Uitspraak
202406111/1/A2.
Datum uitspraak: 24 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
2. de gemeente Heerlen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 september 2024 in zaak nr. 21/1368 in het geding tussen:
de gemeente Heerlen
en
de minister voor Langdurige Zorg en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg; nu: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport; hierna: de minister)
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de minister aan de gemeente een uitkering toegekend op grond van de Regeling specifieke uitkering stimulering sport (hierna: SPUK-regeling) ter hoogte van € 339.272,55.
Bij besluit van 30 maart 2021 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 september 2024 heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 maart 2021 vernietigd, het besluit van 30 juni 2020 herroepen voor zover daarbij geen uitkering is verstrekt voor de kosten in verband met het geven van bewegingsonderwijs, bepaald dat aan de gemeente subsidie wordt verleend voor deze kosten overeenkomstig haar aanvraag tot een door de minister aan de hand van het naar rato vastgestelde percentage te berekenen bedrag en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 30 maart 2021.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De gemeente heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 mei 2025, gezamenlijk met zaak nr. 202401005/1/A2. Op de zitting zijn verschenen de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Brandwijk, advocaat te Rotterdam, en F.M.D. Tomas, en de gemeente Heerlen, vertegenwoordigd door mr. E.J.H.G. van Binnebeke, bijgestaan door mr. drs. R. Brouwer en drs. G.W.H. Peters.
Overwegingen
Inleiding
1. De gemeente is eigenaar van verschillende sportaccommodaties en stelt deze tegen vergoeding aan de gebruikers ter beschikking.
2. Tot 2019 konden gemeenten de belasting toegevoegde waarde (hierna: btw) die aan hen in rekening werd gebracht bij investeringen in sportaccommodaties en sportmaterialen in aftrek brengen. Met ingang van 1 januari 2019 is de btw-sportvrijstelling gewijzigd. Sindsdien geldt de vrijstelling ook voor diensten die nauw samenhangen met de beoefening van sport of met lichamelijke opvoeding. Dat betekent dat btw-aftrek voor deze uitgaven niet meer mogelijk is.
3. Eveneens met ingang van 1 januari 2019 is de SPUK-regeling in werking getreden. In de toelichting hierop (Stcrt. 2018, 40847, blz. 4-5) heeft de minister onder meer vermeld dat de regeling beoogt de ontwikkeling en instandhouding van sportaccommodaties en de aanschaf van sportmaterialen door gemeenten te stimuleren. Ook is vermeld dat de regeling ertoe strekt het wegvallen van het recht op btw-aftrek te compenseren.
4. Op basis van de SPUK-regeling kunnen alle gemeenten in Nederland vooraf op begrotingsbasis een aanvraag indienen voor een uitkering voor de kosten die worden gemaakt in verband met activiteiten in het kader van sport. Zij kunnen 17,5% van het begrote bedrag voor deze activiteiten uitbetaald krijgen. Voor het percentage van 17,5% is gekozen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de eerdere mogelijkheid tot aftrek van btw.
5. De gemeente heeft op grond van de SPUK een aanvraag ingediend voor het jaar 2020.
Besluitvorming
6. Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de minister aan de gemeente een uitkering toegekend op grond van de SPUK-regeling. De minister heeft een lager bedrag toegekend dan door de gemeente was aangevraagd. De kosten voor bewegingsonderwijs heeft de minister op het aangevraagde bedrag in mindering gebracht, omdat deze kosten niet in aanmerking komen voor een uitkering op grond van de SPUK-regeling. Daarnaast is in aanvraagjaar 2020 het subsidieplafond bereikt. Het beschikbare bedrag is daarom naar rato verdeeld over alle aanvragers.
7. Bij besluit van 30 maart 2021 heeft de minister het besluit van 30 juni 2020 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat kosten voor bewegingsonderwijs niet in aanmerking komen voor een uitkering omdat bewegingsonderwijs, zowel voor wat betreft het basisonderwijs als het voortgezet onderwijs, niet kwalificeert als sport in de zin van de SPUK-regeling. Bewegingsonderwijs is volgens de minister in de eerste plaats onderwijs. Daarbij heeft hij verwezen naar de geschiedenis van de totstandkoming van het Belastingplan 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 35 026, nr. 3). Verder heeft de minister gewezen op het aanvraagformulier, waarop is vermeld dat de aanvraag alleen betrekking kan hebben op btw op activiteiten waarvoor tot 2019 de mogelijkheid op aftrek bestond onder de btw-sportvrijstelling. En dat is hier niet het geval, omdat bewegingsonderwijs onder de btw-onderwijsvrijstelling valt.
Uitspraak van de rechtbank
8. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister ten onrechte geen uitkering aan de gemeente heeft toegekend voor de kosten in verband met het ter beschikking stellen van haar binnensportaccommodaties aan het primair en voortgezet onderwijs voor het geven van bewegingsonderwijs. De SPUK-regeling is weliswaar tot stand gekomen vanwege de afschaffing van de mogelijkheid tot btw-aftrek, maar het is een op zichzelf staande regeling met een eigen beoordelingskader voor het toekennen van een uitkering. De tekst van de regeling is voldoende duidelijk op het punt dat onder sport wordt verstaan "activiteiten die worden gekenmerkt door een niet te verwaarlozen lichamelijke component". Het begrip bewegingsonderwijs komt in de regeling niet voor. De rechtbank heeft overwogen dat hieronder, zoals in het normale spraakgebruik, gymles of lichamelijke opvoeding wordt verstaan. Gymles is een activiteit met een niet te verwaarlozen lichamelijke component. Daarmee valt bewegingsonderwijs naar het oordeel van de rechtbank onder de definitiebepaling van het begrip ‘sport’ in de zin van de regeling. Ook is er geen bepaling opgenomen waaruit volgt dat kosten die gemaakt worden door gemeenten die verband houden met bewegingsonderwijs worden uitgesloten. Dit volgt ook niet uit de toelichting bij de regeling. Daarom komen deze kosten in aanmerking voor vergoeding, mits is voldaan aan de overige in de regeling geformuleerde voorwaarden. Dat in het aanvraagformulier staat dat de kosten die verband houden met bewegingsonderwijs aan het primair en voortgezet onderwijs niet voor vergoeding in aanmerking komen, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel. Op grond van het rechtszekerheidsbeginsel moet de minister de SPUK-regeling consequent toepassen. Als het de bedoeling van de minister was om de kosten voor bewegingsonderwijs uit te sluiten, had hij dit in de regeling zelf uitdrukkelijk kenbaar moeten maken en niet in een na vaststelling van de regeling opgesteld aanvraagformulier, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
9. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat bewegingsonderwijs onder de definitiebepaling van het begrip ‘sport’ in de SPUK-regeling valt. Op grond van artikel 3 van de Kaderwet VWS-subsidies kan de minister bepalen voor welke activiteiten en onder welke voorwaarden een uitkering wordt verstrekt. Bij het vaststellen van de SPUK-regeling heeft hij een grote mate van beleidsruimte, aldus de minister. De rechtbank heeft de invulling van deze bevoegdheid ten onrechte niet terughoudend getoetst. Voor de definitie van sport in de SPUK-regeling heeft de minister aansluiting gezicht bij de definities uit de btw-regelgeving. De definitie is aangepast naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van 26 oktober 2016, ECLI:EU:C:2017:814 (The English Bridge Union), waarin is bepaald dat lidstaten btw-vrijstelling kunnen verlenen voor sommige diensten die nauw samenhangen met de beoefening van sport of met lichamelijke opvoeding en die door instellingen zonder winstoogmerk worden verricht door personen die aan sport of lichamelijke opvoeding doen. Niet alle activiteiten met een niet te verwaarlozen lichamelijke component vallen onder de definitie van sport. Dat gymles een niet te verwaarlozen lichamelijke component heeft, betekent dus niet zonder meer dat sprake is van sport in de zin van de SPUK-regeling. Bovendien is voor lichamelijke opvoeding ook een btw-vrijstelling mogelijk, namelijk de btw-onderwijsvrijstelling. Voor die vrijstelling beoogt de SPUK-regeling niet te compenseren, aldus de minister.
9.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de kosten voor de verhuur van sportaccommodaties aan scholen voor het geven van bewegingsonderwijs onder de SPUK-regeling vallen. Zij overweegt daartoe als volgt.
9.2. De SPUK-regeling is een op zichzelf staande regeling met een eigen reikwijdte en regels. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de keuze gemaakt om de verhuur van sportaccommodaties voor het geven van bewegingsonderwijs niet onder de SPUK-regeling te laten vallen. In de toelichting bij de SPUK-regeling (Stcrt. 2018, 40847) is hierover vermeld dat alleen activiteiten voor uitkering in aanmerking komen die onder de verruiming van de btw-sportvrijstelling vallen. Ook is hierin vermeld dat voor de definitie van sport in artikel 1 van de SPUK-regeling wordt aangehaakt bij de definities uit de btw-regelgeving. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Belastingplan 2019 volgt dat de definitie van het begrip sport wordt onderscheiden van het begrip lichamelijke opvoeding. Lichamelijke opvoeding wordt in Nederland in het kader van het primair en voortgezet onderwijs aan leerlingen gegeven, staat bekend als gymles en valt onder de btw-onderwijsvrijstelling (Kamerstukken II, 2018/19, 35 026, nr. 3, blz. 48). Hoewel gymles in het normale spraakgebruik wordt aangemerkt als een activiteit met een lichamelijke component, zoals de rechtbank heeft overwogen, laat dit onverlet dat sport en lichamelijke opvoeding, ofwel gymles, van elkaar moeten worden onderscheiden. Daarbij komt dat de minister heeft willen voorzien in een uitkering voor activiteiten die onder de verruiming van de btw-sportvrijstelling vallen. De kosten die in het kader van bewegingsonderwijs worden gemaakt, zoals het hiervoor ter beschikking stellen van sportaccommodaties, vallen onder de btw-onderwijsvrijstelling en niet onder de verruiming van de btw-sportvrijstelling. Daarom komen deze kosten niet in aanmerking voor een uitkering op grond van de SPUK-regeling.
9.3. Gelet op het voorgaande is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister voldoende heeft toegelicht dat bewegingsonderwijs niet onder de definitie van sport in de SPUK-regeling valt.
9.4. Het betoog slaagt.
10. Wat de minister voor het overige heeft aangedragen hoeft daarom niet besproken te worden.
Incidenteel hoger beroep
11. De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet relevant is of de gemeente, voordat de sportvrijstelling van toepassing werd, een fiscaal voordeel genoot voor activiteiten in verband met bewegingsonderwijs voor scholen. Uit de toelichting bij de SPUK-regeling volgt dat de regeling is gebaseerd op de mogelijkheden die er tot 1 januari 2019 waren om de btw af te trekken. Door de verruiming van de btw-sportvrijstelling met ingang van 1 januari 2019 leidt de gemeente btw-schade. De SPUK-regeling is geïntroduceerd om deze btw-schade te compenseren. Bovendien zou de wijziging van de btw-sportvrijstelling volgens het kabinet budgettair neutraal uitwerken. De gemeente wijst op de brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer van 3 november 2017 en op de brief van de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer 23 februari 2018.
11.1. Zoals de Afdeling hierboven heeft overwogen, is de SPUK-regeling een zelfstandige regeling met een eigen beoordelingskader en een eigen budget. Weliswaar is het bedrag dat de gemeenten door de verruiming van de btw-sportvrijstelling fiscaal mislopen het uitgangspunt voor het budget van de SPUK-regeling, maar daaruit volgt niet dat met deze regeling ook het fiscaal voordeel dat de gemeente genoot voor activiteiten in verband met bewegingsonderwijs zou worden gecompenseerd. Anders dan de gemeente betoogt, kan uit de toelichting bij de SPUK-regeling en uit de twee brieven waarnaar zij heeft verwezen, niet worden afgeleid dat het kabinet een concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat de gemeente volledig zal worden gecompenseerd voor het fiscaal nadeel dat zij als gevolg van de beperking van de mogelijkheid tot btw-aftrek leidt.
11.2. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 maart 2021 ongegrond verklaren. Dit betekent dat het besluit van 30 maart 2021, waarbij de minister het bezwaar van de gemeente Heerlen ongegrond heeft verklaard, alsnog in stand blijft.
13. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 september 2024 in zaak nr. 21/1368;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
705-1067
BIJLAGE
WETTELIJK KADER
Kaderwet VWS-subsidies
Artikel 3
1. Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister de activiteiten waarvoor een subsidie of een specifieke uitkering kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen voorts regels worden gesteld met betrekking tot:
a. het bedrag van de subsidie of specifieke uitkering dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
b. de aanvraag van de subsidie of specifieke uitkering en de besluitvorming daarover;
c. de voorwaarden waaronder een subsidie of een specifieke uitkering kan worden verleend;
d. de verplichtingen verbonden aan de subsidie of de specifieke uitkering;
e. de vaststelling van de subsidie of specifieke uitkering;
f. de intrekking en wijziging van de subsidieverlening, subsidievaststelling of verlening of vaststelling van de specifieke uitkering;
g. de betaling van de subsidie of specifieke uitkering en de verlening van voorschotten;
h. het verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, bedoeld in artikel 4:24 van de Algemene wet bestuursrecht.
[…]
SPUK-regeling (versie geldend van 1 januari 2021 t/m 31 december 2021)
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
sport: activiteiten die worden gekenmerkt door een niet te verwaarlozen lichamelijke component.
[…]
Artikel 2
1. De minister kan aan een gemeente jaarlijks een specifieke uitkering verstrekken voor de gerealiseerde bestedingen in verband met activiteiten in het kader van sport.
2. Op grond van deze regeling wordt geen specifieke uitkering verstrekt indien voor de kosten van activiteiten op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968 recht op aftrek van omzetbelasting bestaat, dan wel recht bestaat op compensatie op grond van de Wet op het btw-compensatiefonds.
[…]
Artikel 4
De specifieke uitkering bedraagt ten hoogste 17,5% van het begrote bedrag voor de activiteiten, bedoeld in artikel 2, eerste lid, in enig jaar.