Uitspraak
202404524/1/A3.
Datum uitspraak: 13 augustus 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Leadiant Biosciences Ltd., gevestigd in Londen (Verenigd Koninkrijk), en Leadiant GmbH, gevestigd in München (Duitsland), (hierna: de vennootschappen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 juni 2024 in zaken nrs. 23/8299 en 23/8300 in het geding tussen:
de vennootschappen
en
de Autoriteit Consument en Markt (hierna: de ACM).
Procesverloop
Bij besluiten van 17 mei en 2 juni 2023 heeft de ACM beslist op een verzoek van de vennootschappen om verstrekking van informatie op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo).
Bij besluiten van 10 en 26 oktober 2023 heeft de ACM de daartegen door de vennootschappen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juni 2024 heeft de rechtbank de daartegen door de vennootschappen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de vennootschappen hoger beroep ingesteld.
De ACM heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2025, waar de vennootschappen, vertegenwoordigd door mr. K. van Lessen Kloeke, advocaat in Rotterdam, en de ACM, vertegenwoordigd door mr. L.P. Kunst en mr. P.J. Schnezler, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 30 januari 2023 hebben de vennootschappen aan de ACM verzocht om, voor zover hier van belang, verstrekking op grond van artikel 5.5 van de Woo van informatie over publicaties en presentaties van medewerkers van de ACM over een bestuurlijke boetezaak tussen de ACM en de vennootschappen.
2. De vennootschappen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de publicaties en de daarmee verband houdende e-mailberichten van en aan de auteurs, anders dan de berichten die zien op de afstemming over de publicaties binnen de ACM, naar hun aard geen verband houden met de publieke taak van de ACM, en daarom geen documenten zijn als bedoeld in artikel 2.1 van de Woo. Hierbij voeren zij aan dat het de bedoeling van de wetgever is dat snel wordt aangenomen dat informatie naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van het betrokken bestuursorgaan. Volgens hen houden de publicaties, en dus ook de met de publicaties verband houdende e-mailberichten, verband met de taken van de ACM om toe te zien op de naleving van de Mededingingswet en publiekelijk over de uitoefening van haar toezichtstaak te communiceren. Hierbij wijzen zij erop dat de publicaties zijn geschreven door medewerkers van de ACM die betrokken zijn geweest bij het onderzoek, de besluitvorming en de boeteoplegging aan de vennootschappen, publicatie al heeft plaatsgevonden voordat de ACM heeft beslist op de bezwaren van de vennootschappen in de boetezaak en in een zaak over een handhavingsverzoek, en op dat moment in het publieke domein een persbericht en een samenvatting van het boetebesluit beschikbaar waren. Volgens hen blijkt uit de verstrekte e-mailberichten dat iedereen binnen de ACM het hoofdstuk ’Excessive pricing for pharmaceuticals in the Netherlands: the Leadiant case’ in het boek ‘EU Competition Law and Pharmaceuticals’ als een ACM-project zag, dat de ACM mogelijk bij de organisatie en financiering van het boek betrokken is geweest, dat de hoofdredactie van het boek bestaat uit prominente medewerkers en oud-medewerkers van de ACM en dat het voorwoord is geschreven door de voorzitter van de ACM. Zij wijzen er verder op dat de auteurs als correspondentieadres allemaal hun werkadres bij de ACM hebben opgegeven. De vennootschappen voeren aan dat de auteurs de publicaties alleen hebben kunnen schrijven door de bij de ACM aanwezige kennis en hun directe betrokkenheid bij de behandeling van de zaken, dat zij zich niet uitsluitend hebben gebaseerd op de openbaar gemaakte samenvatting van het boetebesluit, dat personen buiten de ACM kennis hebben kunnen nemen van vertrouwelijke informatie in een proefdruk en dat door collega’s van de auteurs op de publicaties gegeven commentaar ook betrekking had op standpunten en conclusies. Hierbij wijzen zij op de geheimhoudingsplicht van artikel 7 van Pro de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt. Een enkele vermelding in een voetnoot dat de publicatie op persoonlijke titel van de auteurs is geschreven, kan er volgens hen niet toe leiden dat de publicatie, gelet op de inhoud en context ervan, geen verband meer houdt met de publieke taak, omdat het anders erg eenvoudig zou worden om de Woo te omzeilen of ontduiken. Verder voeren zij onder verwijzing naar artikel 10 van Pro de Ambtenarenwet 2017, paragraaf 4.5 van de Gedragscode Integriteit Rijk (hierna: de GIR) en aanwijzing 14 van de Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren aan dat het hier redelijkerwijs niet gaat om gangbare nevenwerkzaamheden als bedoeld in de GIR. Volgens de vennootschappen staan de uitlatingen van de auteurs in rechtstreeks verband met hun functie bij de ACM en moeten deze worden aangemerkt als gedaan in de uitoefening daarvan. Het publiek zal volgens hen meer belang aan de publicaties hechten omdat de auteurs bij de boetezaak betrokken zijn geweest. Verder voeren zij aan dat de publicaties aanleiding kunnen en moeten geven tot het vormen van beleid over publiceren door ACM-medewerkers, zodat de publicaties de interne bedrijfsvoering van de ACM betreffen.
2.1. Artikel 2.1 van de Woo luidt, voor zover hier van belang:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder […] document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college; [...]
publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd."
Artikel 5.5, eerste lid, luidt:
"Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen."
2.2. Tussen partijen is niet in geschil dat documenten die zien op de interne afstemming van de publicaties binnen de ACM verband houden met de publieke taak van de ACM en daarmee onder het bereik van de Woo vallen. De rechtbank heeft evenwel terecht geoordeeld dat de publicaties zelf niet naar hun aard verband houden met de publieke taak van de ACM. De publicaties zijn wetenschappelijk en persoonlijk van aard en zijn bestemd voor een wetenschappelijk geïnteresseerd publiek buiten de ACM. Verder is niet gebleken dat de publicaties namens de ACM zijn gedaan. In voetnoten bij de publicaties is vermeld dat de auteurs werkzaam zijn bij de ACM. Daarbij is ook aangegeven dat artikelen ‘in a personal capacity’ respectievelijk ‘in a private capacity’ zijn geschreven. Het is niet een publieke taak van de ACM om dergelijke publicaties te verzorgen of te bevorderen. De ACM heeft ook niet gepretendeerd dat zij dit als haar publieke taak ziet. De publicaties kunnen gelet hierop ook niet worden gezien als publieksvoorlichting vanuit de ACM. Dat de inhoud van de publicaties te maken heeft met de toezichttaak van de ACM, het merendeel van de auteurs als ACM-medewerkers betrokken was bij de boetezaak tegen de vennootschappen, andere ACM-medewerkers bij de publicaties betrokken waren, mogelijk vertrouwelijke informatie in strijd met de geheimhoudingsplicht is gedeeld met externen, de publicaties mogelijk niet onder de regels voor nevenwerkzaamheden vallen en de publicaties kunnen leiden tot de ontwikkeling van beleid over publiceren door ACM-medewerkers, maakt de wetenschappelijke en persoonlijke aard van de publicaties niet anders. In het verlengde hiervan heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de met de publicaties verband houdende e-mailberichten van en aan de auteurs, anders dan de berichten die zien op de afstemming over de publicaties binnen de ACM, naar hun aard geen verband houden met de publieke taak van de ACM.
Het betoog slaagt niet.
3. De vennootschappen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ACM verstrekking van namen en andere persoonsgegevens, zoals telefoonnummers, van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, mocht weigeren. Zij voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat het hier niet om openbaarmaking, maar om verstrekking gaat, en de ACM hun verdedigingsbelang zwaarder had moeten laten wegen dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de ACM-medewerkers. Hierbij is volgens hen van belang dat zij de namen van de medewerkers al kennen uit de boetezaak en de zaak over een handhavingsverzoek. De namen staan ook in de publicaties en in openbare aankondigingen en programma’s van congressen en bijeenkomsten.
3.1. Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, luidt:
"Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen […] de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer."
3.2. De toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, in het kader van een verzoek om verstrekking van informatie op grond van artikel 5.5 van de Woo, moet berusten op een afweging door het bestuursorgaan van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer tegen het belang van de verzoeker bij kennisneming van de op hem betrekking hebbende informatie. Ook bij de verstrekking van informatie als bedoeld in artikel 5.5 van de Woo moet het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van anderen worden betrokken (vergelijk Kamerstukken II, 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 51). Bij de te verrichten belangenafweging speelt het verdedigingsbelang van de vennootschappen in de boetezaak en de zaak over een handhavingsverzoek geen rol. Voor de toegang tot stukken in een bestuursrechtelijke procedure gelden de regels over die toegang in de Algemene wet bestuursrecht (vergelijk Kamerstukken II, 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 51).
De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de ACM het belang van de vennootschappen redelijkerwijs minder zwaar heeft kunnen wegen, omdat de ACM-medewerkers geen publieke functies bekleden. Dat de vennootschappen de namen al kennen en de namen elders zijn gepubliceerd, maakt dit niet anders.
Het betoog slaagt niet.
4. De vennootschappen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ACM verstrekking van informatie over persoonlijke beleidsopvattingen met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, mocht weigeren. Zij voeren aan dat de rechtbank onvoldoende gewicht heeft toegekend aan hun verdedigingsbelang.
4.1. Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, luidt:
"In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter."
4.2. De toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, in het kader van een verzoek om verstrekking van informatie op grond van artikel 5.5 van de Woo, moet berusten op een afweging door het bestuursorgaan van het belang van het kunnen voeren van intern beraad tegen het belang van de verzoeker bij kennisneming van de op hem betrekking hebbende informatie, waarbij het verdedigingsbelang van de vennootschappen, zoals hiervoor in 3.2 is overwogen, geen rol speelt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ACM het belang van de vennootschappen redelijkerwijs minder zwaar heeft kunnen wegen.
Het betoog slaagt niet.
5. De vennootschappen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ACM mocht weigeren met toepassing van artikel 5.5, vierde lid, van de Woo, onder voorwaarden informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken. Zij wijzen erop dat zij voorwaarden zouden accepteren, zolang zij maar niet belemmerd zouden worden in het gebruik van de informatie in de boetezaak en de zaak over een handhavingsverzoek.
5.1. Artikel 5.5, vierde lid, van de Woo, luidt:
"Het bestuursorgaan kan aan de verstrekking voorwaarden verbinden ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2, tenzij de gevraagde informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar voor eenieder zou zijn."
5.2. Gelet op wat hiervoor onder 3.2 is overwogen, hoefde de ACM niet met toepassing van artikel 5.5, vierde lid, van de Woo mogelijk te maken dat de vennootschappen informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kunnen gebruiken in de boetezaak en de zaak over een handhavingsverzoek.
Het betoog slaagt niet.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
7. De ACM hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Hartsuiker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2025
620