplaats een belangrijke rol speelt in de procedure om een nieuwe school voor bekostiging in aanmerking te brengen, kan niet altijd in de behoefte aan huisvesting worden voorzien. Daarom voorziet artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wpo, erin dat op andere wijze dan wordt gewenst redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien, doordat binnen redelijke afstand van de gewenste plaats van de voorziening gebruik dan wel medegebruik mogelijk is. In deze bepaling wordt niet nader gedefinieerd wat een redelijke afstand is.
8.2. Tussen partijen is niet in geschil dat een afstand van drie kilometer van de gewenste vestigingsplaats en de feitelijke voorziening zonder meer redelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat, behoudens bijzondere omstandigheden, een afstand van ten hoogste zes kilometer in beginsel ook redelijk is. Ingevolge artikel 4, zevende lid, van de Wpo, gaat de wetgever in het kader van de bekostiging van leerlingenvervoer uit van een afstand van ten minste zes kilometer tussen de woning en de school. Voor zover de reisafstand groter is dan zes kilometer, kunnen de kosten van leerlingenvervoer worden vergoed. Van ouders kan dus worden verwacht dat zij hun kinderen tot een afstand van zes kilometer zelf van en naar school brengen. Daarnaast wordt ingevolge artikel 74a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wpo, het voedingsgebied waarbinnen de belangstellingsmeting moet plaatsvinden begrensd op zes kilometer. De wetgever legt in de Wpo bij het leerlingenvervoer en bij het begrenzen van het voedingsgebied bij de belangstellingsmeting dus een grens bij zes kilometer. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bij de uitleg van het begrip ‘redelijke afstand’ bij deze bepalingen mocht aansluiten. De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat het college niet was gebonden aan artikel 84 van de Wpo, omdat deze bepaling ziet op de situatie dat een gevestigde school wil verhuizen. Deze situatie is in het geval van SIPO niet aan de orde.
8.3. Omdat de afstand tussen de door SIPO gewenste vestigingsplaats en de Berkenhof ongeveer vijf kilometer is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de Berkenhof binnen redelijke afstand van de gewenste vestigingsplaats ligt en de door SIPO gevraagde voorziening in de huisvesting mocht weigeren.
8.4. De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat de weigering van de gevraagde voorziening niet onevenredig is. Het college heeft naast de voorziening in de Berkenhof ook een voorziening van drie lokalen en een speelzaal in basisschool de Biëncorf beschikbaar gesteld. Deze voorziening is op ongeveer twee kilometer afstand van de door SIPO gewenste locatie. Hiermee is het college zoveel mogelijk tegemoet gekomen aan de wensen van de school. Daarnaast is niet gebleken dat, zoals SIPO stelt, de basisschool met de toegewezen voorzieningen niet kan doorgroeien naar een volwaardige school. Het college heeft ook voldoende toegelicht dat het plaatsen van tijdelijke units op de door SIPO gewenste plek van huisvesting geen redelijk alternatief is, omdat dit hoge kosten van circa € 1.530.000,00 met zich meebrengt en dit door de beperkte capaciteit van het energienetwerk ook niet binnen de door SIPO gewenste tijd kon worden gerealiseerd. Het college heeft verder voldoende gemotiveerd dat de feitelijke omstandigheden rond de Berkenhof, namelijk de verkeersveiligheid op de route tussen de gewenste vestigingsplaats en de Berkenhof en de parkeersituatie rond de Berkenhof, niet tot een andere conclusie leiden. In dit verband heeft het college toegelicht dat de infrastructuur op de route op orde is en voldoet aan de eisen van verkeersveiligheid. Hoewel er hoge parkeerdruk is rond de Berkenhof, is er op loopafstand bij sporthal Arkendonk voldoende parkeergelegenheid.
8.5. Het betoog slaagt niet.
9. SIPO betoogt verder dat de besluitvorming van het college in strijd is met de uitgangspunten van het IHP. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college niet gebonden is aan deze uitgangspunten. Volgens SIPO is het IHP een beleidsregel in de zin van de Awb dan wel een richtlijn waaraan het college gebonden is.
9.1. Deze grond is zo goed als een herhaling van wat SIPO in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. SIPO heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.3 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd.
10. SIPO betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende onderzoek heeft laten verrichten naar de huisvestingsmogelijkheden. SIPO verwijst naar het door Hevo opgestelde rapport ‘Locatieonderzoek SIPO Oosterhout’ van 7 september 2023 en voert aan dat hieruit volgt dat het onderzoek van het college onvolledig en onzorgvuldig is geweest.
10.1. Deze grond is zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. SIPO heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.3 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
705-1067
BIJLAGE
Wettelijk kader
Wet op het primair onderwijs
Artikel 74a. Belangstellingsmeting
1. De belangstellingsmeting, bedoeld in artikel 74, tweede lid, onderdeel a, wordt uitgevoerd aan de hand van hetzij ouderverklaringen dan wel, in bij ministeriële regeling te bepalen gevallen, een marktonderzoek.
2. De belangstellingsmeting:
a. geeft inzicht in het te verwachten aantal leerlingen op 1 januari van het elfde jaar na de indiening van de aanvraag, bedoeld in artikel 74, eerste lid; en
b. vindt plaats binnen het voedingsgebied dat een gebied omvat dat bestaat uit viercijferige postcodegebieden die geheel of gedeeltelijk zijn gelegen binnen een straal van zes kilometer van de beoogde plaats van vestiging van de school.
[…].
Artikel 84. Omzetting, verhuizing en verplaatsing.
1. Onze Minister kan onder door hem te stellen voorwaarden voor bekostiging in aanmerking brengen een school die wordt omgezet van een bijzondere school in een openbare school of omgekeerd dan wel een school die tot stand komt als samenwerkingsschool als bedoeld in artikel 17d, eerste lid. Een omzetting kan slechts plaatsvinden met ingang van 1 augustus van enig kalenderjaar.
2. Indien het bevoegd gezag een school binnen een gemeente verplaatst binnen een straal van 3 kilometer van het huidige vestigingsadres, blijft de aanspraak op bekostiging bestaan.
3. Indien het bevoegd gezag een school verplaatst buiten een straal van 3 kilometer van het huidige vestigingsadres, zijn de artikelen 74, 74a, 75 en 76 van overeenkomstige toepassing. Onze Minister kan onder door hem te stellen voorwaarden een school voor bekostiging in aanmerking blijven brengen zonder dat de belangstellingsmeting aannemelijk maakt dat de school op 1 januari van het elfde jaar na de verplaatsing zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm, bedoeld in artikel 76, eerste lid.
Artikel 100. Weigeringsgronden
1. Een voorziening in de huisvesting wordt slechts geweigerd, indien:
[…]
d. op andere wijze dan wordt gewenst redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien, onder meer doordat binnen redelijke afstand van de gewenste plaats van de voorziening gebruik dan wel medegebruik mogelijk is, of een reeds voor bekostiging in aanmerking gebracht gebouw of deel daarvan beschikbaar komt,
[…].