Uitspraak
202204236/1/R1.
Datum uitspraak: 12 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Vattenfall Energy Sourcing Netherlands N.V. (voorheen Nuon Energy Sourcing N.V.; hierna: Vattenfall), gevestigd in Amsterdam,
2. Vereniging Sportvisserij Nederland, statutair gevestigd in Bilthoven, gemeente De Bilt, en vereniging Sportvisserij Limburg, gevestigd in Roermond (hierna samen en in enkelvoud: Sportvisserij Nederland),
appellanten,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2022 heeft de minister aan Vattenfall een watervergunning verleend voor het onttrekken aan en het brengen van water in de rivier de Maas door de waterkrachtcentrale te Alphen/Lith.
Tegen dit besluit hebben Vattenfall en Sportvisserij Nederland beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op 15 juni 2023 desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: STAB-verslag). Sportvisserij Nederland, de minister en Vattenfall hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
Vattenfall en Sportvisserij Nederland hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gezamenlijk met de zaken 202300631/1/R1 en 202206200/1/R1 ter zitting behandeld op 20 november 2024, waar zijn verschenen:
-Vattenfall, vertegenwoordigd door mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te Rotterdam, [gemachtigde A] en [gemachtigde B];
-Sportvisserij Nederland, vertegenwoordigd door mr. R.R. Bil, [gemachtigde C] en [gemachtigde D];
-de minister, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, ing. N.H.M. de Bont, ing. M.C. van den Brink-Hendrikx, ir. H.D. Bakker, mr. dr. ir. J.J.H. van Kempen, mr. L.C. van ’t Hof en ir. F.T. Vriese.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een watervergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een watervergunning is ingediend op 17 juli 2017. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
3. In de Maas zijn drie waterkrachtcentrales, één in Borgharen, gemeente Maastricht, één in Linne, gemeente Maasgouw, en één in Alphen/Lith, gemeente West Maas en Waal. De centrales in Alphen/Lith en Linne zijn in bedrijf. Deze zaak gaat over de waterkrachtcentrale in Alphen/Lith (hierna: de wkc). De wkc is in de jaren ’80 van de vorige eeuw gebouwd aan de rechteroever van de Maas, ter hoogte van het stuwcomplex Lith. De wkc heeft een vermogen van 14 megawatt en is sinds 1990 in bedrijf. De vergunning van 31 mei 2022 is een vergunning als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Waterwet en ziet op het onttrekken aan en het weer terugbrengen van water in de Maas via de wkc.
4. De minister heeft eerder bij besluit van 22 februari 2018 beslist op de aanvraag van 17 juli 2017 door vergunning te verlenen voor het onttrekken van water aan en het brengen van water in de rivier de Maas door de wkc. Dit besluit is door de Afdeling vernietigd bij uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2888. Naar aanleiding van deze uitspraak, en enkele aanvullingen en wijzigingen van de aanvraag, heeft de minister bij besluit van 31 mei 2022 de gevraagde vergunning verleend voor onbepaalde tijd en aan de vergunning voorschriften verbonden.
Vattenfall en Sportvisserij Nederland kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit. Vattenfall betwist het hanteren door de minister van een norm voor vissterfte en een aantal aan de vergunning verbonden voorschriften. Sportvisserij Nederland behartigt de belangen van sportvissers en vreest voor aantasting van het belang van een goede en gevarieerde visstand.
Maximaal aanvaardbare vissterfte
Toetsing aanvraag watervergunning
5. Vattenfall betoogt dat de minister ten onrechte een buitenwettelijke, beleidsmatig bepaalde vissterftenorm van 10% cumulatief, gebruikt om de stillegmaatregelen, zoals neergelegd in voorschriften 4 en 5 van de vergunning, van de wkc te bepalen. Dit is volgens haar in strijd met het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 9 december 2020, omdat deze vissterftenorm niet overeenkomstig artikel 2.10 van de Waterwet, gelezen in verbinding met hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer, is vastgesteld.
5.1. De minister stelt zich op het standpunt dat het besluit niet aan een beleidsregel is getoetst, maar uitsluitend gebaseerd is op ecologische inzichten over de maximaal aanvaardbare vissterfte. Het is volgens de minister op basis van dit ecologisch inzicht onverenigbaar met de doelstelling genoemd in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Waterwet, om een vergunning te verlenen die leidt tot een cumulatieve vissterfte in het gestuwde deel van de Maas van meer dan 10%. De minister stelt op grond van artikel 6.21 van de Waterwet verplicht te zijn om dit inzicht te betrekken bij zijn beslissing op de aanvraag. Artikel 2.10 van de Waterwet kan daaraan volgens de minister niet afdoen. Dit omdat in artikel 6.21 en in artikel 2.1 van de Waterwet niet naar artikel 2.10 van de Waterwet wordt verwezen en ook niet in enige andere bepaling van de Waterwet.
5.2. Zoals de Afdeling in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:454, onder 3.2 heeft overwogen, slaagt het betoog dat artikel 2.10 van de Waterwet in de weg staat aan toetsing aan de maximaal toelaatbaar geachte vissterfte van 10% niet, wanneer het besluit is gebaseerd op een beoordeling aan de hand van ecologische inzichten en niet op een algemene norm. Evenals bij RWE het geval is, heeft de minister bij het bepalen van de vissterftepercentages ook in dit geval bij Vattenfall, niet verwezen naar de beleidsregel of een andere norm zoals bedoeld in artikel 2.10 van de Waterwet. De minister heeft zich in het besluit van 31 mei 2022 gebaseerd op inzichten in de ecologische kwaliteit van het watersysteem, waaronder begrepen de visstanden, binnen het relevante deel van de Maas tussen Eijsden en Lith. Hij heeft in dat kader een maximaal aanvaardbaar te achten percentage vissterfte bepaald en dit percentage ten grondslag gelegd aan de beoordeling van de aanvraag. De Afdeling acht de uitleg van de minister over het verschil tussen de artikelen 2.1 en 6.21 van de Waterwet enerzijds en artikel 2.10 van de Waterwet anderzijds niet onjuist. Ook de uitspraken van 9 december 2020 staan er niet aan in de weg dat de minister een ecologisch inzicht ten grondslag legt aan de beoordeling van de aanvraag. In de vernietigde besluiten had de minister zich immers enkel gebaseerd op een norm die in de beleidsregel was neergelegd.
Het voorgaande neemt niet weg dat de maximaal aanvaardbaar geachte vissterfte niet aan Vattenfall kan worden tegengeworpen als de ecologische inzichten die tot het percentage van 10% hebben geleid onjuist of onvolledig onderbouwd zijn. De Afdeling zal hierna ingaan op de totstandkoming van de ecologische inzichten aan de hand van wat Vattenfall en Sportvisserij Nederland daarover hebben aangevoerd.
Ecologisch inzicht
6. Vattenfall betoogt dat alleen voor de schieraal die zowel de wkc als de waterkrachtcentrale Linne passeert een onderverdeling van 5% hoeft te worden toegepast. Voor de schieraal die alleen de wkc passeert kan de 10% sterfte geheel voor rekening van de wkc komen. Op basis daarvan kan volgens Vattenfall bij de wkc een maximaal aanvaardbare vissterfte van 8,2% worden toegestaan in plaats van 5%.
6.1. Sportvisserij Nederland betoogt dat de populaties zalm(smolts) en schieraal onder onverantwoorde druk worden gezet door het hanteren van een norm van 10% maximaal aanvaardbare sterfte. Volgens Sportvisserij Nederland zou de minister nihil sterfte moeten hanteren om herstel van de aalpopulatie te bewerkstelligen. Hetzelfde geldt voor zalm(smolts). Ook daar zou de minister de maximaal aanvaardbare vissterfte naar nihil moeten terugbrengen om tot een op zichzelf in standhoudende zalmpopulatie te kunnen komen op de Rijn en in de Maas.
6.2. De minister heeft toegelicht dat hij streeft naar nihil sterfte door waterkrachtcentrales. Het gaat hierbij om sterfte veroorzaakt bij stroomafwaartse migratie door de turbines van een waterkrachtcentrale. Gezien de huidige kwetsbare toestand van de populaties zalm(smolts) en schieraal is het volgens de minister niet verantwoord om die nog verder achteruit te laten gaan.
Maar het is volgens de minister niet nodig om in alle oppervlaktewaterlichamen strikt vast te houden aan het criterium van nihil vissterfte bij stroomafwaartse migratie. Daarom is het volgens de minister niet onaanvaardbaar om op de plekken waar de exploitatie van waterkrachtcentrales het meest zinvol is vanwege de aanwezigheid van voldoende verval toch enige vissterfte door waterkrachtcentrales toe te laten, mits dit de betreffende populaties niet onder onverantwoorde druk zet. Op deze wijze kan toch het gebruik van waterkracht als hernieuwbare energiebron, die kan bijdragen aan het realiseren van de Nederlandse doelstellingen voor de opwekking van duurzame energie, zoveel mogelijk gefaciliteerd worden. Gegeven de druk die andere sterftefactoren al op deze populaties uitoefenen, de onzekerheden die daarover bestaan en de behoedzaamheid die nodig is vanwege de slechte staat waarin deze populaties al verkeren, is het ecologische inzicht dat op het riviertraject in de gestuwde delen van de Maas, te weten het gebied vanaf Eijsden tot en met Lith, door waterkrachtcentrales ten hoogste 10% cumulatieve vissterfte mag optreden aan schieraal en zalm(smolts). Bij meer sterfte door waterkrachtcentrales bestaat het risico dat deze populaties onder onverantwoorde druk komen te staan, zo stelt de minister. De minister heeft toegelicht dat het bij het percentage van 10% gaat om de totale vissterfte die door waterkrachtcentrales wordt veroorzaakt. Dit is directe sterfte, plus uitgestelde sterfte voor zover deze bekend is. Het gaat om een cumulatief getal, inhoudende de sterfte door alle waterkrachtcentrales in dat gebied samen. Van dit getal moet dus, afhankelijk van het aantal waterkrachtcentrales, een maximaal aanvaardbare sterfte per waterkrachtcentrale worden afgeleid, zo licht de minister toe. Omdat er twee waterkrachtcentrales in dit gestuwde deel van de Maas in bedrijf zijn en omdat beide waterkrachtcentrales aan hetzelfde wettelijk kader onderworpen zijn, kan de vergunning aan Vattenfall alleen worden verleend als de wkc maximaal 5% vissterfte veroorzaakt aan schieraal en zalm(smolts) die stroomafwaarts migreert. Op grond van artikel 6.21 van de Waterwet stelt de minister verplicht te zijn dit ecologische inzicht te betrekken bij zijn besluit. De vispopulaties schieraal en zalm(smolts) zijn van belang voor de waterkwaliteit. Als een handeling leidt tot meer dan 10% cumulatieve vissterfte aan schieraal en zalm(smolts) op het betreffende riviertraject, is het volgens de minister onverenigbaar met de bescherming en verbetering van de ecologische kwaliteit van watersystemen als deze vispopulaties onder grote druk worden gezet. In dat geval zou op grond van artikel 6.21 van de Waterwet, gelezen in verbinding met artikel 2.1 van die wet, vergunning geweigerd moeten worden.
6.3. De STAB stelt dat de 10%-toets is gebaseerd op een beoordeling van recente gegevens met betrekking tot ontwikkeling van de stand van de aal en de zalm. De toestand van de aalpopulatie maakt dat het in toekomstige jaren nodig kan zijn om van een lager percentage dan 10 uit te gaan. De vergunning is niettemin verleend voor onbepaalde tijd.
Voor zover de minister van de 10% cumulatieve sterfte een maximaal aanvaardbare sterfte per waterkrachtcentrale afleidt op basis van het aantal waterkrachtcentrales in het betreffende rivierdeel en hij vasthoudt aan het percentage van 5% en aan het feit dat het gaat om het beschermen van zoveel mogelijk alen, heeft de STAB geconstateerd dat de benadering van de minister in lijn is met het streven naar nihil sterfte, of het ten minste zoveel mogelijk beperken van sterfte. De door Vattenfall voorgestelde benadering zou in absolute zin meer sterfte toestaan bij de wkc dan de door de minister gekozen benadering.
6.4. In wat Vattenfall en Sportvisserij Nederland hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister ten onrechte een percentage van 10% cumulatieve sterfte heeft gehanteerd als maximaal aanvaardbare sterfte, en daarvan afgeleid 5% per waterkrachtcentrale. Het hanteren van een bepaald percentage is in beginsel arbitrair, maar uit het STAB-verslag volgt dat de benadering van de minister in lijn is met het streven naar nihil sterfte, of het ten minste zoveel mogelijk beperken van sterfte. Er zijn geen aanknopingspunten om de bevindingen uit het STAB-verslag op dit punt onvolledig, onnauwkeurig of onjuist te achten. De conclusie is dat de minister deugdelijk heeft onderbouwd dat op basis van ecologisch inzicht gesteld kan worden dat bij een cumulatieve vissterfte door waterkrachtcentrales van meer dan 10% de desbetreffende populaties schieraal en zalm(smolts) onder onverantwoorde druk komen te staan. Voor zover de vergunning is verleend voor onbepaalde tijd, wordt verwezen naar wat onder 12.3 is overwogen.
De betogen slagen niet.
Het beroep van Vattenfall voor het overige
Voorschrift 3a - Visvriendelijk turbinebeheer
7. Vattenfall betoogt dat de in voorschrift 3a opgenomen tabel voor visvriendelijk turbinebeheer voor haar moeilijk toepasbaar is in de praktijk. Zij heeft daarom verwezen naar een alternatieve, en volgens haar beter toepasbare, tabel voor het visvriendelijk turbinebeheer, zoals opgenomen in de zienswijze op het ontwerpbesluit. De door de minister opgenomen tabel in voorschrift 3a is volgens Vattenfall niet alleen lastig uitvoerbaar, maar lijkt ook voor te schrijven dat specifieke turbines moeten worden gebruikt voor het afvoeren van water. In het kader van levensduurbeheer en onderhoud wenst Vattenfall de volgordelijkheid in de turbines zelf te kunnen bepalen en beheren.
7.1. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 3a is bepaald dat de turbines worden ingezet volgens visvriendelijk turbinebeheer waarbij het debiet per turbine zoveel mogelijk wordt vastgesteld volgens het in het voorschrift opgenomen schema bij oplopend Maasdebiet en aflopend Maasdebiet.
7.2. De minister heeft toegelicht dat de veronderstelling dat voorschrift 3a bepaalt dat specifieke turbines moeten worden gebruikt voor het afvoeren van water, niet juist is. Als het schema voorschrijft dat één turbine mag worden gebruikt, is het aan Vattenfall om te bepalen welke van de vier turbines dat is. Het gaat er volgens de minister om dat er zoveel mogelijk water per turbine wordt afgevoerd, en dat er dus zo min mogelijk turbines worden ingezet.
7.3. De STAB heeft toegelicht dat de schema’s uit voorschrift 3a die zien op visvriendelijk turbinebeheer en het alternatieve schema dat Vattenfall voorstelt, gecombineerd kunnen worden tot een schema dat voldoet aan zowel de wensen en eisen van de minister, als aan de wensen van Vattenfall. In het STAB-verslag staan aanwijzingen hoe partijen gezamenlijk tot zo’n gecombineerd schema kunnen komen.
Verder heeft de STAB uiteengezet dat voorschrift 3a een optimale afstemming beoogt tussen het rivierdebiet en het aantal turbines dat in werking is. Het doel hiervan is om het actuele rivierdebiet met zo weinig mogelijk in werking zijnde turbines af te voeren, waarbij het debiet dat door een turbine stroomt zoveel mogelijk wordt gemaximaliseerd. Bij een groter debiet per turbine is namelijk sprake van minder vissterfte dan bij een lager debiet.
Anders dan Vattenfall veronderstelt is niet voorgeschreven in welke volgorde de specifieke turbines volgens dat schema moeten worden ingeschakeld, maar is uitsluitend vastgelegd dat pas bij een bepaald debiet een eerste, tweede, derde of vierde turbine mag worden ingeschakeld. Als bij een bepaald debiet bijvoorbeeld maximaal twee turbines in werking mogen zijn, is Vattenfall dus vrij om te kiezen welke twee van de vier zij in werking neemt, zo staat in het STAB-verslag.
7.4. De Afdeling is van oordeel dat de vrees van Vattenfall dat zij door voorschrift 3a geen invloed heeft op de volgordelijkheid van het gebruik van de turbines en dat zij gedwongen wordt om specifieke turbines in werking te nemen voordat andere specifieke turbines in werking mogen zijn, ongegrond is gelet op de toelichting van de minister en de uiteenzetting van de STAB. Voor zover de STAB in het verslag aanwijzingen heeft gegeven voor een gecombineerd schema is het, zoals ook ter zitting besproken, aan partijen om hier uit te komen. In wat Vattenfall heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister voorschrift 3a niet aan de vergunning heeft mogen verbinden.
Het betoog slaagt niet.
Voorschrift 3b - Turbinebeheer tijdens migratieseizoen
8. Vattenfall betoogt dat de in de vergunning opgenomen migratieseizoenen van schieraal en smolts te ruim zijn genomen. Het turbinebeheer in voorschrift 3b ziet daarmee ook op een periode waarin er geen migratie is. Visvriendelijk turbinebeheer is in deze periode dus zonder effect, waardoor het opwekvermogen van de wkc onnodig wordt beperkt.
Over het migratieseizoen van schieraal voert zij aan dat in de periode voor half augustus en na half december blijkens de in opdracht van Vattenfall uitgevoerde monitoringsonderzoeken geen migratiepieken zijn waargenomen. Het migratieseizoen van schieraal zoals voorzien in de vergunningvoorschriften zou moeten worden beperkt tot de periode van half augustus tot half december, eventueel tot uiterlijk 1 januari, maar in ieder geval niet langer dan dat.
Over het migratieseizoen van smolts voert Vattenfall aan dat de in de vergunning opgenomen periode aanzienlijk langer is dan tijdens het monitoringsonderzoek bij de wkc is waargenomen. Uit het monitoringsonderzoek volgt dat in de periode van 1 april tot en met 31 mei zeer beperkt schade aan zalm(smolts) is geconstateerd. De maatregel zou moeten worden beperkt tot de periode dat ook daadwerkelijk migratie is waargenomen, dus 21 dagen vanaf het bereiken van een watertemperatuur van 10 graden Celsius, in de periode van 1 april tot en met 31 mei.
8.1. Voorschrift 3b luidt:
"Onverminderd het gestelde in voorschrift 3a mag, tijdens het migratieseizoen van schieraal en het migratieseizoen van smolts, een turbine slechts in werking zijn indien er minimaal 50 m3/s aan water door die turbine stroomt."
In bijlage 1 behorende bij de vergunning zijn begripsbepalingen opgenomen. Onder 6 staat dat onder "migratieseizoen van schieraal" wordt verstaan: de periode van 1 augustus tot en met 31 januari. Onder 7 staat dat in deze vergunning wordt verstaan onder "migratieseizoen van smolts": de periode van 15 maart tot en met 15 juni.
8.2. De minister stelt dat de migratieperiode van zowel schieraal als smolts onder natuurlijke omstandigheden hoogst variabel is en dat niet kan worden volstaan met de resultaten uit een monitoring van twee jaar waar Vattenfall van uitgaat. Het migratieverloop is grillig en kan niet op basis van zo’n kleine dataset met voldoende zekerheid worden bepaald. Volgens de minister is uit langduriger onderzoek het volgende bekend over de migratieperiode van schieraal en zalm(smolts).
De migratieperiode van schieraal is voornamelijk afhankelijk van snel stijgende afvoer. Het verloop van de afvoer is per definitie grillig en verschilt van jaar tot jaar. Weliswaar zijn er tijdens de twee jaar durende monitoring bij de wkc in januari geen migratiepieken waargenomen, maar dat wil niet zeggen dat die er niet kunnen zijn.
Smolts op de Maas komen onder meer uit de Ourthe en de Roer. De migratie van smolts uit de Ourthe te Méry, onderzocht gedurende 11 jaren, kent een hoge mate van jaarlijkse variatie. Smolts in de Roer migreren voornamelijk in het voorjaar. Het definiëren van een relatief korte periode voor de smoltsmigratie is daarom ongewenst, zo stelt de minister.
8.3. Over de migratieperiode van schieraal heeft de STAB toegelicht dat in de monitoringsjaren 2018 en 2019 buiten de door Vattenfall gewenste periode weliswaar geen migratiepieken zijn waargenomen, maar volgens de STAB volgt daaruit niet dat enkel migratiepieken relevant zijn voor de populatie. De STAB constateert dat buiten de door Vattenfall gestelde periode met migratiepieken relevante migratie kan plaatsvinden. Het enkele feit dat in de twee monitoringsjaren geen pieken werden waargenomen, doet daar volgens de STAB niet aan af. De adviseur van Vattenfall, ZiltWater, bevestigt in haar rapportage in ieder geval dat buiten de piekperiode van 1 september tot 21 december relevante migratie kan plaatsvinden, in die zin dat in beide monitoringsjaren een deel van de schieralen buiten de piekperiode migreerde.
Wat betreft het migratieseizoen van smolts heeft het hanteren van een op rivierwatertemperatuur gebaseerde voorspelling van de start van de migratieperiode, zoals Vattenfall wenst, volgens de STAB geen meerwaarde uit oogpunt van het vermijden van exploitatiebeperkingen. De vaste startdatum 15 maart heeft als bijkomend voordeel dat de circa 10% vroegst migrerende smolts ook profiteert van een aangepast turbinebeheer. Het door Vattenfall gewenste Early Warning System (hierna: EWS Smolts), dat de migratieduur vastzet op een periode van 21 dagen na het bereiken van het temperatuurcriterium van 10 graden Celsius bij Alphen/Lith, is mogelijk niet toekomstbestendig omdat migratiepieken van smolts afkomstig uit zijrivieren waarschijnlijk later kunnen optreden. Er zijn volgens de STAB steekhoudende argumenten om aan te nemen dat de migratieduur langer kan zijn dan 21 dagen. Uit de beschikbare informatie blijkt dat smoltsmigratie op gang kan komen in de tweede helft van maart en vervolgens hoofdzakelijk plaatsvindt in de maanden april en mei. Het ligt dan voor de hand om in die periode maatregelen te treffen in het turbinebeheer. Hoewel enige uitloop in juni niet is uit te sluiten, ontbreekt naar mening van de STAB een goede onderbouwing om een migratieperiode van zalmsmolts tot 15 juni te hanteren. Een vaste startdatum van 15 maart geeft in de praktijk geen exploitatiebeperkingen voor de wkc. Het hanteren van een op rivierwatertemperatuur gebaseerde voorspelling van de start van de smoltsmigratieperiode dat is beschreven in het EWS Smolts en dat Vattenfall wenst toe te passen, heeft ook geen meerwaarde uit oogpunt van het vermijden van exploitatiebeperkingen, zo vermeldt het STAB-verslag.
8.4. Gelet op de bevindingen van de STAB over schieraalmigratie, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de migratieperiode van schieraal, zoals gedefinieerd onder 6 van bijlage 1 van de vergunning, te ruim heeft genomen. Hierbij acht de Afdeling het aannemelijk dat het migratieverloop grillig is en dat het verdedigbaar is om niet alleen de periode waarin pieken zijn waargenomen te hanteren als migratieseizoen.
Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de minister de migratieperiode van smolts onjuist heeft vastgesteld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat er volgens de STAB steekhoudende argumenten zijn om aan te nemen dat de migratieduur langer kan zijn dan 21 dagen. Uit de beschikbare informatie blijkt volgens de STAB dat smoltsmigratie op gang kan komen in de tweede helft van maart en vervolgens hoofdzakelijk plaatsvindt in de maanden april en mei. Het ligt dan voor de hand om in die periode maatregelen te treffen in het turbinebeheer. De Afdeling ziet in wat Vattenfall heeft aangevoerd geen aanleiding om de STAB hier niet in te volgen. Gelet op de bevindingen van de STAB heeft de minister ervoor mogen kiezen om geen temperatuurcriterium te hanteren bij het bepalen van het migratieseizoen van smolts, zoals gedefinieerd onder 7 van bijlage 1 bij de vergunning. Dit omdat het vastzetten van het migratieseizoen op 21 dagen na het bereiken van een watertemperatuur van 10 graden Celsius, gezien het STAB-verslag, mogelijk niet toekomstbestendig is nu migratiepieken van smolts afkomstig uit zijrivieren waarschijnlijk later kunnen optreden. Over de opmerking van de STAB dat, hoewel enige uitloop in juni niet is uit te sluiten, er naar mening van de STAB een goede onderbouwing ontbreekt om een migratieperiode van zalmsmolts tot 15 juni te hanteren, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting heeft de deskundige van de minister toegelicht dat de Roer en Ourthe smoltsmigratie laten zien in de maand juni. Daarom zou de periode in ieder geval tot en met half juni bij de migratieperiode betrokken moeten worden om smolts volledig hun beloop te laten hebben. Het merendeel van de migratie is volgens deze deskundige in de eerste helft van juni. De minister heeft toegelicht dat de migratieperiode voor smolts is gesteld tot half juni op basis van verschillende wetenschappelijke bronnen. Relevant is dat er in de Roer bij de ECI-centrale in juni nog smolts stroomafwaarts migreren. Uit onderzoek naar smolts uit de Ourthe is gebleken dat er in de monitoringsperiode 2007-2018 gedurende zeven jaar nog smolts in juni stroomafwaarts migreren. In de twee jaar durende monitoring bij de wkc zijn weliswaar geen smolts in de eerste helft van juni voorbij gekomen, maar dat zegt volgens de minister niet zo veel. De monitoring was ook niet bedoeld om de algehele migratieperiode vast te stellen. Dat er in juni bovenstrooms in de Maas nog smolts zwemmen, maakt volgens de minister duidelijk dat die ook bij de wkc aangetroffen kunnen worden. Zeker wanneer de aantallen smolts uit de zijrivieren Ourthe en Roer in de toekomst gaan toenemen, moet volgens de minister een migratieperiode tot half juni worden genomen, om het geheel toekomstbestendig te maken. De Afdeling acht hiermee het standpunt van de minister dat het migratieseizoen van smolts gesteld moet worden tot en met 15 juni afdoende onderbouwd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ook volgens de STAB enige uitloop in juni niet is uit te sluiten bij smoltsmigratie.
Het betoog slaagt niet.
Voorschrift 4 - Maatregel ten behoeve van zalmsmolts en overige prioritaire vissoorten en levensstadia
9. Vattenfall betoogt dat de stillegperiode zoals opgenomen in vergunningvoorschrift 4 te ruim is. Zij maakt daarin een onderscheid tussen de stillegging ten behoeve van zalmsmolts en stillegging ten behoeve van overige prioritaire vissoorten en levensstadia.
Over zalmsmolts voert zij aan dat de resultaten van het monitoringsonderzoek laten zien dat het niet nodig is om maatregelen te treffen in de migratieperiode van zalmsmolts van 1 april tot en met 31 mei. Een langdurige stillegging van de wkc is niet noodzakelijk om smolts te beschermen en de minister heeft de noodzaak daartoe niet aangetoond. De minister miskent dat uit de beelden van het monitoringsonderzoek van de wkc en de waterkrachtcentrale in Linne, blijkt dat voor een periode van in totaal vier jaar het EWS Smolts op basis van de watertemperatuur, bij het bereiken van 10 graden Celsius, voor beide waterkrachtcentrales een zeer goede voorspelling geeft van zowel de aanvang als de duur van de migratie. Dit omdat de migratie van smolts temperatuur gedreven is, zodat watertemperatuur een goede indicatie is van de start van de migratie.
Over de overige prioritaire vissoorten voert Vattenfall aan dat uit het cameraonderzoek blijkt dat deze niet of nauwelijks de wkc passeren. Dus daarvoor is de noodzaak van een stillegmaatregel zoals opgenomen in voorschrift 4 niet aangetoond. Zij wijst erop dat vijf van de zeven door de minister als prioritair gekwalificeerde vissoorten niet in de rivier zijn aangetroffen en de overige twee slechts zeer incidenteel.
9.1. Voorschrift 4 luidt:
"De waterkrachtcentrale dient te worden stilgelegd tussen 21.00 uur en 4.00 uur vanaf 1 april tot en met 31 mei."
9.2. De minister stelt dat de resultaten van de in opdracht van Vattenfall uitgevoerde monitoring niet representatief zijn. Volgens de minister bedraagt de meest waarschijnlijke sterfte van zalmsmolts door de wkc precies 5%. Hoewel daarmee geen aanvullende maatregelen nodig zijn om een ecologisch aanvaardbare vissterfte te bereiken voor zalmsmolts, is dat anders voor de overige prioritaire vissoorten rode aal, winde, barbeel, kopvoorn en sneep. De stillegmaatregel van voorschrift 4 is nodig om te bewerkstelligen dat de sterfte aan deze soorten betrouwbaar onder het ecologisch maximaal aanvaardbare percentage van 10% blijft. Ten aanzien van deze soorten veronderstelt Vattenfall volgens de minister ten onrechte dat wegens het sporadische voorkomen ervan, geen matregelen nodig zouden zijn ter bescherming van die soorten, terwijl evident het omgekeerde behoort te gelden.
Verder stelt de minister dat hoewel daglengte en de watertemperatuur de primaire startsignalen zijn voor de smoltsmigratie, ook een plotselinge toename in de afvoer een beslissende rol speelt. Om de smoltsmigratie in rivierecosystemen goed te kunnen voorspellen, is het essentieel dat de gecombineerde effecten van meerdere omgevingsfactoren worden betrokken in de modellering. Volgens de minister is temperatuur dus niet de enige factor voor de start van de smoltsmigratie, maar zijn er meerdere factoren die moeten worden meegewogen om een juiste voorspelling te krijgen.
9.3. De STAB geeft aan dat het zinvol is om een marge in te bouwen om in de voorliggende kwestie voldoende zekerheid te verkrijgen dat onder de ecologisch veilig geachte sterfte van 5% sterfte wordt gebleven. Gelet op de turbinesterftepercentages met de bijbehorende 95% betrouwbaarheidsintervallen die uit de onderzoeken naar voren komen, constateert de STAB dat het opnemen van een stillegmaatregel in de smoltsmigratieperiode, die tot doel heeft de sterfte flink te reduceren, zo’n veilige marge verschaft. Uit het adviesrapport van ATKB blijkt dat de stillegmaatregel als een beste beschikbare techniek (hierna: BBT)-maatregel wordt aangemerkt die voldoende zekerheid biedt dat de maximaal aanvaardbare sterfte van 5% daadwerkelijk wordt gehaald. Alles overziend kan de STAB die aanpak onderschrijven. Uit de beschouwing over het smoltsmigratieseizoen volgt dat de migratie met name in de maanden april en mei plaatsvindt. Het ligt dan volgens de STAB voor de hand om, conform voorschrift 4, stillegging in nachtelijke uren tijdens die twee maanden op te leggen.
Uit de stukken blijkt dat andere prioritaire vissoorten meeliften op de stillegmaatregel in voorschrift 4, maar niet primair bepalend zijn geweest bij de totstandkoming en omvang van de stillegmaatregel. Het wel of niet bij de beoordeling betrekken van de overige prioritaire soorten heeft in dat opzicht geen gevolgen voor het bestreden besluit, omdat voorschrift 4 hierdoor niet verandert. Het standpunt van Vattenfall dat die andere vissoorten niet langs de wkc migreren, is volgens de STAB niet heel relevant. Voorschrift 4 houdt impliciet ook rekening met een eventueel toekomstige situatie dat die vissoorten door populatieherstel talrijker zijn en er dus meer migratie kan worden verwacht.
9.4. Wat Vattenfall op dit punt heeft aangevoerd leidt niet tot twijfel aan de juistheid en volledigheid van het STAB-verslag. De Afdeling volgt dan ook de bevindingen van de STAB dat de aanpak van de minister kan worden onderschreven en dat uit de beschouwing over het smoltsmigratieseizoen volgt dat de migratie met name in de maanden april en mei plaatsvindt. Daarmee is het, zoals de STAB heeft geconstateerd, voor de hand liggend dat stillegging in nachtelijke uren gedurende die twee maanden wordt opgelegd, zoals is gedaan in voorschrift 4. In het betoog van Vattenfall is geen reden te vinden voor het oordeel dat de minister voorschrift 4 ten onrechte aan de vergunning heeft verbonden dan wel dat de daarin opgenomen tijdsperiode te ruim is genomen.
Het betoog slaagt niet.
Voorschrift 5 - Maatregel ten behoeve van schieraal en overige prioritaire vissoorten en levensstadia
10. Vattenfall betoogt dat de stillegperiode ten behoeve van schieraal zoals opgenomen in vergunningvoorschrift 5 te ruim is. Volgens haar zou de minister moeten aansluiten bij de periode voor visserijverbod genoemd in artikel 32a van de Uitvoeringsregeling visserij, namelijk van 1 september tot en met 30 november. Verder voert zij aan dat het monitoringsonderzoek laat zien dat na augustus de migratie pas op gang komt, met name in de avond- en nachtperiode en duurt tot in de eerste helft van december. Daarna zijn vrijwel geen schieralen meer waargenomen. Ook is het zo dat het overgrote deel van de schieralen migreert in het tijdsbestek tussen 18.00 uur en 6.00 uur, zodat het te verstrekkend is om in het voorschrift een tijdsbestek tussen 16.00 uur en 8.00 uur op te nemen. Vattenfall meent dat nog steeds wordt voldaan aan de maximale sterfte van 5% als deze maatregel wordt teruggebracht tot de periode tussen 18.00 uur en 6.00 uur vanaf 1 september tot 1 december.
10.1. Voorschrift 5 luidt:
"De waterkrachtcentrale dient te worden stilgelegd tussen 16.00 uur en 8.00 uur vanaf 1 augustus tot en met 31 december."
10.2. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de in het voorschrift opgenomen maatregel nodig is om voldoende bescherming te bieden aan de schieraal. Daarnaast draagt de maatregel bij aan de bescherming van sneep, winde, kopvoorn en barbeel. De minister merkt verder op dat de migratieperiode van de schieraal hoogst variabel is. Bovendien gelden bij de gesloten periode voor de schieraalvisserij andere overwegingen dan bij de bescherming van de schieraal op de Maas. Verder kan de nachtmigratie per periode verschillen, afhankelijk van omgevingsomstandigheden en dan met name afvoer, het doorzicht en de mate waarin de migratieperiode van de schieraal al is gevorderd.
10.3. De STAB heeft uiteengezet dat het geschil zich toespitst op de vraag van welk bruto sterftepercentage mag worden uitgegaan bij een debiet van 50 m3/s. Vattenfall heeft daartoe een proef uitgevoerd met doorvoer van alen bij debieten van 50 en 100 m3/s. Het resultaat van die proef is dat bij 50 m3/s hetzelfde sterftepercentage werd gevonden als bij 100 m3/s, zij het met een groter betrouwbaarheidsinterval omdat bij 50 m3/s niet werd voldaan aan de doelstelling dat bij elk debiet 100 alen werden doorgevoerd. Aangezien het gebruikelijk is dat het sterftepercentage bij lagere debieten hoger is dan bij hogere debieten en vanwege het grotere betrouwbaarheidsinterval bij 50 m3/s, heeft de minister het percentage voor 50 m3/s vermenigvuldigd met een factor zoals die bij andere waterkrachtcentrales tussen de sterftepercentages bij 100 en 50 m3/s is aangetroffen. De STAB kan deze benadering volgen, mede gezien de zorgelijke staat van de aalpopulatie. Het gevolg van het gebruik van een hoger sterftepercentage bij 50 m3/s is dat, om te voldoen aan de 5% maximale sterfte, stillegging gedurende een langere periode nodig is dan voorgesteld door Vattenfall, zo luiden de bevindingen van de STAB.
10.4. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister de in voorschrift 5 opgenomen stillegperiode had moeten beperken tot de door Vattenfall gewenste periode. De STAB heeft geconstateerd dat uitgaande van het maximaal aanvaardbaar geachte sterftepercentage een langere stillegperiode nodig is dan voorgesteld door Vattenfall. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen van de STAB te twijfelen.
Het betoog slaagt niet.
Tussenconclusie
11. Het beroep van Vattenfall is ongegrond.
Het beroep van Sportvisserij Nederland voor het overige
Tijdelijkheid vergunning
12. Sportvisserij Nederland betoogt dat de minister ten onrechte een vergunning voor onbepaalde tijd heeft verleend. Zij stelt dat toekomstige ontwikkelingen tot strengere voorschriften kunnen nopen, terwijl de voorschriften nu voor onbepaalde tijd vastliggen. Zij wijst daarbij op de voorschriften voor schieraal en zalmsmolts en stelt dat temperatuurstijging als gevolg van klimaatverandering invloed kan hebben op de migratieperiode. Deze smolts passeren dan buiten de beschermingsperiode de wkc met hoge sterfte tot gevolg. Gelet op de slechte stand van de zalmpopulatie is het onverantwoord om een maximaal aanvaardbare sterfte van 10% voor onbepaalde tijd vast te leggen. Zij vermoedt dat de minister uit vrees voor een schadeclaim terughoudend zal zijn met een ambtshalve wijziging van de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften.
Sportvisserij Nederland wijst verder op de inbreukprocedure die de Europese Commissie is gestart tegen Nederland wegens een onvoldoende implementatie van de Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW). Eén van de kritiekpunten van de Europese Commissie is gelegen in de omstandigheid dat Nederland watervergunningen voor onbepaalde tijd verleent. Sportvisserij Nederland stelt dat met het oog op een juiste implementatie en uitvoering van de KRW het verlenen van een nieuwe vergunning voor onbepaalde tijd, zonder tussentijdse wijzigingsmogelijkheid, niet langer houdbaar is. Daarbij verwijst Sportvisserij Nederland naar de brief van 23 september 2024 (Kamerstukken II, 2024/25, 27 625, nr. 674) van de minister aan de Tweede Kamer met een reactie op het besluit van de Europese Commissie om Nederland in gebreke te stellen wegens niet-naleving van de KRW. Onder verwijzing naar een beslisnota van 18 september 2024 stelt Sportvisserij Nederland dat de stukken rondom deze inbreukprocedure weliswaar vertrouwelijk en niet openbaar zijn. Maar volgens haar is voldoende duidelijk dat de Europese Commissie ageert tegen het karakter van vergunningen voor onbepaalde tijd en is ook duidelijk dat de mogelijkheid om vergunningen voor bepaalde tijd in plaats van onbepaalde tijd te verlenen, mogelijk is en al wordt toegepast. Hiervoor verwijst zij naar pagina 17 van de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 27 juni 2024 (Kamerstukken II, 2023/24, 27 624, nr. 672) over waterbeleid onder het kopje "Tijdelijke lozingsvergunningen". Gelet hierop had de minister geen vergunning voor onbepaalde tijd mogen verlenen, zo stelt Sportvisserij Nederland.
12.1. Volgens de minister kan het verzoek van Vattenfall om een vergunning voor onbepaalde tijd worden ingewilligd. Dit omdat de in de vergunning voorgeschreven maatregelen voor onbepaalde tijd borgen dat de vergunde handeling verenigbaar is met de doelstellingen van het waterbeheer zoals bedoeld in artikel 2.1 van de Waterwet.
De minister stelt dat op basis van de nu bekende onderzoeken de voorschriften uit het bestreden besluit voldoende bescherming bieden aan de relevante vissoorten. Daarom is er geen reden om de vergunning slechts voor bepaalde tijd te verlenen. Wanneer de inzichten of omstandigheden zouden wijzigen, kan dit aanleiding zijn voor een ambtshalve wijziging van de vergunning. Maar dat maakt niet dat nu geen vergunning voor onbepaalde tijd verleend kan worden. Verder heeft de minister ter zitting toegelicht dat het aalbestand wordt gemonitord, mede vanuit internationale verplichtingen, en dat in de toekomst beoordeeld kan worden of er aanleiding is in te grijpen.
12.2. STAB constateert dat de minister met de opgelegde voorschriften beoogt om BBT toe te passen die gebaseerd is op de actuele stand van de kennis. Daarbij heeft de minister, waar hij dat nodig acht met het oog op een toekomstbestendige vergunning, soms ruimere marges aangehouden, zoals bij de gehanteerde migratieperioden.
De minister streeft in zijn algemeenheid weliswaar naar het in rijkswateren terugbrengen van vissterfte tot nihil, maar de voorliggende vergunningverlening is gebaseerd op het uitgangspunt dat voor onbepaalde tijd een cumulatieve sterfte van maximaal 10% wordt toegestaan. Op basis van de ecologische onderbouwing van dat percentage, acht de STAB het niet uitgesloten dat in ieder geval voor schieraal in toekomstige jaren van een lager percentage zou moeten worden uitgegaan, om het voortbestaan van de populatie niet in gevaar te brengen. Hoe dat zich verhoudt tot het nu voor onbepaalde tijd vergunnen van een handeling gebaseerd op een sterftepercentage van 10%, acht STAB een juridische kwestie.
12.3. Uit de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 23 september 2024 volgt dat volgens de Europese Commissie het periodiek actualiseren van beheersmaatregelen voor lozings- en onttrekkingsactiviteiten onvoldoende in de Nederlandse wetgeving is geregeld. Welke concrete gevolgen dit zou moeten hebben voor de aan Vattenfall verleende watervergunning blijkt niet uit de door Sportvisserij Nederland overgelegde stukken. Zoals Sportvisserij Nederland ook zelf kenbaar maakt, kan de minister niet inhoudelijk op de inbreukprocedure ingaan. Uit de door haar overgelegde brief van de minister van 27 juni 2024 blijkt niet dat de minister is gestopt met het verlenen van vergunningen voor onbepaalde tijd. Wel maakt de Afdeling uit deze brief op dat het in de toekomst niet uitgesloten is dat de minister ambtshalve vergunningen gaat actualiseren. Op grond van artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet kan het bevoegd gezag een vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen wijzigen of aanvullen. Op grond van het derde lid, onder c, trekt het bevoegd gezag de vergunning geheel of gedeeltelijk in indien zich omstandigheden of feiten voordoen waardoor de handelingen waarvoor de vergunning is verleend, niet langer toelaatbaar worden geacht met het oog op de in de in de artikelen 2.1 en 6.11 van de Waterwet bedoelde doelstellingen en belangen. In artikel 2.1 is de doelstelling van bescherming en verbetering van de ecologische kwaliteit van watersystemen vermeld. Dit betekent dat als de toestand van de schieraal ertoe zou nopen om de vergunning in de toekomst te wijzigen of in te trekken, daar in de Waterwet een wettelijke grondslag voor is. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende geborgd dat de vergunning kan worden geactualiseerd en dat kan worden ingespeeld op toekomstige ontwikkelingen. Anders dan Sportvisserij Nederland stelt, ziet de Afdeling onvoldoende concrete aanknopingspunten om op voorhand aan te nemen dat de minister terughoudend met deze intrekkings- en wijzigingsbevoegdheid om zal gaan. Bij het wijzigen of intrekken van een vergunning met toepassing van artikel 6.22, derde lid, onder b, is namelijk van belang of een handeling nog toelaatbaar wordt geacht met het oog op de in artikel 2.1 genoemde doestellingen en de in artikel 6.11 bedoelde belangen. Een financieel belang aan de kant van de minister wegens een eventuele schadeclaim van de kant van vergunninghouder valt daar, waar daar verder ook van zij, niet onder.
Het betoog slaagt niet.
Beste beschikbare technieken
13. Sportvisserij Nederland betoogt dat de wkc is voorzien van vier horizontale Kaplanturbines die niet visvriendelijk en achterhaald zijn, en daarom niet zijn aan te merken als BBT. Er is geen visgeleidingssysteem, geen fijnrooster en er zijn geen "bypasses". De financiële aspecten die de minister zwaar heeft laten wegen bij de beoordeling van de mogelijke maatregelen zouden volgens Sportvisserij Nederland minder zwaar moeten wegen. Zij wijst erop dat Vattenfall een belangrijke partij op de mondiale energiemarkt is en dat onduidelijk is waarom Vattenfall geen betere visbeschermingsmaatregelen zou kunnen financieren. De STAB gaat volgens Sportvisserij Nederland in het verslag alleen uit van BBT-maatregelen zoals visgeleiding, roosters en aanpassing of vervanging van turbines. Daarvan heeft de STAB geconcludeerd dat deze maatregelen te kostbaar worden geacht, maar wat de kosten zijn is onbekend. Daarnaast zijn vrij recent in Lieze, bij de Belgische Maas, oude Francisturbines vervangen door meer visvriendelijke turbines. De minister heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom de wkc niet kan worden voorzien van visvriendelijkere turbines. Ook heeft de STAB in het verslag geen aandacht geschonken aan de veel laagdrempeligere technische oplossingen uit het artikel dat Sportvisserij Nederland op 11 april 2023 aan de STAB heeft verstrekt. Het gaat hierbij om kleine aanpassingen van de turbines of de inrichting hiervan, zoals elektrische signalen om vissen een bepaalde kant op te dwingen. Deze maatregelen kennen een lage financiële drempel en kunnen in aanzienlijke mate bijdragen aan het gebruik van BBT en visvriendelijkheid.
13.1. De minister wijst erop dat voor waterkrachtcentrales geen lijst met vastgestelde BBT bestaat. Het is daarom aan het bevoegd gezag om te beoordelen of sprake is van BBT. Bij die beoordeling is onder meer van belang welk type turbine wordt gebruikt, het beheer daarvan, en de mate van visschade vanwege deze turbine, het debiet dat wordt gebruikt voor energieopwekking en andere visbeschermende maatregelen en hun effectiviteit. Om uitvoering te geven aan het vereiste dat de BBT worden toegepast en om het vereiste beschermingsniveau van een maximale sterfte van schieraal en zalm(smolts) van 5% bij de wkc te halen, dienen door Vattenfall visbeschermende maatregelen te worden getroffen, aldus de minister.
De toepassing van BBT wordt in de wkc ingevuld door het voorschrijven van visvriendelijk turbinebeheer, een aangepast turbinebeheer tijdens de migratieseizoenen en stillegmaatregelen. Het visvriendelijk turbinebeheer is neergelegd in vergunningvoorschrift 3a. Deze maatregel biedt bescherming voor schieraal en zalm(smolts) en wordt gesteld vanuit het vereiste van BBT. Maar deze maatregel is niet voldoende om de vissterfte te beperken tot ten hoogste 5%. Daarom heeft de minister aanvullende maatregelen getroffen, zoals neergelegd in de vergunningvoorschriften 3b, 4 en 5. Deze voorschriften zien op aangepast turbinebeheer en stillegmaatregelen.
Volgens de minister staat op dit moment onvoldoende vast dat nieuwbouw met turbines die aan de huidige stand der techniek voldoen, financieel en technisch haalbaar is. Verder wijst de minister op een internationale bijeenkomst, waarvan de uitkomst was dat toepassing van mechanische systemen zoals fijnroosters en visgeleidingssystemen niet haalbaar zijn bij de waterkrachtcentrales op de Maas. Deze fijnroosters moeten zeer grote afmetingen hebben om te voorkomen dat de stroomsnelheid te hoog wordt ter plaatse van het rooster. Ook is het aanbrengen hiervan technisch niet haalbaar wegens de vuillast in de Maas. Volgens de minister zijn er op dit moment geen andere, betere maatregelen aantoonbaar beschikbaar.
13.2. De STAB heeft uiteengezet dat de minister de 10%-toets heeft gebruikt om de BBT op af te stemmen. De BBT bestaat in het voorliggende geval uit visvriendelijk turbinebeheer en stillegging van de wkc. BBT in de vorm van technische maatregelen, zoals visgeleiding, roosters en aanpassing of vervanging van turbines, om vissterfte te beperken, is in de voorliggende kwestie te kostbaar geacht.
In het ATKB-rapport van 28 april 2022, dat mede aan het besluit ten grondslag ligt, is een afweging gemaakt van de kosten en baten van BBT-maatregelen zoals die zijn genoemd door Sportvisserij Nederland. In het ATKB-rapport staat dat de kosten van deze maatregelen variëren van enkele miljoenen tot enkele tientallen miljoenen euro's. De gederfde opbrengsten die gepaard gaan met de in de vergunning voorgeschreven maatregelen, bedragen daarentegen enkele tienduizenden euro’s. De STAB constateert dat, met de door de minister gekozen maatregelen, kan worden voldaan aan de 5%-toets, terwijl aannemelijk is dat de kosten aanmerkelijk kleiner zijn dan die van technische aanpassingen van de wkc.
13.3. De Afdeling ziet in wat Sportvisserij Nederland heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit door de minister op het punt van BBT ontoereikend is gemotiveerd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat volgens het STAB-verslag met de door de minister gekozen maatregelen de maximaal aanvaardbare vissterfte van 5% wordt behaald. Er is een afweging gemaakt van de baten en kosten van een reeks potentiële maatregelen en de minister heeft een uitgebreide toelichting gegeven over waarom de door Sportvisserij Nederland aangedragen maatregelen technisch dan wel financieel niet haalbaar zijn.
Het betoog slaagt niet.
Bescherming van overige prioritaire vissoorten en levensstadia
14. Sportvisserij Nederland betoogt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat overige prioritaire vissoorten en levensstadia voldoende zijn beschermd met de aan de vergunning verbonden voorschriften 4 en 5. Zij voert aan dat het aan de totstandkoming van deze voorschriften ten grondslag liggende monitoringsonderzoek met camerabeelden ondeugdelijk is. Aan dit monitoringsonderzoek kan daarom weinig waarde worden gehecht. In het bijzonder baseert de minister zich op onjuiste aannames over het nachtelijke trekgedrag van vissen zoals winde en sneep. Ook is het een misverstand dat rode aal alleen over beperkte afstanden migreert. Uit Duitse onderzoeken trekt Sportvisserij Nederland de conclusie dat deze vissen niet profiteren van de maatregelen voor smolts. Daarom zou voor rode aal een lager maximaal aanvaardbaar sterftepercentage dan 10% moeten worden gehanteerd en dienen er aanvullende maatregelen genomen te worden om deze alen voldoende bescherming te bieden.
14.1. De minister heeft toegelicht dat voor de overige prioritaire vissoorten en levensstadia ten hoogste 10% sterfte per waterkrachtcentrale aanvaardbaar is, met uitzondering van zeeforel(smolts) en volwassen Noordzeehouting, waarvoor ten hoogste 5% sterfte per waterkrachtcentrale aanvaardbaar is. Vervolgens kan volgens de minister berekend worden welke reductie nodig is om op maximaal 10% dan wel 5% vissterfte uit te komen. Deze reductie kan bewerkstelligd kan worden door de maatregelen die nodig zijn voor de bescherming van zalm(smolts) en schieraal toe te passen.
Met de al voorgeschreven maatregelen ter bescherming van schieraal en smolts zijn ook de overige prioritaire vissoorten en levensstadia zodanig beschermd dat het sterftepercentage als gevolg van het passeren van de wkc kleiner dan 10% is. Dit betekent dat deze maatregelen, behalve voor schieraal en zalm(smolts) ook nodig zijn ter bescherming van deze prioritaire vissoorten en levensstadia. Het is volgens de minister niet nodig extra maatregelen te treffen ter bescherming van overige prioritaire vissoorten en levensstadia, bovenop de maatregelen voor de bescherming van zalm(smolts) en schieraal.
14.2. De STAB heeft in de stukken en in het aangevoerde in beroep geen concrete informatie aangetroffen waaruit blijkt dat overige prioritaire vissoorten onvoldoende zouden profiteren van de maatregelen die gelden voor de zalm smolts en schieraal. Een aanbeveling van ATKB in paragraaf 3.3.7 van zijn adviesrapportage aan de minister om vanwege de migratie van rode aal ook aangepast turbinebeheer van half juni tot 1 augustus in te stellen, heeft de minister niet overgenomen. De onderbouwing van de verwijzing naar het Duitse onderzoek is volgens de STAB niet nader geconcretiseerd en de STAB ziet geen aanknopingspunten om inhoudelijk te beoordelen of het standpunt van Sportvisserij Nederland doel treft.
In paragraaf 3.3 van het ATKB-rapport is uitgebreid ingegaan op de beoordeling van sterfte onder diverse andere prioritaire vissoorten die tijdens de migratie de wkc kunnen passeren. De STAB heeft hiervan kennis genomen en constateert dat de uiteindelijke indicatieve sterfteberekeningen voor die overige soorten, zoals is verwoord in paragraaf 3.3.6 van het ATKB-rapport, gebaseerd zijn op de nachtelijke stillegging tussen 21.00 en 4.00 uur in de maanden april en mei, overeenkomstig de stillegmaatregel voor zalm smolts in voorschrift 4. De beoordeling van die andere soorten heeft niet geleid tot een ander tijdsvenster dan dat al voor zalm smolts was bepaald. Uit die beoordeling volgt dat de andere soorten dus als het ware meeliften op de stillegmaatregel voor de zalm smolts, zo constateert de STAB.
14.3. Gelet op de toelichting van de minister en de bevindingen van de STAB ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat met de in voorschrift 4 en 5 aan de vergunning verbonden maatregelen onvoldoende bescherming wordt geboden aan de overige prioritaire vissoorten en levensstadia.
Het betoog slaagt niet.
Stroomopwaartse migratie
15. Sportvisserij Nederland betoogt dat de minister onvoldoende rekening houdt met stroomopwaartse migratie van volwassen zalmachtigen. Zij voert aan dat het voortbestaan van de desbetreffende soorten afhankelijk is van de terugkeer van volwassen vissen om eitjes te leggen in de stroomopwaarts gelegen delen van de Maas. Er zouden daarom maatregelen moeten worden getroffen om het inzwemmen van vis aan de achterzijde, die zich benedenstrooms bevindt, van de turbines te voorkomen. Het is volgens Sportvisserij Nederland niet uitgesloten dat volwassen zalmachtigen door stroomopwaartse migratie de turbinekokers inkomen. Zij wijst erop dat is waargenomen dat volwassen zalmachtigen proberen de uitstroomopening van turbines in te zwemmen. Maar er is ten onrechte niet onderzocht of dat gelukt is en wat er eventueel met deze vissen is gebeurd.
15.1. De minister stelt zich op het standpunt dat het opnemen van maatregelen aan de uitloop van de turbinekoker niet nodig is. Het inzwemmen van de turbines door volwassen zalmachtigen is volgens de minister zeer onwaarschijnlijk.
15.2. De STAB stelt dat stroomopwaartse vismigratie via de horizontale Kaplanturbines niet volledig kan worden uitgesloten in een situatie met een laag debiet door de Maas. Onder die omstandigheden is niet uit te sluiten dat vissen schade kunnen oplopen met sterfte als gevolg. De bron waarnaar Sportvisserij Nederland verwijst, waaruit zou blijken dat dergelijke sterfte is aangetoond bij de wkc of andere Nederlandse waterkrachtcentrales, ontbeert volgens de STAB een onderbouwing.
15.3. De Afdeling stelt vast dat direct grenzend aan het turbinehuis van de wkc een vistrap ligt waar vissen die stroomopwaarts migreren gebruik van kunnen maken. De STAB heeft laten weten dat het aannemelijk is dat zalmachtigen zelden zullen proberen door de sterke stroming via de turbines stroomopwaarts te migreren. Zij zullen de minder sterke stroming via de vistrap kiezen. Niettemin is volgens de STAB niet uitgesloten dat stroomopwaarts migrerende vissen toch in de turbines terecht kunnen komen met visschade en sterfte tot gevolg. Sportvisserij Nederland heeft aangevoerd dat nieuwe inzichten zijn ontstaan dat volwassen zalmen en zeeforellen over genoeg sprintsnelheid beschikken om stroomopwaarts de turbines te bereiken om vervolgens dodelijk geraakt te worden. Maar dat is volgens de STAB, heel kort gezegd, niet op concrete bronnen gebaseerd. Alles overziend heeft de minister zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het aan de vergunning verbinden van voorschriften die specifiek zien op maatregelen bij stroomopwaartse migratie, niet nodig is. Hierbij betrekt de Afdeling dat de al aanwezige vistrap in grote mate bescherming biedt aan stroomopwaarts migrerende vissen en dat uit de stukken in het dossier niet duidelijk blijkt van significante vissterfte als gevolg van het benedenstrooms inzwemmen van de turbines.
Het betoog slaagt niet.
Tussenconclusie
16. Het beroep van Sportvisserij Nederland is ongegrond.
Conclusie
17. De beroepen tegen het besluit van 31 mei 2022 zijn ongegrond.
18. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Janse
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025
855
BIJLAGE
Waterwet
Artikel 2.1, eerste lid, luidde tot 1 januari 2024
De toepassing van deze wet is gericht op:
[…]
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen […].
Artikel 2.10 luidde tot 1 januari 2024
Normen voor de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen worden vastgesteld krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer, in overeenstemming met het stelsel van milieudoelstellingen, opgenomen in artikel 4 van de kaderrichtlijn water.
Artikel 6.5 luidde tot 1 januari 2024
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap:
a. water te brengen in of te onttrekken aan een oppervlaktewaterlichaam;
[…].
Artikel 6.11 luidde tot 1 januari 2024
1. De in dit hoofdstuk gegeven bevoegdheden kunnen ten aanzien van handelingen als bedoeld in artikel 6.5, onderdeel c, die plaatsvinden in de Nederlandse exclusieve economische zone, mede worden toegepast ter bescherming van andere belangen dan waarin artikel 2.1 voorziet, voor zover daarin niet bij of krachtens andere wet is voorzien.
2. De in dit hoofdstuk gegeven bevoegdheden kunnen ten aanzien van handelingen als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, mede worden toegepast ter bescherming van de doelmatige werking van een zuiveringtechnisch werk.
Artikel 6.21 luidde tot 1 januari 2024
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
Artikel 6.22 luidde tot 1 januari 2024
1. Het bevoegd gezag kan een vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen wijzigen of aanvullen.
2. Het bevoegd gezag kan een vergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, indien de vergunning gedurende drie achtereenvolgende jaren niet is gebruikt.
3. Het bevoegd gezag trekt de vergunning geheel of gedeeltelijk in:
a. op aanvraag van de vergunninghouder, voor zover de doelstellingen en belangen, bedoeld in de artikelen 2.1 en 6.11, zich hiertegen niet verzetten;
b. indien zich omstandigheden of feiten voordoen waardoor de handeling of handelingen waarvoor de vergunning is verleend, niet langer toelaatbaar worden geacht met het oog op de in de artikelen 2.1 en 6.11 bedoelde doelstellingen en belangen;
c. indien een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie, dan wel een wettelijk voorschrift ter uitvoering daarvan, daartoe verplicht.
4. Het bevoegd gezag gaat in een geval als bedoeld in het derde lid, onderdeel b of c, niet tot intrekking over, voor zover kan worden volstaan met wijziging of aanvulling van de aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen.