Uitspraak
202306606/1/A2.
Datum uitspraak: 21 mei 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 september 2023 in zaak nr. 21/1689 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B], wonend in [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 27 augustus 2020 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in door hem geleden planschade afgewezen.
Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 september 2023 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 januari 2021 vernietigd en het college opgedragen om opnieuw op het verzoek van [wederpartij] te beslissen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 april 2024 heeft het college, uitvoering gevend aan de uitspraak van de rechtbank en voor zover thans van belang, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en hem een tegemoetkoming ten bedrage van € 20.200,- toegekend, te vermeerderen met de wettelijke rente van € 2.759,21.
[wederpartij] heeft te kennen gegeven zich te kunnen vinden in het besluit van 12 april 2024.
Klein Piershil B.V. (hierna: Klein Piershil) heeft een zienswijze ingediend naar aanleiding van dit besluit.
Het college heeft een nadere reactie ingediend.
Klein Piershil heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak tegelijk met de zaken met nummers 202306601/1/A2, 202306608/1/A2, 202306611/1/A2, 202306614/1/A2, 202306617/1/A2, 202306619/1/A2 en 202306621/1/A2 ter zitting behandeld op 31 maart 2025, waar - in deze zaak - het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Jager en mr. N.J.K. Eijpe, advocaten in Den Haag, en door mr. R. Surie, vergezeld door mr. L.A. Vos, W. de Jager en H.J. den Boef, werkzaam bij Thorbecke B.V., en [wederpartij A], bijgestaan door drs. S.A.N. Geerling, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Klein Piershil, vertegenwoordigd door haar [directeur] en door mr. M.S. van der Hoek, advocaat in Den Haag, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] is sinds 26 augustus 2005 eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nieuw-Beijerland (hierna: de woning).
2. Bij brief van 19 februari 2020 heeft [wederpartij] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het provinciaal inpassingsplan "Windpark Spui" (hierna: het plan), dat op 7 november 2016 in werking is getreden en op 17 januari 2018 onherroepelijk is geworden. Met dit plan is de oprichting van windpark Spui, bestaande uit vijf in een lijnopstelling staande windturbines, mogelijk gemaakt langs het Spui, ten oosten van Nieuw-Beijerland en ten noorden van Piershil. De maximale bouwhoogte van de windturbines is 140 meter en de rotordiameter is maximaal 136 meter (de tiphoogte is dus maximaal 208 meter). De dichtstbijzijnde windturbine is gelegen op circa 620 meter van de woning. Volgens [wederpartij] leidt het windpark tot geluidhinder en horizonvervuiling en is zijn woning slechter te verkopen. De geleden planschade bedraagt volgens [wederpartij] € 70.000,-.
3. Het college heeft een overeenkomst met Klein Piershil, de initiatiefneemster van het windpark, gesloten op grond waarvan Klein Piershil eventueel uit te keren planschadevergoedingen voor haar rekening neemt.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
5. De door [wederpartij] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Bestreden besluitvorming
6. Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag van [wederpartij] advies gevraagd aan Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke). Thorbecke heeft in haar advies van 29 juni 2020, voor zover thans van belang, uiteengezet dat voor [wederpartij] ten tijde van de aankoop van de woning op 6 augustus 2005 voorzienbaar was dat er windmolens zouden kunnen worden gerealiseerd op de locatie van het uiteindelijke windpark. Volgens Thorbecke was in de Nota Wervel 2003 (hierna: de Nota Wervel), die door provinciale staten van Zuid-Holland op 22 oktober 2003 is vastgesteld, de locatie al aangewezen als zoekgebied voor windmolens. Aangezien de Nota Wervel een beleidsvoornemen is dat openbaar is gemaakt, blijft het vastgestelde planologische nadeel wegens voorzienbaarheid voor rekening van [wederpartij]. Gelet hierop komt zij niet toe aan een schadewaardering, aldus Thorbecke. Thorbecke heeft zich in het advies evenmin uitgelaten over de omvang van het normaal maatschappelijk risico.
Het college heeft dit advies aan het besluit van 27 augustus 2020 ten grondslag gelegd en dit besluit, onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie van 4 januari 2021, gehandhaafd bij besluit van 21 januari 2021.
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank heeft overwogen dat in de Nota Wervel zoekgebied "Hoeksche Waard West" (locatie 50) als studielocatie/zoekgebied is aangemerkt, wat inhoudt dat de wenselijkheid van een windpark op die locatie nog afhangt van de uitkomsten van nader onderzoek. Het zoekgebied is volgens de rechtbank voldoende concreet aangeduid op kaart 3 bij de Nota Wervel en de locatie van het windpark valt binnen dit zoekgebied. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college evenwel niet aannemelijk gemaakt dat de Nota Wervel ten tijde van de aankoop van de woning door [wederpartij] openbaar was gemaakt. Ook het standpunt van het college dat voorzienbaarheid kan worden aangenomen op basis van de Ontwerpnota Wervel heeft de rechtbank, om dezelfde reden, niet gevolgd. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard en het college opgedragen opnieuw op diens bezwaar te beslissen.
Hoger beroep college
8. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Nota Wervel voor eenieder te raadplegen was via het internet en dat op de desbetreffende webpagina duidelijk staat aangegeven waar de Nota Wervel over gaat en op welk gebied het beleidsvoornemen betrekking heeft. Volgens het college blijkt uit het digitaal archief "De Wayback Machine" dat de Nota Wervel in ieder geval sinds 17 december 2003 te raadplegen was via de provinciale website. De Wayback Machine heeft op 18 september 2004 een screenshot gemaakt van de webpagina. Onderaan die webpagina staat aangegeven dat deze voor het laatst is gewijzigd op 17 december 2003, zodat kan worden aangenomen dat de webpagina sindsdien in die vorm op de website van de provincie te vinden was. Na doorklikken kon op een website worden gekomen waarin wordt aangegeven dat provinciale staten de locaties voor windturbines in Zuid-Holland definitief hebben vastgesteld en dat deze locaties zijn neergelegd in de Nota Wervel. Door op een link op de webpagina te klikken, kon de Nota Wervel vervolgens worden gedownload. Door het bezoeken van de website van provinciale staten en in totaal drie muisklikken, kon een redelijk denkend en handelend koper in dit geval op de hoogte zijn van de potentiële locaties van windturbines in Zuid-Holland. Dit is volgens het college voldoende om voorzienbaarheid aan te nemen.
Voor het geval wordt geoordeeld dat geen voorzienbaarheid kan worden aangenomen op basis van de Nota Wervel, betoogt het college dat de voorzienbaarheid kan worden gestoeld op de Ontwerpnota Wervel. In deze Ontwerpnota was de locatie voor windturbines al opgenomen. In een persbericht van 6 maart 2003 op de website van de provincie is aangegeven dat de Ontwerpnota ter inzage ligt bij de provincie-bibliotheek. Ook wordt daar aangegeven dat een exemplaar kan worden opgevraagd. Uit het digitaal archief van De Wayback Machine blijkt dat de Ontwerpnota in ieder geval sinds 29 maart 2003 digitaal te raadplegen was via de website van de provincie. De Ontwerpnota kon ook via die website worden gedownload. Op basis hiervan had een redelijk denkend en handelend koper de locatie van de windturbines redelijkerwijs kunnen weten. Ten overvloede wijst het college verder nog op een persbericht van 30 september 2003 op de website van de provincie, waarin staat dat de definitieve plaatsingsvisie voor windturbines in Zuid-Holland is vastgesteld door het college en dat de Nota Wervel zal worden voorgelegd aan provinciale staten. Ook wordt in het persbericht aangegeven dat er ongeveer 50 bedenkingen zijn binnengekomen op de Ontwerpnota. Hieruit blijkt dat het ontwerp bij een breed publiek bekend was. Weliswaar kan de provincie niet meer aantonen dat het ontwerp is gepubliceerd in een (lokaal) nieuwsblad dat wordt verspreid in Nieuw-Beijerland, maar het college ziet niet waarom dat gegeven meer gewicht in de schaal zou moeten leggen dan een publicatie op de provinciale website. Een redelijk denkend en handelend koper zal immers eerder de website raadplegen dan het archief van een lokaal nieuwsblad, zeker als die koper elders woont voordat hij het desbetreffende perceel koopt, aldus het college.
8.1. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en is vereist dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan.
Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
Vergelijk de overzichtsuitspraak planschade van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.23, 5.26, 5.28 en 5.30.
8.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de Nota Wervel ten tijde van de investeringsbeslissing van [wederpartij] op 6 augustus 2005 openbaar is gemaakt. Het college heeft ook in hoger beroep geen stukken kunnen overleggen waaruit blijkt dat de Nota Wervel op de juiste wijze bekend is gemaakt en ter inzage is gelegd. Het college heeft in hoger beroep ter onderbouwing van zijn standpunt enkel verwezen naar de screenshot van de website van De Wayback Machine van 18 september 2004, waaruit volgens hem zou blijken dat de Nota Wervel sinds 17 december 2003 raadpleegbaar was op de website van de provincie. Het college heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat van [wederpartij] verwacht mocht worden dat hij ten tijde van de investeringsbeslissing kennis zou nemen van de gestelde publicatie van de Nota Wervel op de (algemene) website van de provincie. Bovendien heeft het college met de screenshot niet aannemelijk gemaakt dat [wederpartij] de Nota Wervel ten tijde van zijn investeringsbeslissing op 6 augustus 2005 ook daadwerkelijk op die website zou hebben aangetroffen. De screenshot is van een andere datum en bewijst niet dat de Nota Wervel toen voor [wederpartij] via de provinciale website raadpleegbaar was.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
8.3. Anders dan het college betoogt kan de voorzienbaarheid evenmin worden gestoeld op de Ontwerpnota Wervel. Voor zover het college ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst naar de screenshot van De Wayback Machine van 29 maart 2003, verwijst de Afdeling naar wat hiervoor onder 8.2 is overwogen. Ook hier geldt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat van [wederpartij] verwacht mocht worden dat hij ten tijde van de investeringsbeslissing kennis zou nemen van de gestelde publicatie van de Ontwerpnota Wervel op de (algemene) website van de provincie en dat [wederpartij] die Ontwerpnota op 6 augustus 2005 dan ook daadwerkelijk op die website zou hebben aangetroffen.
Ditzelfde geldt voor de twee persberichten waar het college naar heeft verwezen en die op de website van de provincie gepubliceerd zouden zijn geweest. Daar komt bij dat [wederpartij] uit deze persberichten niet had hoeven begrijpen dat er - mogelijk - windturbines in de omgeving van Nieuw-Beijerland zouden komen. In de persberichten wordt onder verwijzing naar de Ontwerpnota Wervel respectievelijk de Nota Wervel vermeld dat het college locaties voor windturbines in Zuid-Holland heeft vastgesteld en wordt een aantal locaties concreet genoemd. Uit deze persberichten blijkt niet dat de omgeving van Nieuw-Beijerland tot die locaties behoort of dat deze omgeving als zoek- of studielocatie voor windturbines is aangemerkt. Daarmee zijn deze publicaties niet concreet genoeg om [wederpartij] voorzienbaarheid tegen te werpen.
Het voorgaande betekent dat ook op basis van de persberichten geen voorzienbaarheid kan worden aangenomen. Het betoog van het college slaagt ook in zoverre niet.
Conclusie hoger beroep
9. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
Besluit van 12 april 2024
10. Het college heeft, uitvoering gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Aan dit besluit heeft het college een advies van Thorbecke van 8 maart 2024 ten grondslag gelegd. Voor zover hier van belang heeft Thorbecke daarin uiteengezet dat door de inwerkingtreding van het inpassingsplan een (middelzwaar) planologisch nadeel is ontstaan voor de woning van [wederpartij]. Volgens Thorbecke is sprake van een beperkte aantasting van het karakter van het uitzicht en verminderde situeringswaarde van de woning. Daarnaast is sprake van een middelzware toename van geluidhinder en enige slagschaduwhinder. Door de taxateur is de woning voorafgaand aan de planologische wijziging op een waarde van € 490.000,- getaxeerd en na die wijziging op een waarde van € 460.000,-, zodat de geleden planschade € 30.000,- bedraagt. Thorbecke heeft geen aanleiding gezien voor een verhoogd normaal maatschappelijk risico en is ervan uitgegaan dat het normaal maatschappelijk risico 2% bedraagt. Dit betekent dat een bedrag van € 20.200,- voor vergoeding in aanmerking komt, aldus Thorbecke.
11. Het besluit van 12 april 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19 eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
12. Klein Piershil kan zich met dit besluit niet verenigen en heeft daartegen gronden ingediend.
Gronden tegen nieuw besluit
Voorzienbaarheid
13. Klein Piershil betoogt, onder verwijzing naar het hoger beroepschrift dat zij in de zaak met nummer 202306601/1/A2 heeft ingediend, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] geen voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen.
13.1. Voor zover Klein Piershil het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank en deze had willen betwisten, had zij hoger beroep tegen die uitspraak moeten instellen. Klein Piershil heeft dat niet gedaan. Dit betekent dat aan een inhoudelijke beoordeling van dit betoog niet kan worden toegekomen.
14. Klein Piershil betoogt verder dat, nu de rechtbank alleen heeft geconcludeerd dat het college op basis van de door hem in beroep overgelegde stukken geen voorzienbaarheid had mogen tegenwerpen, het college nader onderzoek had moeten verrichten naar publicaties waaruit blijkt dat de ontwikkeling voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van de woning door [wederpartij]. Uit het nadere advies van Thorbecke blijkt niet dat het college dit nadere onderzoek heeft verricht. Daarmee is het nieuwe besluit op bezwaar onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd, aldus Klein Piershil.
14.1. Uit het hoger beroep van het college in deze zaak blijkt dat het college nogmaals onderzoek heeft gedaan naar de openbaarmaking van zowel de Nota Wervel als de Ontwerpnota Wervel en dat het in dat kader nieuwe stukken heeft overgelegd waaruit volgens hem blijkt dat de ontwikkeling voor [wederpartij] voorzienbaar was. Gelet op de inhoud van het hoger beroep van het college, mist het betoog van Klein Piershil feitelijke grondslag.
Het betoog slaagt niet.
Normaal maatschappelijk risico
15. Klein Piershil betoogt ten slotte dat het college ten onrechte is uitgegaan van een normaal maatschappelijk risico van 2%, aangezien de rechtbank in de uitspraken die ter beoordeling voorliggen in de zaken met nummers 202306601/1/A2 en 202306621/1/A2 heeft geoordeeld dat het normaal maatschappelijk risico 3% bedraagt.
15.1. In - onder meer - de uitspraak van vandaag in zaak nummer 202306621/1/A2, ECLI:NL:RVS:2025:2136, heeft de Afdeling het oordeel van de rechtbank bevestigd dat de ontwikkeling en realisatie van een windpark op agrarische gronden op zichzelf is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling en dat deze ontwikkeling past in een reeks van jaren gevoerd ruimtelijk beleid, zodat het normaal maatschappelijk risico 3% bedraagt. Gelet hierop, had het college het advies van Thorbecke op het punt van het normaal maatschappelijk risico niet mogen volgen en had het het normaal maatschappelijk risico op 3% moeten stellen.
Het betoog slaagt.
Conclusie beroep
16. Het beroep van Klein Piershil is gegrond. Het besluit van 12 april 2024 moet worden vernietigd, voor zover daarin aan [wederpartij] een tegemoetkoming in planschade van € 20.200,-, exclusief wettelijke rente, is toegekend. De Afdeling zal, zelf in de zaak voorziend, bepalen dat [wederpartij] recht heeft op een tegemoetkoming in planschade van (€ 30.000,- -/- € 14.700,- =) € 15.300,-, exclusief wettelijke rente.
Proceskosten
17. Omdat het hoger beroep van het college ongegrond is, moet het de proceskosten die [wederpartij] in het kader van dit hoger beroep heeft gemaakt, vergoeden. Het betreft één punt voor het verschijnen ter zitting. De waarde van een punt is € 907,-.
18. Het beroep van rechtswege van Klein Piershil is gegrond. Dat betekent dat het college de proceskosten die zij in het kader van dit beroep heeft gemaakt, dient te vergoeden. Het betreft het indienen van een zienswijze (0,5 punt) en het verschijnen op de zitting bij de Afdeling (1 punt), dus in totaal 1,5 punt. De waarde per punt is € 907,- en dus in totaal 1,5 x € 907,- = € 1.360,50.
Klein Piershil heeft dezelfde zienswijze ingediend in de acht zaken die de Afdeling ook gelijktijdig op de zitting van 31 maart 2025 heeft behandeld. Deze acht zaken kunnen worden aangemerkt als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb). Dit betekent dat het bedrag op grond van het Bpb met factor 1,5 moet worden vermenigvuldigd en dat Klein Piershil in deze zaak recht heeft op 1/8 van dat bedrag. In totaal bedraagt dit € 255,09.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van rechtswege van Klein Piershil B.V. tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 12 april 2024, met kenmerk PZH-2024-852019596, gegrond;
III. vernietigt dit besluit, voor zover daarin aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een tegemoetkoming in planschade van € 20.200,-, exclusief wettelijke rente, is toegekend;
IV. bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een tegemoetkoming in planschade moet betalen van € 15.300,-, exclusief wettelijke rente;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit van 12 april 2024;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Klein Piershil B.V. in verband met het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 255,09;
VIII. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland een griffierecht van € 548,- wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025
752