Uitspraak
202300343/1/A3.
Datum uitspraak: 6 augustus 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 december 2022 in zaken nrs. 20/4448 en 20/4451 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd in [woonplaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 17 december 2019 heeft de minister aan [wederpartij] een boete opgelegd van in totaal € 6.300,00 (hierna: het boetebesluit) wegens twee overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) en aan [wederpartij] een schriftelijke ‘waarschuwing preventieve stillegging van werk’ gegeven (hierna: het waarschuwingsbesluit).
Bij twee afzonderlijke besluiten van 10 juli 2020 heeft de minister het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard (hierna: het eerste besluit op bezwaar) en het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het waarschuwingsbesluit ongegrond verklaard (hierna: het tweede besluit op bezwaar).
Bij uitspraak van 8 december 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen de besluiten van 10 juli 2020 ingestelde beroepen gegrond verklaard, het eerste besluit op bezwaar vernietigd voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, het boetebesluit herroepen voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, de boete vastgesteld op € 3.060,00, het tweede besluit op bezwaar vernietigd, het waarschuwingsbesluit herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 mei 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.M. Pelgrim en [persoon A], en [wederpartij], vertegenwoordigd door [persoon B] en [persoon C], bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat in 's-Hertogenbosch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
2. [wederpartij] is een gecertificeerd asbestsaneringsbedrijf. Op 11 februari 2019 voerde [wederpartij] een opdracht uit in IJzendijke, waarbij zij asbesthoudende golfplaten van het dak van een loods moest verwijderen. De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie) heeft naar aanleiding van een melding dat op die locatie asbestsaneringswerkzaamheden zouden plaatsvinden, een inspectie uitgevoerd. Op 6 januari 2019 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie een boeterapport van de inspectie opgesteld.
2.1. In het boeterapport staat onder andere dat tijdens de inspectie is geconstateerd dat de werkzaamheden werden uitgevoerd met een hijswerktuig, oftewel een torenkraan met een werkbak aan een hijsketting. In de werkbak stonden personen, terwijl het hijswerktuig uitsluitend is bedoeld voor het vervoeren van goederen. Hiermee is in strijd gehandeld met artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. Volgens de Nederlandse Arbeidsinspectie deed zich geen uitzonderingsgeval voor zoals opgenomen in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit. [wederpartij] had gebruik moeten maken van een verreiker. Ook staat in het boeterapport dat [wederpartij] in strijd met artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit heeft gehandeld. Het hijswerktuig werd namelijk niet gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor het hijswerktuig is ingericht en bestemd.
2.2. Omdat niet aan de veiligheidseisen werd voldaan heeft de minister aan [wederpartij] een boete van in totaal € 6.300,00 opgelegd. De boete voor de overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit bedraagt € 2.700,00. De boete voor de overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit bedraagt € 3.600,00. Ook heeft de minister een schriftelijke ‘waarschuwing preventieve stillegging van werk’ gegeven omdat [wederpartij] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit herhaaldelijk heeft overtreden. De waarschuwing houdt in dat de minister bij een toekomstige soortgelijke overtreding een bevel tot stillegging van werk kan opleggen om herhalingen van de overtreding te voorkomen.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft eerst geoordeeld dat de minister aan [wederpartij] terecht de boete van € 3.600,00 heeft opgelegd vanwege overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. Daarna heeft de rechtbank geoordeeld dat [wederpartij] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden omdat de uitzonderingsgrond van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit van toepassing is. Slechts een beperkt deel van de golfplaten kon met een verreiker worden bereikt, terwijl de rest van de te verwijderen golfplaten enkel kon worden bereikt met een hijswerktuig. Als voor het beperkte deel van de golfplaten een verreiker zou zijn gebruikt, had het totale oppervlak twee keer moeten worden vrijgegeven en had voor het beperkte oppervlak een verreiker moeten worden aangevoerd. Dit zou zorgen voor dubbele vervoersbewegingen. Volgens de rechtbank kon van [wederpartij] niet worden verlangd dat zij deze dubbele vervoersbewegingen zou maken. De rechtbank heeft daarom geconcludeerd dat de minister ten onrechte de boete van € 2.700,00 heeft opgelegd.
Omdat [wederpartij] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden, kan volgens de rechtbank ook niet worden gesproken van een herhaaldelijke overtreding van deze bepaling. De minister heeft daarom ten onrechte een waarschuwing gegeven. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden. Daarom heeft de rechtbank de boete van € 3.600,00 met 15% gematigd en de uiteindelijke hoogte van de boete vastgesteld op € 3.060,00.
Omvang van het geding
4. Het hoger beroep van de minister ziet op de boete die is opgelegd wegens overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit en de waarschuwing. De boete van € 3.600,00, die is opgelegd omdat [wederpartij] in strijd met artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit heeft gehandeld, is in hoger beroep niet aan de orde.
Oordeel van de Afdeling
5. De minister krijgt in hoger beroep gelijk. Dit betekent dat de minister aan [wederpartij] terecht een boete heeft opgelegd van € 2.700,00 vanwege overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit en terecht een waarschuwing heeft gegeven. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het eerste besluit op bezwaar heeft vernietigd voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, het boetebesluit heeft herroepen voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, de boete heeft vastgesteld op € 3.060,00, het tweede besluit op bezwaar heeft vernietigd, het waarschuwingsbesluit heeft herroepen en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Het beroep van [wederpartij] is gegrond vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling zal hierna aan de hand van de hogerberoepsgronden van de minister en de beroepsgronden van [wederpartij] die de rechtbank niet heeft beoordeeld uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Beoordeling van de hogerberoepsgronden van de minister en de beroepsgronden van [wederpartij]
Heeft [wederpartij] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit overtreden?
6. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden. De minister voert hiertoe aan dat het maken van dubbele vervoersbewegingen geen uitzondering is die mogelijk wordt gemaakt door artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit.
6.1. Het vervoeren van personen met een hijs- of hefwerktuig dat bestemd is voor goederen is in beginsel verboden om de veiligheid van personen te waarborgen. In artikel 7.23d van het Arbobesluit staat in welke situaties een uitzondering op dit verbod geldt. In deze bepaling was ten tijde van de overtreding een zogenoemde ‘redelijkerwijsclausule’ opgenomen. In de toelichting bij het Arbobesluit (Stb. 1997, 60, blz. 147) is opgenomen dat bij de beoordeling van een beroep op de redelijkerwijsclausule met name de technische, operationele en economische haalbaarheid van de maatregelen enerzijds zullen worden afgewogen tegen de mate van het door de arbeid veroorzaakte gevaar voor de veiligheid, de gezondheid en het welzijn bij de arbeid anderzijds.
[wederpartij] heeft op de zitting bij de Afdeling aangevoerd dat zij had mogen afzien van het gebruik van een verreiker omdat de totale reistijd van en naar de locatie van de opdracht ongeveer vijf uur was, de opdracht niet lang zou duren en het oppervlak waar asbest verwijderd had moeten worden met een verreiker niet groot was. [wederpartij] heeft geen stukken overgelegd of anderszins aannemelijk gemaakt dat zij bij haar beslissing om de verreiker niet te gebruiken bij de uitvoering van de opdracht ook de veiligheid van haar werknemers of andere relevante omstandigheden heeft betrokken anders dan de kosten die de inzet van de verreiker met zich zou brengen. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de veiligheid van de werknemers zwaarder weegt dan de door [wederpartij] genoemde dubbele vervoersbewegingen en het twee keer vrijgeven van de locatie. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit hier van toepassing is. Dit betekent dat [wederpartij] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden en dat de minister terecht een boete heeft opgelegd.
Het betoog van de minister slaagt.
Had de minister de boete moeten matigen?
7. [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat alle matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel boeteoplegging) in dit geval van toepassing zijn. De minister had gelet hierop de boete moeten matigen, aldus [wederpartij].
7.1. Zoals de Afdeling hierboven heeft geoordeeld was de door [wederpartij] gehanteerde werkwijze in strijd met artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. Daarom heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] geen veilige werkwijze heeft gecreëerd als bedoeld in artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel. Voor de beoordeling of de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd, als bedoeld in artikel 1, elfde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel, is van belang of sprake is van een veilige werkwijze. De minister heeft zich in dit geval dus ook terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] geen noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor een veilige werkwijze, want door geen verreiker voor een deel van het dak beschikbaar te stellen was er geen veilige werkwijze. Omdat [wederpartij] het gebruik van een hijswerktuig heeft voorgeschreven, is ook geen sprake van adequate instructies en adequaat toezicht op een veilige werkwijze. Uit het voorgaande volgt dat geen van de in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel opgenomen matigingsgronden van toepassing is. De minister heeft de boete daarom terecht niet gematigd.
Het betoog van [wederpartij] slaagt niet.
Mocht de minister aan [wederpartij] een waarschuwing geven?
8. De minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [wederpartij] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit, herhaaldelijk heeft overtreden en hij daarom een waarschuwing mocht geven.
9. [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat de minister bij zijn afweging om al dan niet een waarschuwing te geven had moeten betrekken dat artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit inmiddels is gewijzigd en dat de boete had moeten worden gematigd. Deze omstandigheden vallen volgens [wederpartij] onder artikel 4, eerste en derde lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: de Beleidsregel preventieve stillegging). De omstandigheden hadden de minister ertoe moeten brengen geen waarschuwing te geven. Ook is de waarschuwing volgens [wederpartij] in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister kon van haar niet verwachten dat zij twee arbeidsmiddelen zou gebruiken voor deze opdracht. Volgens [wederpartij] is het onevenredig om hiervoor een waarschuwing voor de komende vijf jaar op te leggen.
10. Omdat de Afdeling in rechtsoverweging 6.1 heeft geoordeeld dat [wederpartij] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden en [wederpartij] niet heeft betwist dat zij deze bepaling eerder, namelijk ook al op 11 juli 2017, heeft overtreden, heeft de minister terecht een waarschuwing gegeven.
De Afdeling volgt [wederpartij] niet in haar betoog dat de minister op grond van artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging had moeten afzien van het geven van een waarschuwing. De waarschuwing ziet op het overtreden van dezelfde bepaling, namelijk artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat bij een volgende overtreding zal worden meegewogen dat artikel 7.23d van het Arbobesluit inmiddels is gewijzigd. Als bij constatering van een nieuwe overtreding een bevel tot stillegging van werk wordt opgelegd, kan [wederpartij] daartegen een procedure starten waarbij de minister de recidive in het licht van deze wijziging kan meewegen.
De Afdeling volgt [wederpartij] ook niet in haar betoog dat de minister op grond van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging had moeten afzien van het geven van een waarschuwing. Zoals de Afdeling in rechtsoverweging 7.1 heeft geoordeeld heeft de minister de boete terecht niet gematigd.
De Afdeling is verder van oordeel dat de omstandigheden die [wederpartij] heeft genoemd niet meebrengen dat de nadelige gevolgen voor [wederpartij] van de waarschuwing onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel, te weten het beschermen van de veiligheid en gezondheid van de werknemers. Dergelijke bijzondere omstandigheden zijn de Afdeling verder ook niet gebleken. De minister heeft in dit geval dan ook gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing.
10.1. Het betoog van de minister slaagt. Het betoog van [wederpartij] slaagt niet.
Overschrijding van de redelijke termijn
11. De Afdeling beoordeelt in boetezaken steeds ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, als de duur van de totale procedure onredelijk lang is zie onder meer haar uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526). Uit de rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden, als behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is begonnen uitspraak is gedaan. Deze termijn begint op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
12. Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 21 november 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure vijf jaar en negen maanden, en daarmee 21 maanden te lang heeft geduurd. In boetezaken waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden wordt naar bevind van zaken gehandeld. De Afdeling ziet aanleiding om de boete van € 2.700,00 te matigen met 15% tot een bedrag van € 2.295,00. Dit betekent dat de totale boete € 5.355,00 bedraagt.
Slotsom
13. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het eerste besluit op bezwaar heeft vernietigd voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, het boetebesluit heeft herroepen voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, de boete heeft vastgesteld op € 3.060,00, het tweede besluit op bezwaar heeft vernietigd, het waarschuwingsbesluit heeft herroepen en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
Het beroep van [wederpartij] is gegrond omdat de boete wordt gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het eerste besluit op bezwaar vernietigen voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, het boetebesluit herroepen voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag en de boete vaststellen op € 5.355,00. Ook zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde eerste besluit op bezwaar.
14. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 december 2022 in zaken nrs. 20/4448 en 20/4451, voor zover de rechtbank het eerste besluit op bezwaar van 10 juli 2020, kenmerk WBJA/SVIA/1.2020.0097.001, heeft vernietigd voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, het boetebesluit van 17 december 2019, kenmerk 071901493/04, heeft herroepen voor wat betreft de hoogte van het boetebedrag, de boete heeft vastgesteld op € 3.060,00, het tweede besluit op bezwaar van 10 juli 2020, kenmerk WBJA/SVIA/1.2020.0098.001, heeft vernietigd, het waarschuwingsbesluit van 17 december 2019, kenmerk 071903258/03, heeft herroepen en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 10 juli 2020;
III. bepaalt dat de opgelegde boete aan [wederpartij] op € 5.355,00 wordt gesteld;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde eerste besluit op bezwaar van 10 juli 2020;
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2025
735-990
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 28a. Bevel stillegging van werk in verband met recidive
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. […]
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 7.18. Hijs- en hefwerktuigen
[…]
4. Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd.
[…]
Artikel 7.23d. Specifieke bepalingen betreffende het gebruik van werkbakken
1. Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op het vervoer van werknemers met behulp van een werkbak die is gekoppeld aan een hijs- of hefwerktuig indien vanuit die werkbak werkzaamheden worden verricht die jaarlijks hooguit enkele keren plaatsvinden en die per keer niet langer duren dan vier uren, op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en indien toepassing van andere, meer geëigende middelen om die plaatsen te bereiken, grotere gevaren zou meebrengen dan het vervoer van werknemers met een werkbak als vorenbedoeld, of de toepassing van zodanige middelen redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
[…]
Artikel 9.10a. Stillegging van werk in verband met recidive
1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
[…]
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving
Artikel 1. Boeteoplegging
[…]
11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
[…]
Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
Artikel 4. Het achterwege laten van een waarschuwing of van een bevel tot preventieve stillegging
1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
[…]
3. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.