Uitspraak
202207481/1/R3.
Datum uitspraak: 17 september 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam;
2. [appellant sub 2] en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 november 2022 in zaak nr. 20/6446 in het geding tussen:
[appellant sub 2] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende] voor het bouwen van een tweelaagse aanbouw aan de achterzijde van de woning en een constructieve doorbraak van een draagmuur op de begane grond op de locatie [locatie A] te Rotterdam.
Bij besluit van 28 oktober 2020 heeft het college het door [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 28 juni 2022 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het geconstateerde gebrek in het besluit van 28 oktober 2020 te herstellen.
Bij uitspraak van 22 november 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 28 oktober 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen acht weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en anderen hebben tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank een nieuw besluit genomen op het bezwaar van [appellant sub 2] en anderen. Bij dit besluit van 17 maart 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] en anderen wederom ongegrond verklaard en het besluit van 20 maart 2020 in stand gelaten.
[appellant sub 2] en anderen hebben bij de rechtbank een beroepschrift ingediend tegen dit besluit dat de rechtbank heeft doorgestuurd aan de Afdeling.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 april 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. drs. M.A.C. Kooij, B.P.M. Szachnowski-de Vries en C. Kesteloo, en [appellant sub 2] en anderen, in de persoon van [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 18 december 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Bij besluit van 20 maart 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen en de activiteit handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening op de locatie [locatie A] in Rotterdam. De omgevingsvergunning maakt de bouw van een tweelaagse aanbouw aan de achterzijde van de woning op dit adres en een constructieve doorbraak van een draagmuur op de begane grond mogelijk.
[appellant sub 2] en anderen wonen aan de [locatie B] en [locatie C] en zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning omdat de aanbouw hun woongenot aantast.
De aangevallen uitspraken
3. De rechtbank komt bij de tussenuitspraak tot het oordeel dat in het besluit van 28 oktober 2020 op enkele punten waarin het bouwplan afwijkt van het bestemmingsplan, is nagelaten het belang van de vergunninghouder kenbaar af te wegen tegen de door [appellant sub 2] en anderen naar voren gebrachte belangen. Naar aanleiding van de vraag of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven, overweegt de rechtbank dat zij zich kan vinden in de nadere motivering van het college ten aanzien van twee van deze punten. Voor zover de rechtbank echter heeft vastgesteld dat de onderste laag van de uitbouw in strijd is met het bestemmingsplan, overweegt zij dat het college niet afdoende heeft gemotiveerd dat het onderste deel van de uitbouw niet tot onevenredige hinder leidt. Volgens de rechtbank vormen de berging (het tuinhok) onder de vlonder inclusief de trap onlosmakelijk één geheel met de tweelaagse uitbouw en zijn deze als zodanig onderdeel van de vergunningaanvraag. De rechtbank begrijpt daarom niet het betoog van het college dat deze als vergunningvrije bouwwerken aangemerkt dienen te worden. De ruimtelijke uitstraling van het geheel, die er voor [appellant sub 2] en anderen volgens de rechtbank op neerkomt dat zij in de tuin tegen een donkere muur van 7 m aan zitten te kijken, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in het kader van de afweging van belangen ter zake van de vergunningaanvraag ook in bezwaar niet dan wel onvoldoende meegewogen. De rechtbank stelt bij de tussenuitspraak het college in de gelegenheid om het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het besluit over de ruimtelijke uitstraling te herstellen.
In haar einduitspraak overweegt de rechtbank dat zij het gewijzigde standpunt van het college dat het uitvullen van het souterrain niet in strijd is met het bestemmingsplan, niet volgt en dat het bouwplan ook anderszins in strijd blijft met het bestemmingsplan. De rechtbank ziet geen reden om terug te komen op haar oordeel dat de berging en de trap onlosmakelijk één geheel vormen met de tweelaagse uitbouw en als zodanig onderdeel zijn van de vergunningaanvraag. Verder overweegt de rechtbank dat de uiteindelijke nadere onderbouwing van het college zich met name richt op (de beperkte omvang van) het tuinhok. Volgens de rechtbank heeft het college in de aanvullende stedenbouwkundige onderbouwing nog steeds niet gemotiveerd dat de ruimtelijke uitstraling van het gehele bouwplan, dat geheel aaneengesloten aan de zijde van [locatie C] wordt gebouwd, bij [appellant sub 2] en anderen niet tot onevenredige hinder leidt. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat het college het gebrek in het bestreden besluit niet voldoende heeft hersteld en dat er daarom geen aanleiding is om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond, vernietigt het besluit van 28 oktober 2020 en draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 2] en anderen.
Het college kan zich niet verenigen met deze uitspraken en heeft hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] en anderen hebben tegen deze uitspraken voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Toetsingskader
4. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Hoger beroep van het college
Ontvankelijkheid
5. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk is, omdat de gronden van het hoger beroep niet tijdig zijn ingediend. Volgens [appellant sub 2] en anderen had het college verzocht om een termijn voor het indienen van de gronden tot en met 20 januari 2023, maar zijn de gronden blijkens de stempel op de brief bij de Afdeling binnengekomen op 30 januari 2023.
5.1. Bij brief van 30 december 2022 heeft de Afdeling het college tot en met 27 januari 2023 de gelegenheid gegeven om de gronden van het hoger beroep in te dienen. Bij brief van 23 januari 2023, bij de Afdeling via email binnengekomen op 25 januari 2023, heeft het college de gronden ingediend. Het college heeft de gronden daarmee tijdig ingediend. Het college heeft dezelfde brief per post nagestuurd en deze is binnengekomen bij de Afdeling op 30 januari 2023. Er is dus geen reden om het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk te achten.
Intrekking
6. Op de zitting heeft het college de hogerberoepsgrond ingetrokken dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag alleen betrekking had op de activiteit "bouwen" en niet op de activiteit "gebruik strijdig met het bestemmingsplan".
Uitvulling souterrain
7. Het college betoogt dat de rechtbank bij haar oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom de uitbouw in twee lagen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, niet heeft onderkend dat de uitbouw in twee lagen in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Daartoe voert het college aan dat uit de omschrijving van het begrip "bouwlaag" in het bestemmingsplan expliciet volgt dat een souterrain niet wordt beschouwd als een afzonderlijke bouwlaag. De uitbreiding van de begane grondlaag met een uitvulling van het daaronder gelegen souterrain is volgens het college aan te merken als een aanbouw in één bouwlaag in de zin van artikel 18.2.1, onder c, van de planregels.
7.1. Aan de gronden waarop de uitbouw moet komen is in het bestemmingsplan "Struisenburg" de bestemming "Tuin" toegekend.
Artikel 18.1 van de planregels luidt:
"De voor ‘Tuin’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
c. aanbouwen ten behoeve van een woning die krachtens een aangrenzende woonbestemming is toegelaten."
Artikel 18.2.1 luidt:
"Op de voor ‘Tuin’ bestemde gronden mag niet worden gebouwd, behoudens:
a. in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals pergola's, erfafscheidingen, keermuren, gebouwde terrassen, hellingbanen, (brand)trappen, tuinmeubilair, speeltoestellen, vlaggenmasten en vijvers;
b. uitstekende delen aan gebouwen;
c. aanbouwen als bedoeld in het eerste lid, onder c."
Artikel 1.1 luidt:
"Aanbouw (uitbouw): Een uitbreiding van het hoofdgebouw in één bouwlaag (hieronder wordt tevens een uitbouw begrepen). "
Artikel 1.23 luidt:
"Bouwlaag: Het tussen twee opeenvolgende vloeren (of tussen een vloer en plat dak) gelegen, voor verblijf geschikt deel van een gebouw. Een kap, vliering, zolder, souterrain, alsmede een dakopbouw binnen het theoretisch profiel van een kap, worden niet als een afzonderlijke bouwlaag beschouwd. Alleen ingeval een dakopbouw breder is dan tweederde van de pandbreedte, wordt dit als een aparte bouwlaag geteld.
NB: onder het "theoretisch profiel van een kap" wordt verstaan de ruimte binnen een kap met schuine zijden waarvan de hellingshoek ten minste 20 en maximaal 60 graden bedraagt."
7.2. Onder 5 in de einduitspraak heeft de rechtbank overwogen dat zij het (gewijzigde) standpunt van het college dat het uitvullen van het souterrain niet in strijd is met het bestemmingsplan, niet volgt.
7.3. De Afdeling overweegt dat uit artikel 1.23 van de planregels volgt dat een souterrain niet als een afzonderlijke bouwlaag wordt beschouwd. Dit betekent dat de vergunde aanbouw in dit geval moet worden aangemerkt als een uitbreiding van het hoofdgebouw in één bouwlaag en daarmee als een aanbouw in de zin van artikel 1.1 van de planregels. Omdat het hier gaat om een aanbouw ten behoeve van een woning die krachtens een aangrenzende woonbestemming is toegelaten, gaat het hier om een aanbouw als bedoeld in artikel 18.1, onder c, en 18.2, onder c, van de planregels. De conclusie is dat het bouwplan, voor zover het het zogenoemde uitvullen van het souterrain betreft, niet in strijd is met het bestemmingsplan. De Afdeling komt in zoverre dus tot een ander oordeel dan de rechtbank.
Vlonder met privacyscherm, trap en tuinhok
8. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vlonder met privacyscherm, de trap en het tuinhok in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Het college betoogt daartoe dat deze bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogelijk worden gemaakt in artikel 18.2.1, onder a, van de planregels. Uit het woord "zoals" blijkt dat de genoemde voorbeelden geen limitatieve opsomming zijn. De ruimtelijke aspecten en afwegingen ten aanzien van de bedoelde bebouwingsmogelijkheden met betrekking tot in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn reeds in de bestemmingplanprocedure meegenomen.
8.1. De Afdeling verwijst voor artikel 18.2.1 van de planregels naar wat is overwogen onder 7.1. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de vlonder met privacyscherm en de trap worden aangemerkt als in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, als bedoeld in artikel 18.2.1, onder a. Dit geldt ook voor het tuinhok, omdat dat, gelet op de op de tekening bij de aanvraag vermelde hoogte van 1,42 m en oppervlakte van 3 m2, niet kan worden aangemerkt als een gebouw. In artikel 1.37 van de planregels is een gebouw namelijk gedefinieerd als "elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt". Bij de hiervoor vermelde hoogte en oppervlakte kan niet worden gesteld dat dit bouwwerk geschikt is om te worden betreden en daarom een voor mensen toegankelijke ruimte is.
Dit betekent dat de vlonder met privacyscherm, de trap en het tuinhok niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Uit de einduitspraak blijkt niet dat de rechtbank dit heeft onderkend.
Het niet in stand laten van de rechtsgevolgen door de rechtbank
9. Omdat de tweelaagse uitbreiding en de vlonder met privacyscherm, trap en tuinhok volgens het college passen binnen het bestemmingsplan, heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand gelaten.
9.1. Bij het besluit van 28 oktober 2020 heeft het college, zoals de rechtbank ook heeft overwogen onder 7.4 van de tussenuitspraak, niet onderkend dat het bouwplan op twee punten in strijd is met het bestemmingsplan. Het besluit van 28 oktober 2020 bevat daarom geen motivering die mede ziet op deze afwijkingen. Dit is niet in geschil en daarmee zijn ook de gegrondverklaring van het beroep van [appellant sub 2] en anderen en de vernietiging van het bestreden besluit van 28 oktober 2020 niet in geschil. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat zij zich kan vinden in de nadere motivering van het college ten aanzien van die twee punten.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het bouwplan voor het overige niet afwijkt van het bestemmingsplan. De Afdeling verwijst daarbij naar hetgeen zij hiervoor onder 7.3 en 8.1 heeft overwogen over het zogenoemde uitvullen van het souterrain en over de vlonder met privacyscherm, de trap en het tuinhok. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2713, overweegt de Afdeling dat het college bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen in zoverre heeft mogen meewegen dat negatieve gevolgen van een bouwplan ook kunnen worden veroorzaakt door de fictieve realisering van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
9.2. De conclusie is dat de reden die de rechtbank heeft gegeven om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand te laten, niet juist is.
Tussenconclusie hoger beroep van het college
10. Het hoger beroep van het college is gegrond.
11. Voor de vraag of er aanleiding bestaat om, doende hetgeen de rechtbank had moeten doen, alsnog te bepalen dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand blijven, is van belang of het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen al dan niet gegrond is. Daarom ziet de Afdeling aanleiding om dat hoger beroep hier nu eerst te behandelen.
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen
Zonlichttoetreding tot balkon en tuin
12. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet alleen leidt tot minder zonlichttoetreding in hun woning en hun kelder, maar ook tot minder zonlicht op hun balkon en in hun tuin.
12.1. Onder 6 van de einduitspraak komt de rechtbank tot het oordeel dat het college in zijn aanvullende motivering nog steeds niet afdoende heeft gemotiveerd dat de uitbouw voor [appellant sub 2] en anderen niet tot onevenredige hinder leidt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met de term "onevenredige hinder" ook het oog gehad op de zonlichttoetreding in de tuin en op het balkon. De Afdeling betrekt daarbij dat de rechtbank in overweging 7.4 van de tussenuitspraak, onder meer naar aanleiding van beroepsgronden over zonlichttoetreding in de tuin en op het balkon, overweegt dat de ruimtelijke uitstraling van de vergunde bouwwerken "er voor eisers op neerkomt dat zij in de tuin tegen een donkere muur van zeven meter aan zitten te kijken". Al om die reden slaagt het betoog niet.
Haagse bezonningsnorm
13. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank met zijn verwijzing naar de Haagse bezonningsnorm onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen voor de bezonning in de woning zelf.
13.1. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank onder 7.3 overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de afname van zonlichttoetreding in het souterrain van eisers niet zodanig is, dat al daarom de omgevingsvergunning als aangevraagd had moeten worden geweigerd. In de einduitspraak is de rechtbank niet op dit oordeel teruggekomen. De rechtbank is tot dit oordeel gekomen, omdat het college, om de aanvaardbaarheid van de schaduwhinder te beoordelen, aansluiting heeft gezocht bij de Haagse bezonningsnorm, zoals neergelegd in de "Regels voor bezonning van woningen in de binnenstad". Dat deze norm als uitgangspunt neemt dat er minimaal sprake is van twee bezonningsuren op de gevel en niet uitgaat van een meetpunt in de woning, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de rechtbank niet tot haar oordeel heeft kunnen komen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, worden de "Regels voor bezonning van woningen in de binnenstad" in de rechtspraak geaccepteerd als richtsnoer bij het beoordelen van de aanvaardbaarheid van schaduwhinder als gevolg van een bouwplan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2150, onder 11.7). Al om die reden slaagt het betoog niet.
Vleermuizen
14. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er vleermuizen in de omgeving zijn waargenomen en dat kunstlicht dat naar boven schijnt vanuit de aanbouw verstorend kan werken voor de leefomgeving van de vleermuis. Zij hebben dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
Conclusie voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen
15. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond.
Eindconclusie hoger beroep van het college
16. Omdat het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ongegrond is, ziet de Afdeling, gelet op hetgeen zij hiervoor heeft overwogen, aanleiding om, doende hetgeen de rechtbank had moeten doen, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 28 oktober 2020 in stand blijven.
17. De Afdeling ziet daarom aanleiding om de einduitspraak van de rechtbank te vernietigen, voor zover het betreft de opdracht aan het college om binnen acht weken na de dag van verzending van die uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak.
18. Bij besluit van 17 maart 2023 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de gedeeltelijke vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
Proceskosten
19. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 22 november 2022, voor zover daarbij aan het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam is opgedragen om binnen acht weken na de dag van verzending van die uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 28 oktober 2020 in stand blijven;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 17 maart 2023 met kenmerk AB.2022.2.12941/KdW.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Van Ravels
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Lap
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025
288-1123